<<
>>

§ 3. Государственный механизм

Ha развитие государственного механизма повлияло преимущест­венно два момента. Первый: уже в середине 60-х гг. возникла тен­денция к отказу от тех нововведений в государственном управ­лении, которые были проведены перед этим.

Хрущевские преоб­разования были пересмотрены, и государственный механизм вер­нулся в основном к тому, что было десятилетие назад. Вторым моментом, повлекшим за собой некоторые, довольно ограничен­ные изменения, было принятие новых конституций Союза и рес­публик.

Заметные преобразования в государственном механизме про­исходят, преимущественно, в начале исследуемого периода, а в 70-х гг. в государственном строительстве устанавливается зати­шье. Итальянский историк Боффа отрицает наличие застоя в со­ветской экономике, хотя и признает ее отставание от американ­ской и, по некоторым показателям, от западноевропейской, под­черкивая в то же время ее стабильность и перспективность1. C ним можно согласиться. Что же касается развития государства, то эдесь определенная консервативность бесспорна.

Подобная ситуация была вызвана не столько объективными, сколько субъективными факторами. Партийно-государственная верхушка, утомленная и раздраженная реформами H.C. Хрущева, проведя контрреформы, решила и остановитьсяіна этом. Целям нового курса вполне соответствовала фигура нового Первого сек­ретаря (с 1966 г. — Генерального) ЦК КПСС Л.И. Брежнева. Он полностью оправдал чаянья выдвинувших его на руководящие посты партийных деятелей и не беспокоил их особыми заботами о перестройке жизни и работы. Лозунг Л.И. Брежнева (конечно ие произнесенный, но проводимый на практике) — «Сам живи и давай жить другим» — вполне пришелся по вкусу его окружению. Поэтому, даже когда Брежнев в силу возраста и болезней прак­тически лищился возможности руководить государством, его чуть ли не насильно держали на руководящем посту. По тем же сооб­ражениям уже позже ненадолго был избран на пост Генерального секретаря находившийся фактически при смерти К.У. Черненко,

Характерной чертой развития государственного механизмаяв- лялось усиление партийного руководства. Казалось бы, что уже в предыдущие годы такое руководство стало всеобъемлющим, но партийная верхушка выдвинула этот лозунг как официальньш и последовательно проводила его в жизнь.

Как помним, впервые руководящая роль партии была законо- дательно закреплена в Конституции CCCP 1936 г, Ho в этом за­коне о партии упоминалось почти в конце текста, в главе о правах и обязанностях граждан, где партия стояла в ряду других обще­ственны X организаций, хотя и выделялась в нем, B Конституции 1977 г, партии посвящена специальная статья 6, к тому же о пар­тии говорилось в первой главе «Политическая система». Уже это подчеркивает особую роль КПСС в обществе и государстве. Пар­тия объявляется «руководящей инаправляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций». Далее в статье закрепляются функ­ции и полномочия КПСС в государственном управлении. Среди нихтакие, как определение генеральной перспективы развития общества, линии внутренней и внешней политики СССР. To есть партия принимает на себя такиефункции, которые по природе своей присущи лишь высшим органам государства.

Практически все это означало, что партийные органы от ру­ководства Советами перешли, по существу, к их подмене, хотя формально это считалось недопустимым. Например,, постановле­ние ЦК КПСС «О мерах по дальнейшему улучшению работыраЙ- онных и городских Советов депутатов трудящихся», принятое в 1971 г., осуждало факты подмены илн мелочной опеки местных Советов партийными органами1. Ha деле же не только принци­пиальные, но и текущие, даже мелкие вопросы первоначально ре­шались в партийных органах, а уже потом оформлялись на совет­ском уровне. Такой дуализм приводил, по существу, к тому, что советский аппарат становился как бы ненужным. Даже беспар­тийные граждане и по сугубо, непартийным делам предпочитали обращаться в райкомы, обкомы, ЦК КПСС, зная, что безщих все равно никакой практический вопрос решен 'не будет.

Такое усиление роли партии сказалось и на титулатуре долж- ностныхлиц. Если раньше в государственных документах обычно не упоминался партийный пост того или иного государственного деятеля, то теперь это стало обычным делом. Например, в доку­ментах и даже устноЙ речи руководителей государства величали: «Генеральный секретарь ЦК КПСС, Председатель Президиума ВерховногоСовета CCCP Брежнев Л.И.», «член Политбюро ЦК

КПСС, министр иностранньр: дел CCCP Громыко А.А.» и т.п. При этом партийная должность ставилась на первое место, подчерки­вая первостепенное значение партии.

Опыт чрезмерной концентрации власти в руках Сталина и Хрущева, соединявших высшие партийные и правительственные должности, привел к решению о запрещении совмещения постов Первого секретаря ЦК КПСС и Председателя Совета Министров. B течение некоторого времени это положение сохранялось, одна­ко позже совместили две другие должности — Генерального сек­ретаря ЦК КПСС и Председателя Президиума Верховного Совета Союза. Таким образом, прежнее партийное решение вроде бы и не было нарушено, но фактически обойдено. Правда, хотя пост Председателя Президиума Верховного Совета по Конституции был вьпце должности Председателя Совмина, но практически он был скорее представительским, чем на деле руководящим.

Думается, что такое новое совмещение было вызвано и прак­тической необходимостью. Дело в том, что и для нашей страны, и для зарубежья было совершенно очевидно, что Генеральный секретарь ЦК есть безусловно первое лицо в государстве, хотя бы он и не был облечен соответствующими государственными полно­мочиями. Ho возникло некоторое неудобство. Важные диплома­тические переговоры, проходившие на высшем уровне, вели CO стороны иностранных государств соответствующие государствен­ные должностные лица, а с нашей стороны приходилось участво­вать руководителю партии, т.е, общественной организации. Стро­го говоря, Л.И. Брежнев не имел формального мандата представ­лять Советский Союз. Тем не менее он наносил официальные го­сударственные визиты в зарубежные страны, встречался с главами иностранных государств. Причем все эти встречи проходили на официальном уровне. Избрание Л.И. Брежнева Председателем Президиума Верховного Совета CCCP устраняло такую диплома­тическую несообразность.

Тем не менее это соединение постов означало еще большее укрепление руководящей роли партии. Характерно, что иногда даже постановления ЦК КПСС публиковались в официальных со­ветских изданиях — «Ведомостях Верховного Совета СССР», как Это видно хотя бы из вышеприведенного постановления о район­ных и городских Советах.

Заметные изменения происходили в системе Советов. Хрущев­ская конструкция разделения Советов на промышленные и сель­ские была ликвидирована сразу же после изгнания H.C. Хрущева с руководящих постов, уже в 1964 г.

21 ноября 1964 г. такая реформа была проведена в России. Указом Президиума Верховного Совета РСФСР краевые и област­ные (промышленные и сельские) Советы вновь объединились B единые. Соответственно реформировалась и сеть районных Сове- тов, прежняя разбивка их на промышленные и сельские также уп­разднялась* Bce они вновь подчинялись теперь уже объединенным краевым и областным Советам[152].

B конце 60-х — начале 70-х гг. была издана серия актов о мест­ных Советах разных уровней, улучшившая регламентацию их де­ятельности и укрепившая их положение. Такие акты издавались на уровне и Союза, и союзных республик. Они решали вопросы жизни сельских и поселковых Советов (например, Закон РСФСР от 19 июля 1968 г* «О сельском, поселковом Совете депутатов тру­дящихся РСФСР»[153]), районных (Указ Президиума Верховного Со­вета CCCP от 19 марта 1971 г.[154]) и городских (Указ Президиума Верховного Совета CCCP от 19 марта 1971 г.[155]) Советов. B это же время Президиум Верховного Совета CCCP одобрил примерные положения о местных Советах с тем, чтобы союзные республики приняли на этой основе законы о районных, городских и район­ных в городах Советах. B соответствии с решением ЦК Совмин издал постановление «О мерах по укреплению материально-фи­нансовой базы исполкомов районных и городских Советов депу­татов трудящихся». B 1981 г. было принято постановление ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета CCCP и Совета Мини­стров CCCP о дальнейшем повышении роли Советов в хозяйст­венном строительстве* Местные Советы имели достаточные права и возможности для решения всех насущных вопросов жизни на­селения на соответствующих территориях, хотя и не всегда ими пользовались в полной мере.

Развиваются формы деятельности Советов, Они обрастают различными органами и самостоятельными организациями, связы­вающими их с населением, с общественностью' как это было до Конституции 1936 r,, хотя не с таким размахом, как раньше.

Распространенной формой подобнойґсвязи стали депутатские группы, объединяющие депутатов разных Советов, работающих на одном предприятии или в учебном заведении* Правда, -привле-

ченный актив теперь в отличие от 20-х гг. не имеет прежнего зна­чения. Одной из форм связи Советов с населением был институт внештатных инструкторов исполкомов Советов, из которых ПОрОЙ создаются даже внештатные отделы.

Вопрос о привлеченном активе и вообще о самодеятельных организациях при Советах в теории и на практике стал предметом дискуссии. Некоторые видели в привлечении рядовых граждан к работе Советов расширение демократии, другие же опасались рас­творения депутатов в массе активистов, которые все-таки не были облечены полномочиями со стороны избирателей. Поэтому уси­ливается внимание к депутатским комиссиям Советов.

Расширяется круг постоянных комиссий Советов, До 1966 г. С'овет Союза Верховного Совета CCCP имел четыре постоянные комиссии, а Совет Национальностей — пять. B 1966 г. каждой па­латой Верховного Совета CCCP было создано по 10, а в после­дующие годы еще по шесть постоянных комиссий. B их числе B 1969 г. в Верховном Совете CCCP была создана постоянная ко­миссия по делам молодежи. Комиссии образовывались по основ­ным направлениям государственного, хозяйственного и социаль­но-культурного строительства, а также по тем или иным вопросам деятельности Верховного Совета СССР.

Положение о постоянных комиссиях Совета Союза и.Совета Национальностей Верховного Совета СССР, утвержденное Зако­ном CCCP 12 октября 1967 г., предусматривало широкие права постоянных комиссий. Среди прочего они могли контролировать центральные органы управления и местные органы власти. B част­ности, они имели право заслушивать представителей Правитель­ства, министерств, ведомств СССР, других общесоюзных органов и организаций, а также представителей республиканских и мест­ных государственных органов и организаций.

Например, в 1978 г. Планово-бюджетные комиссии и Комис­сии по товарам народного потребления Совета Союза й Совета Национальностей изучили работу Министерства легкой промыш­ленности и Министерства лесной и деревообрабатывающей npo- ' мышленности CCCP и вынесли результаты своего обследования на рассмотрение Президиума Верховного Совета СССР, который по этому поводу принял специальное постановление, вскрывшее недостатки в деятельности этих ведомств и указавшее пути их ис­правления1.

Иногда подобные вопросы ставились и по инициативе депута­тов. Так, в 1982 г. по инициативе группы депутатов Верховного Совета CCCP было проведено обследование работы Министерства здравоохранения СССР. Результаты его бьши обсуждены на засе­дании Президиума Верховного Совета СССР, который вынес по этому вопросу специальное постановление, потребовавшее при­нять меры к устранению отмеченных недостатков[156].

По закону постоянные комиссии работали в тесной связи с общественностью, сотрудничали с общественными организация­ми, обобщали и обсуждали предложения граждан.

B период между сессиями Верховного Совета CCCP деятель­ность постоянных комиссий Совета Союза и Совета Националь­ностей координировал Президиум Верховного Совета СССР. Ко­миссии в своей работе использовали и технический аппарат Пре­зидиума Верховного Совета[157].

Аналогично строилась работа постоянных комиссий Верхов­ных Советов союзных республик. B 1968 г. Верховный Совет РСФСР утвердил Положение о постоянных комиссиях Верховного Совета, предусматривавшее, что они являются вспомогательными органами Верховного Совета, образуемыми для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению Верховного Совета Российской Федерации, а также для активного содействия проведению в жизнь решений этого органа. Закон оп- ределял.круг постоянных комиссий.

Работа в комиссиях позволяла депутатам использовать знания и опыт, которые они имели в той или иной сфере. Вообще же депутаты не были профессиональными парламентариями. Они из­бирались как представители всех слоев советского общества и от­ражали их чаяния и интересы.

Вместе с тем Закон о статусе депутатов Советов депутатов тру­дящихся в СССР, принятый 20 сентября 1972 г., уже в преамбу­ле указывал, что депутат любого Совета призван «претворять в жизнь избирательную платформу нерушимого блока коммунистов и беспартийных, воплощающую политику Коммунистической пар­тии, интересы народа»[158]. Заметим, что политика партии упомина­ется прежде интересов народа. Конечно, Закон исходил из док­трины о том, что интересы партии и народа нераздельны.

Следует отметить, что народовластие обеспечивалось и широ­той представительства. B середине 70-х гг. одновременно рабо­тало более 2 млн депутатов Советов разных уровней. Прав­да, многолюдность Советов, в некоторых случаях явно неразум­ная, приводила к определенным -затруднениям в их деятельности. Даже собрать такой Совет было не просто. A тем более практи­чески работать над проектами тех или иных актов Советов, когда в их сессии участвует несколько сотен депутатов, было затрудни­тельно.

Недостатки широкой коллегиальности в Советах искупались тщательной работой над проектами постановлений и законов в Совмине, министерствах, а также в постоянных комиссиях и ап­парате Советов, особенно Верховных Советов. Именно на стадии подготовки проектов обеспечивался профессионализм. Поэтому при обсуждении на сессиях Советов проекты проходили обычно либо без изменений, либо с небольшими поправками. Правда, порой делались и существенные поправки. Так было, например, при принятии Основ законодательства о браке и семье, когда прямо на сессии Верховного Совета CCCP была внесена поправка, расширившая возможности установления отцовства внебрачных детей и взыскивания алиментов с таких отцов.

Оживленным было обсуждение и проекта Конституции Союза на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета CCCP девя­того созыва в октябре 1977 г., в результате чего в проект были внесены поправки1.

Надо сказать, что обширность депутатского корпуса не была чересчур накладна для бюджета. Дело в том, что жалованья они не получали, не было у них и многолюдного аппарата. B 1973 г. Указ Президиума Верховного Совета СССР несколько изменил прежнее законодательство о компенсации депутатам расходов, связанных с их государственной деятельностью. Он предусматри­вал выплату депутатам заработка по основному месту работы на время их участия в сессиях Советов, заседаниях постоянных ко­миссий и т.п. За это время им выплачивались также суточные. B 1979 г. были специально регламентированы размеры и порядок выплаты суточных. Они полагались на время сессий (а сессии про­должались, какпомним, всего несколько дней в году) в размере 15 руб., причем только для приезжих депутатов, т.е. москвичам они не полагались. При служебных командировках депутатов Bep- ховного Совета CCCP суточные выплачивались на общих основа­ниях, т.е. в несколько раз меньше, чем за время сессий. Депутаты имели право бесплатного проезда на всех видах транспорта, кроме такси[159].

Депутаты всех Советов были связаны с избирателями. Они от­читывались в своих округах, вели прием населения, стремились до­биться положительного решения различных житейских вопросов, касающихся избирателей. B 1976 г. Президиум Верховного Совета обобщил эту практику и принял специальное постановление, ко­торое, в частности, обязывало все государственные органы опера­тивно реагировать на депутатские запросы, требования, просьбы[160].

Конституция CCCP 1977 г. и конституции республик не внес­ли принципиальных изменений в систему Советов. Однако было изменено само название органов власти. Советы депутатов трудя­щихся были названы Советами народных депутатов, что было бо­лее точным, «Трудящиеся» — бодее узкое понятие, чем «народ». Трудящимися, например, нельзя назвать пенсионеров, детей. По­нятие же «народ» включает в себя все категории населения. И по­скольку в избирательном праве счет идет даже не по избирателям, а по населению, имеет значение, кого представляет тот или иной депутат.

Среди других изменений можно отметить удлинение срока полномочий Советов. Срок полномочий Верховного Совета CCCP увеличен с 4 до 5 лет, а местных Советов — с 2 до 2,5 лет. Снижен возрастной ценз для избрания депутатами в высшие органы госу­дарственной власти: в Верховный Совет CCCP с 23 до 21 года, в Верховные Советы союзных и автономных республик — с 21 до 18 лет. Предусмотрено равное и неизменное число депутатов в обеих палатах Верховного Совета CCCP — по 750 человек.

Примерное равенство числа депутатов в обеих палатах пред­усматривалось, как известно, и Конституцией 1936 г., но там оно обеспечивалось определенной подгонкой норм представительст­ва от союзных республик и автономий. Рост населения в союз­ных республиках привел к тому, что в Совете Национальностей число депутатов оставалось неизменным, а в Совете Союза неук­лонно росло. Чтобы скорректировать эту разницу, уже в 1966 г. были изменены нормы представительства от союзных республик[161].

Теперь они стали посылать в Совет Национальностей по 32 де­путата. Однако население в Союзе продолжало расти и разница между палатами в числе депутатов опять стала проявляться. Новая Конституция полностью устранила возможность возникно­вения численного неравенства между палатами Верховного Сове­та, Соответственно бьши изменены нормы представительства при выборах в Совет Союза. Если по Конституции 1936 г. на избира­тельный округ должно было приходиться 300 тыс. человек, то по Указу Президиума Верховного Совета CCCP от 4 декабря 1978 r, эта норма была поднята до 350 тыс. человек[162], а в 1983 г. — до 360 тыс.

Конституция CCCP расширила полномочия Советов народных депутатов, отразив органическое единство общегосударственных и местных интересов в их деятельности. Она закрепила за мест­ными Советами право координации и контроля деятельности рас­положенных на их территории предприятий, учреждений и орга­низаций вышестоящего подчинения в области землепользования, охраны природы, строительства, использования трудовых ресур­сов, производства товаров народного потребления, обслуживания .населения, соблюдения законодательства.

Вместе с тем после принятия новой Конституции усилилось непосредственное руководство со стороны высших органов власги Союза местными Советами. Особенно это проявлялось в деятель­ности Президиума Верховного Совета СССР. Неоднократно на его заседаниях обсуждались вопросы, касающиеся управления конкретными отраслями и его осуществления местными Советами. Например, только в 1983 г. бьшо принято несколько постановле­ний по подобным проблемам: о работе Советов народных депута­тов Башкирской ACCP среди населения по месту жительства, о работе Советов народных депутатов Азербайджанской CCP по вы­полнению требований законодательства об укреплении трудовой дисциплины и обеспечении рационального использования трудо­вых ресурсов, о работе Советов народных депутатов Белорусской CCP по реализации Продовольственной программы, о работе Со­ветов народных депутатов Новосибирской области по исполнению жилищного законодательства[163]. To есть Президиум Верховного Со­вета Союза руководил местными Советами как бы через голову органов союзных республик. Это было оДним из проявлений общей централизации государственного механизма, свойственной, как уже отмечалось> данному периоду развития страны.

Что касается отраслевого управления, то следует прежде всего сказать о руководстве промышленностью* От территориального управления здесь переццщ вновь к системе отраслевых ведомств* To есть совнархозы и их объединения были упразднены и заме­нены вновь министерствами> государственными комитетами и т.п., что позволило преодолеть расцвет местничества, но снова поста­вило проблему ведомственности, ведомственных перегородок* Это преобразование не было одномоментным. Еще раньше де­лались некоторые шаги к исправлению недостатков, созданных введением совнархозов* Однако видеть в этом «завершение про­цесса восроздання централизованной экономической структуры»[164] вряд ли можно* Такая централизация была возрождена лишь с полной ликвидацией совнархозов и восстановлением системы от­раслевых ведомств*

Основная группа промышленных ведомств была воссоздана сразу, однако и впоследствии они снова ликвидировались и'ре- организовывались. Так, в 1967 г* было образовано общесоюзное Министерство медицинской промышленности СССР, в 1968 г. Министерство лесной, целлюлозно-бумажной и деревообрабаты­вающей промышленности CCCP бьгло разделено на два, в 1972 r* Комитет по кинематографии при Совете Министров CCCP бьш преобразован в союзно-республиканский Государственный коми­тет Совета Министров CCCP по кинематографии и т*д* Теперь преобразования ведомств не носили такого массового и постоян­ного характера, как это было в предыдущие годы. Закон о Совете Министров CCCP 1978 г. зафиксировал наличие 80 министерств и государственных комитетов, подчиненных Совету Министров Союза, а также некоторого числа иных ведомств и органов[165]* Возвращение к отраслевому принципу не было единственным преобразованием в области управления промышленностью* Хо­зяйственная реформа 1965 г* привела к определенному расшире­нию прав предприятий* B том числе в области планирования и материального стимулирования рабочих и инженерно-техническо­го персонала. Последнее повлекло за собой повышение уровня за­работной платы в промышленности* Однако рост номинальной зарплаты не привел к соразмерному повышению уровня произ-

водства. B силу этого возникла определенная вилка между возрос­шими доходами населения, повышением покупательной способ­ности и количеством товаров на рынке* To есть возросла дефи­цитность экономики и наметилась определенная угроза инфляции, хотя оба эти процесса носили пока малозаметный характер* Эко­номика в принципе оставалась еще сбалансированной*

Стремление интенсифицировать производство породило идею шире привлечь сами трудовые коллективы к управлению хозяйст­вом, Ha это был нацелен Закон «О трудовых коллективах и по­вышении их роли в управлении предприятиями, учреждениями, организациями», принятый Верховным Советом CCCP 17 июня 1983 г. Закон предусматривал широкое привлечение трудовых коллективов в лице их собраний и конференций к участию в пла­нировании, организации производства, поощрении отличившихся работников, решении социально-бытовых вопросов и т.п* Функ­ции этих собраний в большой мере совпадали с деятельностью профсоюзньга органов, но считалось, что трудовой коллектив стоит как бы над профсоюзными и комсомольскими органами, од­нако, разумеется, руководствуется решениями партии. Вся дея­тельность трудовых коллективов по руководству предприятиями носила совещательный и рекомендательный характер.

Закон касался не только предприятий, но и учреждений и ор­ганизаций, однако здесь он имел меньшее значение* Наряду с предприятиями и учреждениями Закон относился к совхозам и колхозам1, завершая мероприятия по преобразованию управления сельским хозяйством, начатые в бО-х гг*

Многочисленные нагромождения партийных, государственных и партийно-государственных органов были упразднены* Еще в марте 1965 г* ЦК КПСС и Совет Министров CCCP приняли по­становление «О повышении роли Министерства сельского хозяй­ства CCCP в руководстве колхозным и совхозным производством», по сущесгву, восстанавливавшее те функции Министерства, кото­рые оно имело до хрущевских реформ* Дело в том, что функции Министерства сельского хозяйства Хрущев пытался ограничить лишь вопросами научно-технического прогресса в сельском хозяй­стве, Само Министерство сельского хозяйства CCCP было высе­лено из Москвы в санаторий «Михайловское», расположенный в полусотне километров от города. Там было создано учебное хо­зяйство, построен поселок для чиновников* Предполагалось, что работники Министерства будут заниматься не бумажками> а не­посредственно пробовать свои силы в сельскохозяйственном про­изводстве* Правда, большинство чиновников не захотело жить на этом курорте и ежедневно в счет рабочего времени организованно перевозилось на работу и обратно в Москву, Этот эксперимент, судя по всему, не улучшия управления сельским хозяйством* Те­перь Министерство вернули на прежнее место и заняли обычными администр ативнымн делам и.

Министерство сельского хозяйства ведало как колхозами, так и совхозами. Для руководства последними создавались специаль­ные структурные подразделения,

Ha местах производственные колхозно-совхозные управления преобразовывались в районные производственные управления сельского хозяйства,

B 1966 г* был упразднен союзный Комитет по сельскому хо­зяйству, Вместе с тем не обошлось и без создания новых органов по руководству сельским хозяйством. B 1969 г, был образован со­юзный Совет колхозов, аналогичные советы создавались также в республиках, краях, областях и районах* B 1982 г. были образова­ны новые органы управления агропромышленным комплексом в районах, областях, республиках, определены их права*

Как уже отмечалось, определенная реорганизация была про­ведена и в правоохранительных органах* Она имела целью вос­становление централизованного управления. B 1966 г, было вновь создано Министерство охраны общественного порядка Союза CCP[166]j подчинившее себе аналогичные республиканские министер­ства, Поэже все они бьши вновь переименованы в министерства внутренних дел. Такое название больше отвечало содержанию ра­боты МВД, поскольку к его компетенции относились не только охрана общественного порядка, но и некоторйе другие важные функции, например пожарная охрана.

Централизация органов внутренних дел бьгла, однако, не бес­предельной. Указ Президиума Верховного Совета CCCP от 8 июня 1973 г* «Об основных обязанностях и правах советской милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью» предусмотрел двойное подчинение органов милиціш, как по вер­тикали — соответствующему министерству, так и по горизонта­ли — местным Советам[167].

Тот же Указ подчеркнул необходимость связи милиции с об­щественностью, в том числе с такими массовыми организациями, как добровольная народная дружина. Деятельность дружин рег­ламентировалась на основе накопившегося опыта.

Это было сделано Указом Президиума Верховного Совета CCCP от 20 мая 1974 г. «06 основных обязанностях и правах добровольных народных дружин но охране общественного поряд­ка»* Указ предусматривал широкие функции народных дружин вплоть до помощи пограничникам и борьбы с браконьерством, предоставляя для их осуществления и определенные права, вклю­чая составление протоколов о правонарушениях и доставку нару­шителей в органы милиции[168]*

Дружины при всем их несовершенстве себя оправдали* Конеч­но> дружинники, вооруженные только красными повязками, не могли вступить в бой с опасными преступниками, однако само их присутствие на улицах, в общественных местах уже воздействова­ло на хулиганствующие элементы, заставляло помнить всякого ро­да неустойчивых лиц о том, что за противоправные деяния можно понести ответственность*

B очередной раз было обращено внимание и на такую форму участия общественности в охране правопорядка, как товарищес­кие суды* Постановлением Президиума Верховного Совета OCCP от 8 февраля 1977 г. было предусмотрено создание при исполко­мах районных Советов общественных советов по работе товари­щеских судов как руководящих органов для них* Вводияся инсти­тут обжалования решений товарищеских судов в исполкомы мест­ных Советов или в фабзавкомы. Постановление считало необхо­димым морально и материально поощрять активных членов това­рищеских судов[169]*^

Министерству юстиции поручалось принять меры к усилению правовой помощи, в том числе методической, товарищеским су­дам .co стороны судов и органов Министерства юстиции.

Усилению охраны общественного порядка способствовал и Указ Президиума Верховного Совета CCCP от 26 июля 1966 r*, возложивший на, органы милиции административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы. Указ не стес­нял в правах основную массу населения, ибо касался только ре­цидивистов и некоторых тяжких преступников, отбывших нака­зание[170].

Таким образом, принимались определенные меры по борьбе с преступностью, и нельзя сказать, что они не давали резуль­тата* Преступность, конечно, продолжала расти, но медленно. B 60-х гг* этот рост составил всего 1,3%, B 70-х гг* показатели не­сколько выросли, достигнувЗ,6%[171]. Однако население страны тоже увеличилось, следовательно, уровень преступности остался при­мерно прежним* Правда, не все преступления регистрировались, хотя с этим велась борьба.

Президиум Верховного Совета CCCP в 1983 г. потребовал от прокуратуры в ряду других и принятия мер борьбы с сокрытием преступлений от регистрации[172]. Дело в том, что органы милиции, да и прокуратуры в случаях, когда они не надеялись раскрыть пре­ступление, старались не открывать производство по делу, чтобы не ухудшать показатели своей работы* Даже по официальной ста­тистике возрастал процент тяжких преступлений* 70-е гг* знаме­нуются тем, что в нашей стране появляются первые ростки орга­низованной преступности, связанной по преимуществу с теневой экономикой.

Что касается политических преступлений, то их число в мас­штабе страны было ничтожным* По западным источникам к сере­дине 80-х гг. в местах заключения находилось около 200 осужден­ных за такие деяния* По преимуществу это были диссиденты и националисты* КГБ применял превентивные, воспитательные меры, чтобы тем или иным способом прекратить нежелательную деятельность лиц, вступивших на этот путь* B некоторых случаях инакомыслящим разрешалось уезжать за границу, иногда же их просто выдворяли* Ho тех и других были лишь единицы*

Впрочем, иногда применялись и такие методы борьбы с ина­комыслящими, как привлечение их к ответственности по неполи­тическим статьям, чаще всего надуманное. Некоторых нежела­тельных лиц объявляли умалишенными иподвергали принуди­тельному лечению. Использовалась и такая мера^ как лишение прописки в крупных городах, что означало фактически высылку из них*

Вместе с тем бьша в определенной мере усовершенствована паспортная система. B 1974 r. на основании постановления ЦК КПСС и Совета Министров CCCP предусматривалась паспорти­зация всего взрослого населения страны, в том числе и сельского, чего до сих пор ке бьыо. Одновременно вводились определенные, но не слишком существенные облегчения в прописку* Bce это не­сколько расширило свободу передвижения граждан, однако в принципе такая свобода не была предусмотрена и новой Консти­туцией. Паспортный контроль и прописка по-прежнему находи­лись в компетенции милиции*

Принятие Конституций 1977 г* повлекло за собоЙ обновление законодательства и о правоохранительных органах. B 1979 г. вышел новый Закон о Верховном Суде Союза, исходивший из тра­диционных для советской судебной системы принципов* Верхов­ный Суд выполнял функции высшего судебного надзора, в особых случаях выступал в качестве суда первой инстанции по граждан­ским и уголовным делам, он мог рассматривать в надзорном по­рядке и дела, решенные судами союзных республик[173].

Одновременно были приняты и новые законы о прокуратуре[174], об адвокатуре[175], отражающие традиционные подходы.

Новый Закон о государственном арбитраже (1979 г.) и не­сколько ранее принятый Закон о государственном нотариате (1973 r*) регламентировали деятельность соответствующих орга­нов* Последний предусматривал, что нотариальные действия co^ вершаются только государственными нотариусами, а в тех местах, где не было нотариальных контор, — исполнительными комите­тами городских, поселковых, сельских Советов депутатов трудя­щихся .■ Хотя нотариальные действия касаются по преимуществу граждан, тем не менее Закон, определяя задачи нотариата, ставил на первое место охрану социалистической собственности[176].

' Подверглись реорганизации и контрольные органы* Партий­но-государственный контроль был снова преобразован, C 1965 г. органы народного контроля стали уже чисто государственными[177], хотя усиленное партийное руководство сохранялось и B них. Этим народный контроль как бы возвышался над аппаратом управле­ния* Особое значение органов народного контроля подчеркива- „

лось тем, что его представителей стали вводить в состав партий- нъоі органов, причем обычно в качестве заместителей секретарей комитетов или бюро. Такую директиву принял, например, Мос­ковский комитет партии в 1969 г.[178]

Ha основании Закона от 9 декабря 1965 г. были учреждены: Комитет народного контроля СССР, комитеты народного контро­ля союзных, автономных республик, краевые, областные и другие местные комитеты народного контроля, группы народного кон­троля при поселковых, сельских Советах, комитеты, группы и посты народного контроля на предприятиях, в колхозах, учрежде­ниях, организациях, воинских частях. Конституция 1977 г. повы­сила авторитет народного контроля, закрепив конституционное положение Комитета народного контроля, отнесла его к числу ор­ганов, образуемых Верховным Советом СССР,

Эта же идея была отражена в специальном Законе о народном контроле, принятом Верховным Советом Союза в 1979 r., подчер­кивающем связь органов народного контроля с общественными организациями и вообще общественностью. Внештатные контро­леры использовались при массовых ревизиях и отдельных провер­ках. Закон возлагал на органы народного контроля проверку ис­полнения советских законов и решений Правительства, а прежде всего — партийных директив[179].

Что касается Вооруженных Сил, то следует отметить некото­рые изменения в порядке комплектования их личного состава. B 1967 г. новый Закон о всеобщей воинской обязанности сократил на один год сроки действительной военной службы солдат, мат­росов, сержантов и старшин. Для лиц с высшим образованием предусмоурены вообще укороченные сроки военной службы.

B 1985 г. было установлено, что женщины, имеющие медицин­скую и иную специальную подготовку, могут привлекаться в мир­ное время на учебные оборы, а в военное — могут быть призваны в Вооруженные Силы для несения вспомогательной или специаль­ной службы. Это вытекало из опыта Великой Отечественной войны, когда в Вооруженных Силах насчитывалось до 10% жен-, щин, из нового технического оснащения войск, требующего не столько физической силы, сколько умения и специальных знаний, Наличие женщин в воЙсках также облагораживало армию, застав-

ляло мужчинбыть более сдержанными в поступках и словах, B от­даленных гарнизонах возможность устроить жен на военную службу укрепляла семьи офинеров.

Советские Вооруженные Силы, как и прежде, строились на со­четании принципов профессиональности и воинской обязанности. To есть для офицеров служба была профессией, а рядовой, сер­жантский состав, пройдя военную подготовку, уходил в запас* Од­нако всегда находилась категория рядовых и сержантов, которые хотели бы продолжить службу сверхсрочно, делая ее таким обра­зом своей профессией* Это были наиболее ценные кадры армии, Для их поощрения в 1971 г. были введены специальные звания: прапорщиков и мичманов. Прапорщики и мичманы не станови­лись офицерами, как в царских вооруженных силах, но обладали целым рядом офицерских преимуществ в материальном обеспече­нии. To есть это был тоже шаг к профессионализации Вооружен- HbDc Сил.

Советское государство данного периода в науке и пропаганде называли общенародным, B определенном смысле это имело под собой основание* Как уже упоминалось, еще Конституция CCCP 1936 г, сняла классовое ограничение с избирательного права, а Конституция 1977 г. вообще лишала избирательных прав только умалишенных (ст. 96) * Применительно к Верховному Совету Союза этот же принцип был закреплен в Законе 0' выборах в Вер­ховный Совет CCCP 1978 г, (ст. 2)[180], Реально в выборах участво­вало почти 100% избидателей, и депутаты во все Советы избира­лись также подавляющим большинством голосов* Формально любой гражданин мог быть избран в любой Совет, Однако на практике дело обстояло несколько иначе.

Важнейшую Vi порой решающую роль в государстве играли не массы, а чиновничество, процесс превращения которого в особую социальную группу, начатый еще в 30-е гг., теперь завершился.

B свое время, вскоре после Октября, В.И. Ленин высказал идею о том, что при социализме государственное управление должно осуществляться рабочими в свободное от производства время, что исключало сам институт чиновничества* Н*И. Бухарин в развитие этой мысли полагал* что главным препятствием к пре­творению ее в жизнь является малокультурность тогдашнего ра­бочего класса[181]. Прошли десятилетия, в стране победила культур­

ная революция, рабочие, как и подавляющее большинство насе­ления, получили по крайней мере среднее образование, кое-где на местах рабочих уже стояли техники и инженеры. Казалось бы, что наступил тот самый момент, когда можно отказаться от штатного чиновничества и перейти на государственное управление без от­рыва от производства* Однако тому препятствовали, по крайней мере, два основных фактора* Во-первых, с развитием государства управление им становилось все более сложным, требующим спе­циальных знаний и умения, т*е> специальной профессиональной подготовки* Управленческий труд стал профессией. Бо-вторьгх, рабочий класс, как, впрочем, и крестьянство, а также интеллиген­ция, в основной своей массе не рвались к управленческой работе* Их больше устраивал свой постоянный привычный труд. Правда, элементы совмещения производства и управления имели место и даже довольно широкое* Достаточно сказать, что во всех Советах снизу доверху депутаты работали без отрыва от производства. Кроме того, уже с предыдущего периода развивался процесс при­влечения трудящихся к государственной деятельности в разных формах, пытались даже передать определенные функции государ­ственных органов общественным организациям, как мы уже отме­чали* Однако все это не исключало использования в государст­венном аппарате все возрастающих масс чиновничества*

Если при Сталине ему не позволяли особенно расти, да и при Хрущеве проходили сокращения аппарата, хотя и довольно без­успешные, то в брежневские времена такая политика уже не про­водилась. Приход Л,И* Брежнева к власти не повлек за собой тра­диционного сокрашения кадров, прикрывающего обычно смену персонала в угоду новомуправителю. И в течение почти двух де­сятилетий никаких массовых сокращений не проводилось* Наобо­рот, аппарат постепенно численно рос и к середине 80-х достиг уже многих миллионов человек. Ho важнее другое: советское чи­новничество постепенно превращалось в определенную касту, привилегированную и потому достаточно замкнутую.

Конечно, эта группа тоже была неоднородна, верхушка и сред­ние слои чиновничества резко отличались от основной массы чи­новного низа, тем не менее у тех и у других были общие социаль­ные интересы. Партийно-государственное чиновничество, даже его верхушка, не относились к числу особо высокооплачиваемъсс людей, больше того, номинальная заработная плата у него была на среднем уровне, не превыщая порой заработной платы в про­мышленности, в науке, в других сферах* Однако важнее были льго­

ты и привилегии, которые вполне компенсировали сравнительно невысокий уровень жалованья. Хорошие квартиры, государствен­ные дачи, автомобили с персональными шоферами, закрытое снабжение, особая система здравоохранения и курортов — все это создавало условия, при которых чиновничество могло жить при­лично.. Следует отметить, что даже верхние слои партиЙно-госу- дарственных работников не утопали в роскоши, скорее можно го­ворить просто о комфорте. У них имелось все необходимое ДЛЯ работы и жизни, и особых излишеств не было. Однако этот уро­вень заметно отличался от уровня жизни среднего гражданина, что вызывало определенную зависть и раздражение в широких на­родных массах, жаждущих традиционного равенства.

Кастовость партийно-государственного чиновничества сказы­валась на усложнении путей проникновения в высшие слои, обо­соблении от основной массы народа. Прежде всего стало труднее дорастать до более или менее серьезных постов, поскольку особо­го движения кадров не было; высшие слои старели, но продолжа­ли работать, далеко за пенсионным возрастом, не оставляя, не от­крывая вакансий для молодых и достойных повышения. Te же, кто сидел на тех или иных постах, цепко держались за них и обе­регали от экспансии новых кадров.

B связи с этим большую роль сыграла незаметная реформа вы­боров партийных органов. Дело в том, что для руководящих лиц партии всегда проблемой оставались выборы. Они проходили ре­гулярно, в высшие органы партии раз в 5 лет, а в местные значи­тельно чаще. И выборные, но штатные партийные работники были очень заинтересовады в том, чтобы сохранить должность за собой. A как ни говори, их судьба оставалась в руках партийных избирателей на собраниях, конференциях, съездах партии. Если в Советы удавалось проводить депутатов безальтернативно, то в партийных органах это было сложнее, обычно парткомы и выше­стоящие коллегиальные партийные органы избирались достаточно демократично, и уберечь партийные органы от проникновения не­желательных людей было довольно трудно, еще труднее было удержаться у власти при частььх перевыборах.

До бО-х гг, приходилось идти на ухищрения, чтобы в списке для голосования значилось ровно столько лиц, сколько требова­лось для укомплектования соответствующего органа. Стоило ока­заться хотя бы одному лишнему кандидату, как возникал риск, что именно первые лица района, области, республики не пройдут в соотВетствующие комитеты, а значит, не станут секретарями об­комов> райкомов> ЦК, Правда, усилиями организаторов конферен­ции или съезда обычно удавалось добиться безальтернативности выборов, но это становилось все труднее. Либерализация, начав­шаяся при Хрущеве, открыла некоторые демократические веяния при выборах партийных органов, что допускало возможность не тех результатов выборов, которые ожидались.

Поэтому и была проведена реформа порядка выборов партий­ных органов, а именно: теперь требовалось избрание не лучших, т.е. не тех, кто получил больше голосов, а лишь тех, кто получил их больше половины* При этом, если в списке избранных оказы­валось больше лиц, чем первоначально определено для состава партийного комитета, то принималось решение просто о расши­рении данного партийного органа* Бьш, правда, другой вариант: можно было провести переголосовку, однако она отдавалась на усмотрение собрания, которое обычно не шло по этому пути*

Такой порядок выборов обеспечивал гарантированное избра­ние первых лиц в любом парткоме. Ибо нужно было очень «про­славиться», чтобы против тебя проголосовало больше половины организации. Труднее стало и выпасть из партийной номенклату­ры * Если прежде кадры чиновников все время прореживались ста­линскими репрессиями, а при Хрущеве — реформами, то при ны­нешнем затишье чиновники на своих местах оставались достаточ­но долго. И нужно бьгло совершить какое-нибудьдяжкое преступ­ление, чтобы выпасть из этой чиновничьей касты* Более же мел­кие прегрешения обычно замазывались в своем кругу, и дело чаще всего ограничивалось служебным понижением шш другой не столь болезненной карой. Таким образом, партийно-советское чи­новничество продолжало жить достаточно спокойно и сытно. Тем не менее одно обстоятельство всегда беспокоило — непрочность своего положения. Дело B TOM3 что все или почти все льготы и привилегии существовали до тех пор, пока чиновник занимал пост, но стоило почему-либр его потерять, как номенклатурщик оставался ни с чем.

J

B советском партийно-государственном чиновничестве воз- никли настроения, сходные с теми, которые существовали в поме­щичьих кругах ХѴЬХѴІІ вв, To есть чиновничество захотело больше прочности и твердости своих позиций. Добиться этого B рамках существующего строя было невозможно, надо было изме- нить общественные отношения. Только частная собственность со­здавала прочность для того или иного лица. Только избавившись от государственной опеки, поделив государственную собствен­ность между собой, чиновники могли рассчитывать на независи­мость, свободу, на то, что у них будут развязаны руки.

K этому они стали активно стремиться с начала 80-х гг. Какое- то время шед подспудный процесс, а потом к середине 80-х гг. произошло крушение социалистического общества. Конечно, не только чиновники свалили социализм, но они были одной из ве­дущих сил этого процесса. Много лет спустя М. Горбачев, вы­ступая перед заграничной аудиторией, признался, что, вступив в КПСС и добиваясь продвижения на все более высокие руко­водящие посты, он ставил целью изнутри разрушить и партию, и весь советский строй. Идеологически его поддерживала и даже направляла жена — Р. Горбачева, а ближайших соратников он нашел в лице уже упоминавшегося A.H. Яковлева и Э.А. Шевард­надзе[182].

<< | >>
Источник: О.И. Чистяков. История отечественного государства и права. Ч. 2; Учебник / Под ред. О.И. Чистякова. — 3-е >юд., перераб. и доп. — М.,2004. — 544 с.. 2004

Еще по теме § 3. Государственный механизм:

  1. 38. Механизм государства, государственный аппарат: понятие и их соотношение.
  2. 3.1. Концептуальные основы совершенствовании государственного регулирования пассажирского транспорта мегаполиса
  3. § 1. Государственный механизм
  4. Глава 4. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД В ГОСУДАРСТВЕННОМ МЕХАНИЗМЕ РОССИИ (на основе анализа Конституций РФ 1978 и 1993 гг.)
  5. §3. Организация и деятельность местных органов государственного управления
  6. ПОНЯТИЕ И ЗНАЧЕНИЕ МЕХАНИЗМА ГОСУДАРСТВА
  7. 6.1. Понятие и структура механизма (аппарата) государства
  8. 3.4.1. Структура механизма государства. Государственные органы, их виды 3.4.1.1. Механизм государства:понятие, признаки, принципы его построения и деятельности
  9. Тема 6. Функции и механизм государства.
  10. § 1. Государственный механизм
  11. § 3. Советский государственный механизм
  12. § 4. Государственный механизм
  13. § 3. Государственный механизм
  14. Современные проблемы механизма государства.
  15. Понятие, значение и структура механизма государства.
  16. § 2.1. Сочетание государственных и общественных начал в работе комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав
  17. 39. Провозглашение суверенитета Российской Федерации и становление новой российской государственности.
  18. Механизм государства, государственный аппарат: понятие и их соотношение.
  19. § 1.1. Понятие и механизм реализации функции сотрудничества в федеративном государстве
- Авторское право России - Аграрное право России - Адвокатура - Административное право России - Административный процесс России - Арбитражный процесс России - Банковское право России - Вещное право России - Гражданский процесс России - Гражданское право России - Договорное право России - Европейское право - Жилищное право России - Земельное право России - Избирательное право России - Инвестиционное право России - Информационное право России - Исполнительное производство России - История государства и права России - Конкурсное право России - Конституционное право России - Корпоративное право России - Медицинское право России - Международное право - Муниципальное право России - Нотариат РФ - Парламентское право России - Право собственности России - Право социального обеспечения России - Правоведение, основы права - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор России - Семейное право России - Социальное право России - Страховое право России - Судебная экспертиза - Таможенное право России - Трудовое право России - Уголовно-исполнительное право России - Уголовное право России - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России - Ювенальное право России -