§ 4. Первая Конституция Союза и новые конституции республик
Основрюй Закон СССР. Создание Советского Союза завершилось принятием Конституции. B ходе работы над проектами Конституции Союза возобновились споры по принципиальным вопросам, касающимся формы объединения республик.
Одна группа co- ветских и партийных работников призывала к дальнейшей централизации, другая, наоборот, добивалась широкой децентрализации* Советского Союза. И там, и здесь были люди, добросовестно заблуждавшиеся, но звучали и голоса скрытых шовинистов и националистов.B конце февраля 1923 г. Пленум ЦК РКП(б), обсудив тезисы по национальному вопросу к XII съезду партии, одобрил их и направил В.И. Ленину. До апреля 1923 г. в ЦК РКП(б) и в ЦК республиканских компартий обсуждались предложения об изменениях, которые предполагалось внести в Договор об образовании СССР. C марта 1923 г., когда были опубликованы тезисы к XII съезду партии, дискуссия по национальному вопросу охватила широкие круги коммунистов. B подавляющей массе выступлений основные пункты тезистов одобрялись. Однако высказывались мнения шовинистического и националистического свойства, особенно среди некоторых коммунистов Грузии и Украины.
Российская Советская Республика, шедшая от унитаризма к федерализму, как известно, была в 1918 г. провозглашена федерацией законодательно — пугемпринятия акта конституционного значения — Декларации прав трудящегося,и эксплуатируемого народа. Закавказскую Федерацию, образованную из независимых советских республик, первоначально оформили Союзным договором, принятым Полномочной конференцией представителей Азербайджана, Армении и Грузии. B период подготовки образования CCCP почти одновременно появляются идеи и договорного, и конституционного оформления Союза. B постановлении Пленума ЦК РКП(б) о взаимоотношениях РСФСР с независимыми советскими социалистическими республиками от 6 октября 1922 r. говорилось: «Признать необходимым заключение договора между Украиной, Белоруссией, федерацией Закавказских республик и РСФСР об объединении их в «Союз Социалистических Советских Республик».
B протоколе того же Пленума упоминалось о создании комиссии «для выработки советского законопроекта (курсив наш. — Авт.) на основе этой директивы»[63]. Созданная комиссия 21 ноября постановила выработать основы Конституции Союза Советских Социалистических Республик, 30 ноября 1922 г. «Основные пункты Конституции СССР» по докладу комиссии были приняты Политбюро ЦК РКП(б). Ho вопрос о форме конституирующего акта в них решался альтернативно. Там говорилось о «союзной Конституции или заменяющем таковую Союзном договоре».Что касается обсуждения в республиках, то VII Всеукраин- ский съезд Советов по докладу M,B. Фрунзе принял постановление «Об основах Конституции Союза Советских Социалистических Республик». Несмотря на такое название, в документе говорилось преимущественно о договоре. Аналогичный акт 18 декабря 1922 г. принял IV съезд Советов Белоруссии[64]. I Закавказский съезд Советов, работавший 10-13 декабря, решения об основах Конституции не принимал, но в его постановлении «О созыве общего съезда Советов Социалистических Советских республик» упоминается договор об организации Союзд республик. B поста- новлении-Х Всероссийского съезда Советов говорится только о договорном оформлении создания Союза[65]. И не случайно еще 18 декабря 1922 r. Пленум ЦК РКП(б) по докладу И.В. Сталина решил, что на предстоящем Всесоюзном съезде Советов должна быть принята Декларация об образовании CCCP и выработал текст Договора. Думается, что решение декабрьского Пленума о договорном оформлении образования CCCP было вполне правомерным: нельзя создавать Конституцию еще не существующего государства, издавать закон, не имея надлежащих законодательных органов.
A.C. Емелин утверждает, что между Лениным и Сталиным было существенное расхождение по порядку оформления образования СССР: Сталин якобы стоял за конституционный, а Ленин — за договорный порядок и что Сталин вообще был сторонником унитаризма[66]. B действительности, свидетельств о.подобном расхождении между Лениным и Сталиным из документов не видно.
Что Же касается отношения к унитаризму, то оба этих руководителя партии, как известно, до Февральской революции были принципиальными противниками федерализма, а впоследствии оба считали, что федерация есть лишь временный этап на пути к будущему социалистическому унитаризму. Применительно же к 1922 г. ни у кого из них не было ни малейших сомнений, что в тот момеит федерация — единственный возможный путь формирования Советского государства.Непосредственно перед I Всесоюзным съездом Советов полномочные делегации республик — учредителей Союза подписали Договор о его образовании. C точки зрения юридической этого было вполне достаточно для создания нового государства. Однако решили Договор провести и через съезд Советов Союза.
Утверждение Договора на съезде придавало ему уже несколько иной правовой характер; из соглашения равноправных участников Договор становился как бы законом для них.
I Всесоюзный съезд Советов, утвердивший в основном проекты Декларации и Договора об образовании СССР, решил передать их на дополнительное рассмотрение ЦИК союзных республик. ЦИК Союза должен был рассмотреть полученные отзывы, утвердить доработанные тексты Декларации и Договора и ввести их в действие. Ему поручалось также представить тексты этих документов на окончательное утверждение II съезда Советов СССР.
Как видим, съезд Советов не говорил о Конституции Союза. Нёт упоминаний об Основном Законе и в решениях І Сессии ЦИК Союза, проходившей в тот же день[67]. Вместе с тем ЦИК Союза поставил вопрос о разработке серии актов конституционного значения. Избрав Президиум ЦИК, Центральный Исполнительный Комитет Союза поручил ему разработать Положения о наркоматах СССР, о CHK и Совете Труда и Обороны, о ЦИК и его членах, проекты флага и герба СССР. Согласно этому поручению Президиум ЦИК 10 января 1923 г. создал шесть комиссий. Однако 13 января 1923 г. на первом же заседании комиссии по разработке положений о CHK, CTO и наркоматах СССР, была создана подкомиссия, которая приступила к обсуждению проекта Конституции, разработанного Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом.
Заметим, что в это же время появляются и возражения против конституционного оформления Советского Союза, идущие со стороны определенной части грузинских и украинских руководителей.24 февраля 1923 г. ЦК РКП(б) создал комиссию по выработке проекта Конституции СССР. Основная работа над ним развернулась, однако, после XII съезда РКП(б) (апрель 1923 г.). 27 апреля Президиум ЦИК Союза решил создать Расширенную комиссию в составе 25 человек из представителей ЦИК союзных республик. Ee председателем бьш избран М.И. Калинин. Работе Расширенной комиссии предшествовало обсуждение проекта Конституции в комиссий ЦК РКП(б), решения которой имели принципиальное значение и определили во многом ход работы Расширенной комиссии ЦИК СССР. Первое ее заседание открылось 8 июня 1923 г.
При обсуждении порядка работы Расширенной комиссии возник спор о 'том, что должно быть предметом рассмотрения, что взять за основу создания Конституции. Бьшо представлено два проекта: разработанный комиссией ЦИК Союза, существовавшей до создания Расширенной комиссии, и проект Конституционной комиссии УССР, заметно отличавшийся от первого. Так как большинство пунктов первого проекта бьшо только что обсуждено комиссией ЦК, то на заседании комиссии ЦИК никто, в том числе и представители УССР, не настаивали на рассмотрении украинского варианта. Однако председатель CHK Украины X. Раков- ский, известный своими конфедерадистскими воззрениями, внес предложение не рассматривать проект комиссии ЦИК, а вернуться к Союзному договору, т.е. практически перечеркнуть всю работу, которая велась на протяжении полугода. Раковскому резко возразил М.И. Калинин, поддержанный большинством комиссии. За основу был принят проект ЦИК.
B ходе дискуссии по этому организационному вопросу всплыл и еще один аспект проблемы: что все-таки нужно создавать — конституцию или усовершенствованный союзный договор? Это был не праздный вопрос, не простая юридическая тонкость. Конечно, союзное государство может быть оформлено и конституцией, и договором.
Ho если конституция — документ, безусловно, единого, хотя и федеративного государства, то союзный договор может существовать и в конфедерации. Bo всяком случае, договор всегда при желании можно истолковать в конфедеративном смысле. A именно этого и хотели Раковский и его единомышленники на Украине и в Грузии. По данной проблеме Расширенная комиссия не проявила твердости. Большинство ее членов, приняв за основу обсуждаемый текст, в то же время решило оставить открытым вопрос о его наименовании.Разногласия возникли и в дальнейшей работе Расщиренной комиссии. Уже при обсуждении ст, 1 проекта разгорелись острые споры по вопросу о соотношении компетенции Союэа и республик, причем по некоторым пунктам были приняты формулировки украинского проекта, носившие децентрализаторскиЙ характер. Стало очевидным, что решения комиссии нельзя рассматривать
как окончательные, поскольку некоторые ее члены> в том числе и представители Украины, заявили особое мнение.
Пленарные заседания Комиссии ЦИК проходили 8-16 июня 1923 r. B это же время состоялось и так называемое 4-е совещание ЦК РКП(б) с ответственными работниками национальных республик и областей[68]. Совещание было посвящено широкому кругу вопросов национальной политики, на нем, конечно, не обошлось без дискуссии по проблеме конституции. И обсуждение проблемы, и принятая резолюция имели важное значение для работы над проектом. Собравшись после совещания, Комиссия ЦИК завершила свою работу. 16 июня, после принятия проекта в целом, она вернулась к его названию. B результате дискуссии была принята гибкая формулировка Д.И. Курского, закрепленная потом и в окончательном тексте Основного Закона: «Декларация об образовании Союза Советских Социалистических Республик и Договор об образовании Союза Советских Социалистических Республик составляют Основной Закон (Конституцию) Союза Советских Социалистических Республик».
B конце июня проект Конституции был рассмотрен Конституционной комиссией ЦК РКП(б), внесшей в него значительные изменения, преимущественно направленные на усиление единства союзного государства.
Комиссия отвергла очередные попытки X. Раковского принизить значение Основного Закона. Уже не решаясь отрицать идею Конституции в принципе, Раковский предложил компромиссный вариант: принять два документа одновременно — Конституцию, в основе которой лежала бы Декларация, и Договор об образовании СССР.Пленум ЦК РКП(б) 26-27 июня 1923 г. заслушал доклад Конституционной комиссии и принял по нему развернутое решение. Поддержав общую идею проекта, Пленум в то же время внес изменения в него, направленные на усиление гарантий суверенитета союзных республик.
B конце июня —; начале июля 1923 г. проект Конституции CCCP был обсужден на специальных сессиях ЦИК союзных республик, б июля 1923 г. ЦИК Союза единогласно утвердил проект Конституции и немедленно ввел ее в действие. Одновременно ЦИК решил внести текст Конституции на окончательное утверждение Ц съезда Советов СССР. Накануне этого съезда, состоявшегося в январе 1924 г. и окончательно утвердившего Основной Закон Союза, прошли съезды Советов союзных республик, ратифицировавшие его.
Конституция CCCP 1924 r. завершила оформление принципиально нового государства — Союза Советских Социалистических Республик. Она по существу заменила собой Союзный договор, принятый I Всесоюзным съездом Советов, B дальнейшем государственном обороте ссылки на Союзный договор стали редки, хотя и не исчезли совсем. Так, мы встречаем упоминания о Союзном договоре в Конституции Украины 1929 г.
Основной Закон CCCP явился новым этапом в истории советского конституционного строительства, отражающим в то же время определенную преемственность принципов и идей, связывающих его с конституциями республик, в первую очередь — с Российской, а также с Закавказской.
Прежде всего — это идея федерации. Советский Союз, подобно двум названным республикам, был конституирован как федеративное государство. Ho нельзя не заметить и существенной разницы между федерацией, сложившейся в России, и новой формой федеративного объединения, каким явился Советский Союз. Если РСФСР оформилась как государство с автономными образованиями, то CCCP — как союзное государство.
B союзном государстве сочетается суверенитет Союза с суверенными правами его членов — союзных республик. Следовательно, носителями суверенитета являются как Союз в целом, так и каждый из его членов в отдельности. Этим ленинская идея отличалась и от концепции конфедерации, и от концепции автономи- зации. В.И. Ленин исходил из того, что объединение республик должно составлять одно, единое государство. Именно эта идея и закреплена в Конституции. B разделе первом Основного Закона — Декларации об образовании Союза Советских Социалистических Республик — после перечисления причин образования CCCP говорится: «Все эти обстоятельства повелительно требуют объединения советских республик в одно (курсив наш. — Авт.) союзное государство, способное обеспечить и внешнюю безопасность, и внутренние хозяйственные преуспеяния, и свободу национального развитиянародов». Закон не оговаривает специально суверенность Советского Союза, полагая ее очевидной.
Kpyr прав Союза очерчен преимущественно в ст. 1 и 2 Основ-, ного Закона. Среди вопросов, отнесенных к компетенции высших органов власти Союза> выделяются две важнейшие группы: дела, связанные с внешними функциями государства, и хозяйственные дела* Кроме того, вобщесоюзную компетенциювходят некоторые вопросы регулирования межреспубликанских отношений* а также некоторые социально-кулыурньге проблемы*
Конституция вклюцает в компетенцию Союза организацию и руководство вооруженными силами> а также объявление войны и заключение мира^Широкои подробно определяет Основной Закон права Союза CCP в сфере международных отношений " политических и экономических*
Конституция отдает в ведение Союза представителъство в международных сношениях с другими государствами, изменение внешних границ'Союза, заключение договоров о приеме в'состай Союза HOBbDC республик; заключение внешнихзаймов/ратифика- цию международныхдогоБОров,руководство внешней торговлей, заключение концессионных договоров* ;
K ведению Союза Конституция отнесла и общее управление народным хозяйством, его важнейшими отраслями.
Хозяйственное объединение республик по объему отличалось от военного и дипломатического* Если в сферах военной и внешних сношений республики передавалн Союзу все свои права> то в области экономической этого не произошло* To и другое явилось отражением воли республик? образовавших Советский Союз* Основной Закон отнеск ведению Союза тзкже установление основ судоустройстВа и судопроизводства> основ гражданского и уголовного законодательства СССР, установление осяовиыхзако- нов о труде, общих начал в области народного просвещения> общих мер в области охраны народного здоровъя* организацию общесоюзной статистики, право амнистии, разрешение споров междусоюзнымиреспубликами.
Конституция закрепила гза Союзом большие и важные права, обеспечивающие его нормальное функционирование, его внеш- нюю безоласность и внутреннее развитие, Ho большое внимание Основной Закон уделяет и гарантиям прав чЯенов Союза -'co- юзньтхреспублик.
Основной Закон содержит специальную главу, трактующую суверенные права этих республик. Сама конструкция разграничения прав Союза и его членов прстроена так, чтобыоірадитьне- зависимость последних.Права союзного государства перечислены исчертхывак>Ще, за их ггределы оно выходить не может.Что же касается прдв членов Союза, то они ничем не ограничены, за исключением тех сфер, которые переданы союзному государству. Статья 3 Основного Закона гласила: «Суверенитет союзных республик ограничен лишь в пределах, указанных в настоящей Конституции, и лишь по предметам, отнесенным к компетенции Союза. Вне этих пределов каждая союзная республика осуществляет свою государственную власть самостоятельно».
Законодатель специально подчеркнул и некоторые важнейшие права членов Союза ССР. Статья 4 Конституции закрепляет за союзными республиками право свободного выхода из Союза. Это являлось развитием идеи, отраженной еще в Конституции Российской Федерации, допускавшей выход из нее. тех или иных территорий. Провозглашение права свободного выхода было показателем силы Советского государства, которое верило, что ни одна республика не захочет отделиться от Союза.
Исходя из важности права выхода, Конституция CCCP предусматривала особый порядок возможного изменения ст. 4. Эта статья могла бьггь изменена или отменена не в общем порядке, не как другие положения Основного Закона, а лишь с согласия всех республик, входящих в состав Союза.
Специально подчеркнуто и право союзных республик на неизменяемость их территории. Такое изменение допустимо лишь с согласия каждой заинтересованной республики. Это положение неукоснительно соблюдалось на практике и неоднократно применялось, ибо жизнь уже скоро потребовала совершенствования формы государственного единства Советского Союза. Вопрос о границах между республиками на протяжении десятилетий не был предметом неразрешимых споров. Он всегда решался на основе принципа интернационализма.
Суверенным правом союзных республик было также право на собственное гражданство. Оно сочеталось с правом граждан каждой республики считаться гражданами Советского Союза (ст. 7 Конституции). C одной стороны, это означает, что гражданин каждой республики может чувствовать себя на территории любой иной советской республики как дома — он равноправен с ее гражданами. C другой стороны, если он, например, находится эа границей, то за его спиной стоит не только авториует своей республики, может быть, небольшого государства, но и мощь всего громадного Советского Союза, заботящегося о законных интересах каждого своего гражданина.
Таким образом, Конституция исходила иэ идеи ограниченности суверенитета как Союзного государства в целом, так и его членов» из идеи разграничения суверенных прав Союза и республик, их гармонического сочетания.
Система государственных органов, предусмотренная Основным Законом Союза» тоже исходила из идеи максимального сочетания интересов союзного государства в целом с интересами каждого его члена. При этоМ следует отметить преемственность принципов и идей, связывающую Конституцию CCCP с основными законами объединившихся республи^ и по этой линии. При создании высших органов власти и управления Союза CCP был использован опыт государственного строительства независимых советских республик, в первую очередь, конечно, старейшей из них — Российской Федерации.
Конституции союзных и автономных республик. Конституция CCCP признает за союзными республиками право иметь свои основные законы (ст. 5), ибо конституция — необходимый атрибут современного государства, тем более — суверенного. Вместе с тем основные законы, уже имевшиеся в объединившихся республиках, теперь должны были быть изменены исходя из факта образования СССР» приведены в соответствие с Конституцией Союза. Эта работа и была проведена в ближайшие после образования CCCP годы.
Совершенствование основных законов союзных республик на практике вылилось в создание новых основных законов, поскольку жизнь ушла вперед и следовало разрабатывать законодательство не только в связи с образованием СССР, но и в целях развития базиса, общественного строя, на основе накопления опыта государственного строительства, изменений в организации государственного единства республик и др. Порой изменения такого рода были по объему даже более заметны, чем связанные непосредственно с образованием СССР.
ПервоЙ приняла свою новую Конституцию Закавказская Федерация. B апреле 1925 г. III Закавказский съезд Советов утвердия проект Основного Закона ЗСФСР. B том же году издала новую Консттуцию Российская Федерация. B 1927, гТ была принята новая Конституция Белоруссии.
Несколько по-иному, как бы в два этапа, изменила свою Конституцию Украинская ССР. Сначала создали измененную редакцию старого Основного закона, а потом уже новый текст. VIII Bce- украинский съезд Советов в январе 1924 г. поручил ВУЦИК в соответствии с Договором об образовании CCCP и Конституцией CCCP пересмотреть Конституцию УССР и представить ее на утверждение очередного съезда Советов Украины. IX съезд Советов специальным постановлением утвердил важнейшие изменения Основного закона республики.
Внеся изменения в Конституцию, DC съезд Советов вместе с тем поручил ВУЦИК подготовить переработанный, новый текст Основного закона республики. Народный комиссариат юстиции УССР составил такой проект, Комиссия законодательных проектов внесла в него некоторые исправления. Окончательный текст новой Конституции 15 мая 1929 г. был единогласно утвержден XI Всеукраинским съездом Советов.
Конституции союзных республик полностью соответствовали Основному Закону Союза ССР. Ho они не дублировали общесоюзную Конституцию, не повторяли ее. Между Основным Законом Союза и конституциями республик существовало своеобразное «разделение труда»: первый бьш посвящен в основном проблеме организации союзного государства и его соотношению с членами Союза, вторые касались всех остальных конституционных вопросов — общественного строя, формы государственного единства, государственного механизма каждой республики, избирательного права, правового статуса граждан.
Конституции республик, основанные на общих принципах, отличались тем не менее друг от друга как по форме, так и по конкретному содержанию. Например, Конституция Украины 1929 r. содержала 82 статьи, а Основной закон Белорусской CCP — только 76. Первая делилась на крупные разделы («Общие положения», «Об устройстве Советской власти», «Об избирательных правах» и пр.), второй — на мелкие главы («О предметах ведения Всебе- лорусского съезда Советов и Центрального Исполнительного Комитета Белорусской Социалистической Советской Республики», «О Всебелорусском съезде Советов», «О Центральном Исполнительном Комитете Белорусской Социалистической Советской Республики» и др.). Украинская Конституция содержала специальный большой раздел о бюджете республики, в Белорусской такового не было.
Особенности республиканских конституций вытекали в первую очередь из специфики самих республик. Наиболее заметными здесь были различия в форме государственного единства. Конституция ЗСФСР, бывшей в отличие от других советских республик союзным государством, восприняла структуру Основного Закона Союза ССР. Она тоже подразделяется на два главных раздела ~- Декларацию об образовании Закавказской Социалистической Фе- дерагивной Советской Республики и Договор о ее образовании> содержит специальную главу о суверенных правах республик> входящих в состав ЗСФСР> причем статьи этой главы сходны со статьями главы второй Конституции Союза ССР* Российская Республика — тоже федеративное государство> но другой формы — включила в свою Конституцию специальную главу об автономных республиках и автономных областях* Унитарная Белорусская республика не выделила в Основном законе никаких разделов и глав> касающихся формы государственного единства* B нем нет и специальных статей об административно-территориальном устройстве.
Отличия в республиканских конституциях несли на себе печать и субъективных факторов. Каждая республика старалась выразить даже общие принципы и общие идеи по-своему3 оригиналь- HOj искала лучшую, отличную от общей, форму выражения. При этом многие статьи разных конституций, безусловно, совпадают, но есть у них и заметные отличия*
Неодинаково решался в конституциях союзных республик вопрос о государственном языке. Конституция Украины признавала языки всех народов> населяющих республику> равноправными (ст* 20) и не закрепляла какой-либо язык в качестве государственного* По-другому решила этот вопрос Конституция Белоруссии: «*..Белорусский язык избирается как язык, преимущественный для сношения между государственными> профессиональными и общественными учреждениями и организациями». Есть и другие отличия между конституциями республик*
Проводилась также работа по созданию конституций автономныX республик. Некоторые из них были даже приняты органами АССР, Однако т.олько одна такая конституция — Основной закон Молдавской ACCP — была утверждена высшим органом союзной (Украинской) республики й поэтому вступила в силу.