§ 1. Правовые основы организации и деятельности «народной милиции» Временного правительства
События февраля-марта 1917 г. стали отправной точкой кардинальной трансформации государственного строя России, приведшей к полному уничтожению дореволюционного государственного аппарата и системы устоявшихся общественных отношений.
Несмотря на это, важнейшим назначением государственной власти при любом режиме остается обеспечение государственного порядка и общественной безопасности. Важное место в реализации этой ключевой функции отводится органам правопорядка. Невозможность реализации главного назначения государственной власти ведет к ее потери и переходу к другим политическим силам. Убедительным доказательством этой непреложной истины выступают преобразования, произошедшие в Российской Империи в 1917 году.Начало 1917 г. было ознаменовано нарастанием социальной напряженности. Во второй главе монографии отмечалось, что общая стратегия Министерства внутренних дел была ориентирована на поиск основных организаторов революционных движений. Однако на местах, да и в кругах министерства, существовала и другая точка зрения, призывающая обращать внимание на возможность возникновения стихийных выступлений, вызванных ухудшением социально-экономической ситуации. События февраля подтвердили верность этой точки зрения.
Очевидность предстоящих потрясений стала осознаваться в самых высоких кругах. При этом массовое недовольство использовала «думская» антимонархическая оппозиция. 10 февраля 1917 г. действительный статский советник, председатель Государственной Думы М.В. Родзянко прибыл в Царское село со всеподданнейшим докладом. Родзянко считал необходимым немедленно решить вопрос о продлении полномочий Государственной Думы на все время войны, он не высоко оценивал деятельность правительства, прежде всего министра внутренних дел (и шефа жандармов) А.Д. Протопопова, утвержденного в должности министра только 20 декабря 1916 г. А.Д. Протасов был верным монархии человеком.
К началу года он провел некоторые мероприятия на случай необходимости подавления массовых беспорядков, деля ставку на гвардейские части, однако масштаб революционной стихии в условиях предательства думской оппозиции лишил монархию шансов на выживание.
Хронология Февральской революции детально отражена в отечественной историографии[236].
Обобщая произошедшие события, можно констатировать, что забастовочное движение и массовые стихийные выступления рабочих, поддержанные солдатами Петроградского гарнизона, привели к свержению монархии и установлению власти Временного правительства, сосредоточившего в своих руках законодательную и исполнительную власть до созыва Учредительного собрания, которое должно было определить дальнейшую судьбу Российской Империи. Несомненно, победе революции способствовал политический кризис в верхах и предательство аристократической оппозиции. Государственная дума IV созыва стала главным оппозиционным центром, требовавшим формирования правительства, назначаемого парламентом и ответственного перед ним, что означало кардинальную трансформацию всего государственного строя.
В феврале 1917 г. Император оказался в полной изоляции. 22 февраля он отправляется в Ставку Верховного главнокомандующего, на следующий день прибывает в Могилев, а 24 начинается всеобщая стачка. Нельзя не согласиться с Г.М. Катковым, что 25 февраля Петроград охватила «массовая истерия»[237]. Утром 26, чтобы обезопасить правительственные учреждения развели мосты, но февральский мороз устранил препятствие. В центре города произошел ряд столкновений с полицией. 27 февраля началось вооруженное восстание, поддержанное рядом армейских частей.
Предпосылкой революции были забастовки, демонстрации с антивоенными лозунгами, стихийные хлебные бунты, вызванные недопоставкой хлеба в столицу, митинги. В записке начальника Охранного отделения генерал-майора Глобачева 24 февраля 1917 г., адресованной министру внутренних дел, директору Департамента полиции и командующему войсками, сообщалось: «Происходящая вчера забастовка рабочих по поводу недостачи хлеба сегодня продолжалась, причем в течение дня не работало 131 пред
приятие с 158583 человеками»[238].
В сообщении, поступившем в Охранное отделение 26 февраля, отражена реальная картина происходившего: «Общее настроение непартийных масс таково: движение вспыхнуло стихийно, без подготовки и исключительно на почве продовольственного кризиса. Так как воинские части не препятствовали толпе, а в отдельных случаях даже принимали меры к парализованию начинаний чинов полиции, то массы получили уверенность в своей безнаказанности, и ныне, после двух дней беспрепятственного хождения по улицам, когда революционные круги выдвинули лозунги: «Долой войну» и «Долой правительство», народ уверился в мысли, что началась революция, что успех за массами, что власть бессильна подавить движение в силу того, что воинские части не на ее стороне, что решительная победа близка, так как воинские части не сегодня завтра выступят открыто на стороне революционных сил, что начавшееся движение уже не стихнет, а будет без перерыва расти до конечной победы и государственного переворота»[239].Это было последнее сообщение, поступившее в Охранное отделение. 27 февраля сохранились лишь две телефонограммы, сообщавшие о выступлениях в ряде стрелковых частей Петроградского гарнизона. Вечером этого дня в газете «Известия» комитета петроградских журналистов было напечатано сообщение: «Разгромлено и подожжено охранное отделение. Все архи- 3
вы и дела политических уничтожены»[240].
Необходимо отметить, что февраль 1917 г. полиция Петрограда фактически встретила с револьверами и шашками против вооруженных до зубов многотысячных революционеров. По воспоминаниям шталмейстера императорского двора Федора Винберга: «Представители полиции вверенных им постов не покидали и гибли, давая пример, как надо долг свой исполнять не только тогда, когда все обстоит благополучно и исправная служба сулит награды и повышения»[241]. Стражи порядка оказались единственным государственным институтом, не перешедшим на сторону революции. Восставшие жестоко расправлялись с полицейскими.
Так, начальник губернского жандармского управления генерал-лейтенант И.Д. Волков, который 27 февраля при приближении толпы отправил своих подчиненных по домам, сам остался в служебном кабинете. Пьяная толпа вытащила пожилого генерала и жестоко избила. По приказу организатора три солдата повели его в комиссариат в Таврический дворец. «Два солдата, - вспоминал Винберг, - были настроены закономерно, третий же, водворив Волкова в комнату с выбитыми окнами, начал издеваться над ним, наводя на него ружье и прицеливаясь. Проделав это несколько раз, он выругался и застрелил генерала Волкова, сказав, что теперь ему не до генералов, так как пора отдыхать, а не шляться по городу с арестан- тами»[242].
27 февраля сопротивление полиции было полностью сломлено. Основная масса либо сдалась на милость победителей, как тогда говорили, «самоарестовалась», либо пыталась спрятаться. Причин, по которым правоохранительные органы оказались неспособными противостоять активной фазе революционного движения, можно назвать несколько.
Во-первых, это массовый переход на сторону восстания войск Петроградского гарнизона что, собственно говоря, никто в той ситуации предвидеть не мог. А это значит, что против 3,5 тысячи человек столичной полиции и 158 человек губернского жандармского управления выступили порядка 160 тысяч взбунтовавшихся и вооруженных солдат.
Во-вторых, согласно информации начальника городской милиции Временного правительства Николая Иванова, из тюрем и полицейских участков были выпущены на свободу 14 784 уголовника. Современный исследователь Иван Соловьев предполагает, что именно эти люди, имевшие со стражами порядка давние счеты, и сыграли основную роль в расправах над ними.
В-третьих, недоброжелательное отношение горожан (местных жителей) к деятельности полиции и одобрение революционного движения. Так, Ф.В. Винберг указывал, что обезумевшие солдаты бегали по всему городу, разыскивая представителей полиции, а население в большинстве своем им в этом деятельно помогало[243].
В ночь с 27 на 28 февраля по городу разнесся слух, что кто-то отдал приказ «арестовать всю полицию». Задержания выливались в издевательства и убийства. По далеко не полным данным Главного управления МВД по Санкт-Петербургу и Ленинградской области, известны имена 78 полицейских, погибших в ходе Февральской революции. Историки на основании анализа разрозненных свидетельств и документов говорят о примерно 200 убитых и 150 раненых[244].
27 февраля было созвано последнее заседание Совета министров, принявшее решение об информировании Николая II телеграммой о неспособности контролировать ситуацию и просьбе распустить кабинет и создать «от
ветственное министерство». Кроме того, Совет министров принял решение об отстранении А.Д. Протопопова, вызвав, тем самым, полицейский коллапс. Уже вечером 27 февраля было разгромлено Петроградское Охранное отделение. В этот же день был сформирован Комитет членов Государственной Думы для водворения порядка в столице и для сношения с лицами и учреждениями (Временный комитет Государственной Думы). 28 февраля в Комитет опубликовал воззвание, подписанное М.В. Родзянко, о взятии власти с целью восстановления государственного и общественного порядка[245]. Практически одновременно радикальные силы революции образовали Временный исполнительный комитет Совета рабочих депутатов, породив в стране ситуацию двоевластия. Период двоевластия продолжался до июля 1917 г. Необходимо отметить, что в сфере формирования новых органов охраны правопорядка этот период был также отмечен наличием конкурирующих структур. С одной стороны «народной» (позднее губернской и уездной) милиции Временного правительства, а с другой рабочей милиции и Красной гвардии, подчиненных Петроградскому Совету рабочих и солдатских депутатов. В этом параграфе мы остановимся на деятельности Временного правительства по созданию новых органов охраны и обеспечения общественной безопасности и государственного порядка.
1 марта два новых органа власти договорились о создании нового (до созыва Учредительного собрания) Временного правительства, образованного 2 марта 1917 г.
во главе с князем Г. Е. Львовым. Под давлением ряда думских деятелей и военачальников император Николай II подписал Акт об отречении, указ Правительствующему сенату об отправке в отставку Совета министров и назначении Г. Е. Львова председателем Временного правительства.Судьбу монархию разделил и оставшийся верным режиму аппарат политической и уголовной полиции. Участь царской полиции была предрешена. 3 марта была опубликована программная Декларация Временного правительства, согласованная с Исполкомом Петроградского Совета. Пункт пятый и шестой документа провозглашал замену «полиции народной милицией с выборным начальством, подчиненным органам местного самоуправления», избираемым «на основе всеобщего, равного, прямого и тайного голосования»[246].
Отказ от термина «полиция» носил популистский характер и был вызван антиполицейскими настроениями в столице. В основу концепции новой милиции была положена западная идея муниципальной полиции, представляющей собой аполитичную «систему демократических, децентрализованных органов, призванных охранять общественный порядок и бороться с
уголовной преступностью»[247]. При этом не учитывалось наличие в европейских странах специальных органов безопасности и внутренних войск, обеспечивающих власть реальной силой государственного принуждения.
4 марта 1917 г. Временное правительство объявило о передаче административной власти на местах губернским и уездным комиссарам Временного правительства вместо отстраненных губернаторов и вице- губернаторов[248]. В начале апреля специальным циркуляром была определена система подчиненности между губернскими комиссарами и начальниками милиции, которые были поставлены в зависимость от них[249].
А 7 марта в газете «Вестник Временного правительства» в разделе «Административные известия» было опубликовано постановление «О расформировании охранных отделений и корпуса жандармов»[250]. В документе говорилось, о ликвидации корпуса и озвучивалось требование: «низшим чинам расформированных учреждений немедленно явиться к воинским начальникам» для направления в действующую армию»[251]. В ряде номеров вестника по распоряжению Министра юстиции стали публиковаться списки секретных сотрудников[252].
10 марта 1917 г. Временное правительство приняло постановление «Об упразднении Департамента полиции и об учреждении временного управления по делам общественной полиции»[253], юридически прекратившее существование царской полиции. Уголовную (сыскную) полицию, планировалось передать в Департамент юстиции; Особый отдел, курировавший деятельность охранных отделений, упразднялся вместе с Главным управлением по делам печати, наделенным с его цензурными функциями. В этот же день было опубликовано «Воззвание военного министра», в котором говорилось, что «Новой власти сыска не нужно. Она управляет в согласии с волей народа»[254].
12 марта в официальном - «Вестнике Временного правительства» был опубликован Указ Временного правительства Правительствующему Сенату от 11 марта 1917 г., включавший положение о «Чрезвычайной следственной комиссии для расследования противозаконных по должности действий бывших министров, главноуправляющих и прочих высших должностных лиц как гражданского, так военного и морского ведомств»[255]. Чрезвычайная следственная комиссия создавалась при Министерстве Юстиции «для расследования противозаконных по должности действий бывших министров, главноуправляющих и прочих высших должностных лиц как гражданского, так военного и морского ведомств»[256]. Руководство департамента, в частности, его директор А.В. Васильев, а также бывший министр внутренних дел А.Д. Протопопов были арестованы и подвергнуты допросам Чрезвычайной следственной комиссии.
Параллельно с ликвидацией Департамента полиции Временное правительство принимает решение о создании Временного управления по делам общественной полиции во главе с видным масоном Г.Д. Сидамон-Эристовым. Задачей Управления стала разработка нормативно-правовой базы для новой милиции. В июне 1917 г. Временное управление, в состав которого входило 48 сотрудников, переименовано в «Главное Управление по делам милиции и по обеспечению личной и имущественной безопасности граждан»[257].
26 марта 1917 года на совещании по реформе местного самоуправления, образованного при Министерстве внутренних дел, была учреждена комиссия по милиции и муниципальной полиции. В состав комиссии вошли: председатель - князь С.Д. Урусов (товарищ министра внутренних дел), члены комиссии: И.А. Блинович, В.Д. Кузьмин-Караваев, Н.А. Ленский, Н.Н. Львов, Г.Д. Скарятин и Н.М. Тоцкий. Кроме того, в работах комиссии приняли участие члены Совещания: В.П. Иванов, Д.Д. Протопопов; особо приглашённые лица: С.Г. Сватиков, И.Е. Щербак; делопроизводителем от управления делами Совещания был барон Б.А. Симолин. Первое заседание Комиссия состоялось в тот же день. Выяснив всю законность возложенного на неё дела, а также крайнюю срочность выработки проекта о милиции и муниципальной полиции, комиссия приняла решение разработать проект в течение недели, установив ежедневный график работы. Заседания проходи
ли с 26 по 31 марта. 31 марта 1917 года готовый проект, основным автором которого был С.Д. Урусов, был окончательно отредактирован и передан в Управление делами совещания по реформе местного самоуправления и управления. В этом проекте содержались функции, штат, порядок взаимодействия и принципы работы новой силовой структуры. Отвечая на вопрос журналиста «Биржевых ведомостей» о проекте нового ведомства, С.Д. Урусов сказал: «Полиция в России будет общественной. Она явится отдельной отраслью городского общественного управления, в лице которого будет иметь свое начальство»[258].
17 апреля 1917 г. Временное правительство приняло постановление «Об учреждении милиции»[259], в соответствии с которым наружная полиция заменялась милицией. Приложением к постановлению было «Временное положение о милиции», опубликованное в «Вестнике Временного правительства» 20 апреля[260]. Положение состояло из 7 разделов: о составе уездной и городской милиции; о порядке определения и увольнения чинов уездной и городской милиции; о временном замещении должностей; о предметах ведения и степени власти милиции; о порядке подчинения и сношения чинов милиции; о порядке делопроизводства; об отчетах и ответственности чинов милиции.
Структура нового органа кардинально отличалась от организации полиции в дореволюционный период. Временное управление по делам общественной полиции, в отличие от Департамента полиции, было призвано осуществлять лишь функции контрольного органа, не вмешиваясь в деятельность милиции на местах. В первом положении была выражена ключевая идея организации нового ведомства. «Милиция, - говорилось в нем, - есть исполнительный орган государственной власти на местах, состоящий в непосредственном ведении земских и городских общественных управле- ний»[261]. Уезды находились в ведении уездной и земской милиции, губернские города имели отдельную милицию (п. 2). Милицию составляли начальник милиции, его помощники, участковые начальники милиции, их помощники, старшие милиционеры и милиционеры (п. 3). Главная функция ведомства заключалась охране общественной безопасности и порядка (п.18). К предметам ведения милиции относилось: принятие мер к прекращению нарушения порядка; своевременное оповещение населения о распоряжении властей; охрана прав гражданской свободы; выдача удосто
верений личности, свидетельств и справок в соответствии с действующим законодательством; ведение учета населения; составление протоколов о несчастных случаях и насильственных действиях; обеспечение порядка в общественных местах; охрана порядка при пожарах и других бедствиях; производство дознаний и участие в предварительном следствии по уголовным делам; наблюдение за пересылкой арестантов и др. (п. 19, 20, 21). В сфере материального и процессуального права милиция руководствовалась дореволюционным законодательством.
Временное положение о милиции стало самым крупным правовым актом о новой организации органов обеспечения правопорядка. Позднее в апреле-июле 1917 г. принимается еще несколько актов в этой сфере. Так, 13 апреля 1917 г. было издано постановление Военного совета «О расформировании Отдельного корпуса жандармов и жандармских полицейских управлений железных дорог»[262]; жандармская железнодорожная полиция была преобразована в железнодорожную стражу[263].
Необходимо отметить, что создание «безвластной» милиции привело к разгулу уголовной преступности. «По данным Московской сыскной полиции, в марте-апреле 1916 г. в городе было совершено 1321 преступление, а в те же месяцы 1917 г. - 7230»[264]. 16 апреля Министерство внутренних дел издало циркуляр «О необходимости сохранения и возобновления деятельности сыскных отделений по делам уголовного розыска»[265]. «Сыскные отделения, ведающие уголовным розыском, - рекомендовалось в циркуляре, - не упразднять, а передать в ближайшем будущем Министерству юстиции»[266]. Однако сохранить и возобновить деятельность уголовной полиции не удалось. 11 июля 1917 г. было принято решение создании Петроградского столичного управления уголовного розыска при Министерстве юстиции[267]. Штат уголовного розыска в составе 475 сотрудников был призван расследовать преступления, совершенные в столице. Начальником Управления был назначен Аркадий Аркадьевич Кирпичников[268]. Принятие нормативных актов 16 и 17 апреля в части уголовного розыска породило неразбериху в системе подчинения. Согласно «Временному положению о милиции» 17 апреля в функции земской и уездной милиции входило «производство дознаний и участие в предварительном следствии». Деятельность милиции курировало «Главное Управление по делам милиции и по обеспечению личной и иму
щественной безопасности граждан», подчинявшееся Министерству внутренних дел, а в соответствии с циркуляром от 16 апреля аппарат столичного Управления уголовного розыска был веден с систему органов юстиции.
Практически сразу распоряжения новой власти были доведены до регионов. В «Вестнике Временного правительства» в разделе «По России. Отражение великих событий в провинции» ежедневно рапортовали о создании новых органов. Так, в номере от 11 марта сообщалось, что «в Тамбове начала действовать милиция»[269]; в номере от 12 марта - информировали об организации милиции в Бежецке, где «состоялся парад войск, милиции и учащихся»[270]. С начала марта 1917 г. из уездов Оренбургской губернии стали поступать донесения о разоружении полицейских[271]. Однако внятных инструкций из столицы о создании новых органов не поступало. Так, в телеграмме Министерства внутренних дел, подписанной товарищем министра А.Д. Урусовым, содержался лишь призыв «организовать временную милицию, не стесняясь законами, относившимися к бывшей полиции»; «нежелательным» лишь признавалось принятие на службу бывших полицейских[272]. В инструкции, разосланной комиссарам Временного правительства Министерством внутренних дел, прямо говорилось о том, что милиция должна основываться на основе законов, «относившихся к бывшей полиции», что «зачисление в милицию бывших чинов полиции» зависит всецело от воли комиссаров Временного правительства[273].
Нельзя не согласиться с А.Д. Сафоновым, исследовавшим региональный аспект замены полиции милицией, что «принципы отбора служащих для милиции вырабатывались, что называется, «на ходу», и профессионализм не учитывался», «на первое место ставилась политическая «чистота», непричастность к прежней полиции»[274]. «Состав милиционеров был невозможный, - докладывал уездный начальник милиции в Орске Казаненко,- некоторые из них были преступники и состоящие под следствием за преступления, караемые каторжными работами. Те же милиционеры самовольно устраивали митинги, при появлении на таком начальника требовали от него документы, кто он такой в каком чине, указывали на неправильное увольнение милиционеров преступников, заявляли о непризнании его и комиссара начальниками, указывали, что их распоряжения исполняться не будут. При обысках милиционеры предупреждали лиц, у коих предполага
лись обыски, что способствовало сокрытию преступлений, как-то изготовление кислушки, самогона, фальшивых кредитных билетов»[275].
В последние годы в отечественной историографии появился ряд работ, авторы которых исследовали деятельность милиции Временного правительства на местах на основе анализа региональных архивных фондов[276]. Выводы авторов свидетельствуют не только о неэффективности органов правопорядка, созданных Временным правительством, и их неподкон- трольности со стороны центральных и местных властей. Так, Кавец- кий Д.Б., Рубцов С.Н., проанализировавшие местную прессу за лето-осень 191 7 г., отмечали, что в хронике Иркутских губернских ведомостей «со всех сторон» шли «жалобы на бесчинства»[277]. Характерным является пример: отряд киштинёвской уездной милиции учинил в селе Драгушевы погром, избив крестьян (причём, двоих до смерти) [278]. Выводы современных исследователей в целом соответствуют выводу Главного управления по делам милиции, составленному в октябре 1917 года, в котором отмечалось: «.. .милиции, как органа исполнительной власти достаточно организованного и вполне приспособленного к выполнению тех задач, которые возлагаются на него законом, не существует нигде»[279].
К лету 1917 г. ситуация в стране вышла из-под контроля Временного правительства. В мае из дезертирства и разложения армии сорвалось стратегическое наступление. В июне на Юго-Западном фронте наступление все же началось, но продолжалось недолго. Даже несмотря на численное и техническое превосходство солдаты отказывались воевать. В результате контрнаступления австро-германских войск «неуправляемая» Русская ар
мия понесла немалые потери, а попытки возобновить активные военные действия вызвали массовые антивоенные и антиправительственные выступления. Многотысячная антиправительственная демонстрация, начавшаяся 3 июля, быстро переросла в вооруженное противостояние. С его подавлением и формированием нового коалиционного правительства, возглавляемого эсером А. Ф. Керенским, закончился режим двоевластия. Всероссийскийцентральный исполнительный комитет Советов рабочих и солдатских депутатов признал за правительством право на неограниченные полномочия в условиях военного времени. В этот же период явно обозначилась оппозиционная сила - радикальное крыло Российской социал-демократической партии. Именно с этой партией большевиков связан новый этап в развитии российской системы правоохранительных органов.
Таким образом, история «народной милиции» Временного правительства показала, что процесс обеспечения государственного порядка и общественной безопасности должен строиться на основе механизма государственного принуждения. Идея создания органов правопорядка «с выборным начальством, подчиненным органам местного самоуправления» в условиях военного времени и внутриполитического кризиса была обречена на провал.