1.1. Теоретико-методологические основы концепции нового государственного управления

В международной практике изменения институтов (отношений, организаций, правил функционирования) исполнительной власти определяют понятием «административная реформа». Под этим термином понимаются комплексные изменения в системе государственного управления: как в функционировании самих органов администрирования (внутренние административные процессы и процедуры), так и в организации взаимодействия с гражданами и различными общественными институтами и организациями. При этом следует отметить, что административная реформа как проект (программа) охватывает ограниченный период времени.

В тоже время, в целях сохранения и развития результатов реформы, задачей административных преобразований является внедрение системы управления изменениями, обеспечивающей «доводку» сложившихся в процессе реформирования институтов государственного управления, распространение лучшей практики и формирование повестки дня будущих реформ. Постоянное улучшение исполнительной власти является условием

решения национальных политических и социально-экономических задач, обеспечения конкурентоспособности страны в глобализируемом мире.

Традиционными ориентирами административных реформ, проводимых в разных странах мира, являются: 1) повышение качества общественных услуг (включая государственные); 2) экономичность общественного сектора (снижение удельных расходов на исполнение государственных функций и оказание услуг); 3) укрепление исполнительской дисциплины (обеспечение выполнения указов, постановлений, решений, планов).

Началом активного реформаторского движения в сфере государственного управления являются конец 70-х - начало 80-х гг.

По мнению американского эксперта в области госуправления Д. Кеттла , в современном реформаторском процессе сферы публичного администрирования можно выделить пять стратегий:

Эффективность. Во всех странах граждане требуют снижения налогов, не снижая при этом своих требований относительно услуг, предоставляемых правительством. Соответственно, органы власти должны искать способы увеличения числа услуг, которые можно предоставить при неизменных или меньших государственных затратах.

Маркетизация. Правительства стремятся внедрить стимулы «рыночного типа», чтобы искоренить недостатки и патологии,

присущие бюрократии в классической веберовской её интерпре-тации . Некоторые правительства осуществляли интенсивную приватизацию государственных предприятий, другие же пытались опереться на негосударственных партнеров, способных оказывать требуемые услуги. И в том, и в другом случае речь шла об изменении движущих побуждений государственной политики. В основе всех подобных действий лежит одна стратегия - замены традиционных бюрократических командно-контрольных механизмов рыночными.

Ориентация на предоставление услуг. Опросы общественного мнения показывают, что доверие людей к институтам управления падает, а правительственные программы воспринимаются как неэффективные. Соответственно, правительства стремятся пересмотреть систему предоставления своих услуг населению. Вместо разработки программ оказания услуг посредством бюрократических структур на основе разработанных чиновниками программ, предпринимаются усилия, направленные на создание или поощрение альтернативных систем предоставления услуг, ориентированных в первую очередь на потребителя (чтобы предоставить гражданам возможность выбора услуг, подобно тому как рынок предоставляет возможность выбора товаров).

Децентрализация. Во многих странах стратегия административного реформирования включает смещение центра реализации раз-

личных государственных программ на более низкие уровни управления.

5. Ответственность за результаты. Правительства стремятся заменить системы отчетности на основе норм и правил, разработанных наверху и спускаемых вниз, системами, где успех работы административной системы оценивается результатами для непосредственного потребителя государственных услуг.

В самом общем виде можно сказать, что проводившиеся в разных странах мира реформы публичного управления были призваны заменить традиционные способы администрирования, опирающиеся на правила и авторитет, рыночными, движимыми конкуренцией.

Подобные современные подходы к реформированию государственного аппарата и механизмов его функционирования рассматриваются в рамках концепции Нового государственного управления - НГУ (New Public Management). Концепция базируется на адаптации успешных управленческих технологий, используемых в бизнес-среде, для системы органов публичного администрирования.

Ключевым аспектом концепции НГУ выступает ориентация деятельности органов власти на удовлетворение запросов потребителей как базовой ценности. В этой связи можно говорить о смене самой парадигмы государственного управления, заключающейся в смене его цели и смысла, переходе от идеи «граждане для государства и государство для выполнения функций» к задаче «государство для граждан». Именно такая установка позволяет полноценно реализовать положения статьи 7 Конституции РФ о социальном государстве.

Переход на клиентскую ориентацию в работе органов исполнительной власти (ОИВ) предполагает появление для системы государственной службы новых задач и соответствующих функций в сфере государственного управления:

Маркетинговых функций: 1) сегментацию рынка государственных услуг; выявление потребностей потребителей в конкретных государственных услугах; 2) формулировку содержания государственных услуг; 3) определение места и роли государственных услуг в системе целевых программ; 4) отслеживание уровня удовлетворенности потребителей (граждан и организаций) содержанием получаемых государственных услуг, а также системой организации их предоставления; 5) выработку соответствующих рекомендаций по корректировке набора, содержания и технологии оказания государственных услуг; 6) выработку рекомендаций по корректировке набора, содержания и технологии реализации целевых программ в разрезе оказания государственных услуг; 7) учет факторов (прежде всего внешних по отношению к исполнительным органам государственной власти региона), влияющих на спрос и предложение на рынке государственных услуг; 8) изучение передового отечественного и зарубежного опыта в области оказания государственных услуг и программного управления (бенчмаркинг услуг),

Планирования (стратегического и финансового),

Мониторинга качества оказания государственных услуг (включая как внутреннюю оценку эффективности административных процессов и процедур предоставления услуг, так и выявление удовлетворенности потребителей качеством и доступностью получаемых услуг).

Клиентская ориентация в деятельности государственных служащих и, следовательно, установка на то, что государство предназначено для оказания разнообразных услуг гражданам:

с одной стороны предполагает учет потребностей потребителей в получении государственных услуг,

с другой - должна стать основой формирования системы управления по результатам в сфере госуправления, базой оценки деятельности и мотивации госслужащих.

ния должна быть ориентирована на достижение не просто результата, а общественно-значимого результата.

Целями реформ госуправления в соответствии с моделью НГУ является обеспечение большей эффективности, гибкости, прозрачности, более тесной связи с гражданами и организациями - потребителями государственных услуг. Ключевыми задачами реформ государственного управления в рамках НГУ выступает снижение государственных расходов, улучшение выполнения государством своих функций и системы предоставления публичных услуг гражданам и организациям, укрепление доверия к власти со стороны частного сектора и общества .

Клиентская ориентация

Электронное правительство

Децентрализованная ответственность за ресурсы

Контроллинг

Управление по результатам

Новое государственное управление

Управление качеством

Контрактный менеджмент

Адаптивная организационная структура

Рисунок 1.1.1. Основные элементы концепции НГУ

Попыткой синтеза перечисленных подходов стала концепция «активизирующего государства», которая легла в основу философии реформ госуправления по модели НГУ. Эта концепция по новому определяет отношения между государством и гражданами (переход от опеки к партнерским отношениям): задачи государства определяются в ходе общественной дискуссии; между обществом и государством развивается сотрудничество и разделяется ответственность.

ния общественных проблем и выступает в роли посредника; устанавливает рамки ответственности граждан в этих процессах.

Следствием реформирования публичного администрирования в соответствии с концепцией НГУ является делегирование ряда функций, ранее осуществлявшихся государством, рыночным структурам; широкомасштабная маркетизация госуправления, которая предполагает полиаспект- ное распространение оснований коммерческой деятельности на сферу публичного администрирования. В свою очередь глубинная трансформация системы госуправления на новых принципах влечет за собой изменение принципов работы госаппарата: в оборот вошли свойственные рынку категории (прибыль, издержки, конкуренция, расчет затрат и т.д.) .

Таким образом, принципиально новые задачи, стоящие перед ОИВ, требуют комплексного подхода к развитию системы публичного управления, основанного на органичном соединении научных знаний, научной методологии и методики с новейшими управленческими технологиями (в том числе, заимствованными из бизнес-среды) с целью повышения эффективности деятельности ОИВ. Принципы и механизмы построения аппарата государственного управления в целях решения данных задач сформулированы в концепции НГУ, являющейся методологической основой административного реформирования в современных странах.