Удосконалення законодавства у сфері адміністративно- правового статусу прокуратури України

На сучасному етапі реформування органів державної влади постає питання щодо адміністративно-правового статусу прокуратури України. Необхідно з’ясувати проблемні питання в діяльності вітчизняних прокурорів, визначити недоліки функціонування правової системи, проаналізувати наявні колізії у праві при застосуванні нормативно-правових актів прокурорами України.

Актуальним є питання щодо вдосконалення законодавства у сфері адміністративно-правового статусу прокуратури України шляхом усунення колізій, двозначностей, неточностей та заповнення прогалин у праві цієї сфери.

Конституційні зміни державного механізму, необхідність реалізації сучасної правової політики в галузі прав людини потребують оновлення всієї державно-правової системи, зокрема й такої її провідної ланки, як прокуратура. У зв’язку з цим варто нагадати, що вітчизняна прокуратура має глибокі коріння й вікові традиції. Створена як орган державної влади, що здійснює від її імені і за її дорученням нагляд за виконанням законів центральними та місцевими органами й установами, їх посадовими особами, прокуратура майже у всі часи розглядалася як важливий правоохоронний та правозахисний інститут [66].

Останні роки розвитку незалежної держави свідчать про те, що прокуратура, як важлива державна інституція, була й залишається дієвим механізмом у дотриманні законності в діяльності органів виконавчої влади, посадових осіб усіх рівнів, забезпеченні правової захищеності громадян і налагодженні належного функціонування всіх ланок органів виконавчої влади [72].

О. Ттттук та М. Івчук також наголошують на важливості органів прокуратури в належному та ефективному функціонуванні суспільних відносин на сучасному етапі, а також важливим є вдосконалення законодавства та його покращення відповідно до сучасних реалій і вимог суспільства.

Вважаємо, що діяльність прокуратури на сучасному розвитку української держави не є ідеальною і потребує вдосконалення.

Зрозуміло, що це дослідження потрібно почати із самого визначення «удосконалення законодавства».

На думку В. Риндюк, «удосконалення (вдосконалення) законодавства» є одним із тих словосполучень, яке, з одного боку, досить широко використовується юридичною наукою та практикою, а з іншого - є одним із маловивчених і нестійких феноменів сучасного права в аспекті науково - теоретичного та методологічного забезпечення [178].

Слушною є думка Є. Погорєлова, який визначає вдосконалення законодавства як діяльність компетентних органів держави з підтримання якісного стану законодавства (якісного його змісту і форми) відповідно до потреб розвитку суспільних відносин, яка спрямована на забезпечення ефективності правового регулювання. Така діяльність охоплює створення нових якісних нормативно-правових актів, а також «усунення» і «пом’якшення» неякісних властивостей чинного законодавства [152].

Очевидно, що науковці вкладають у термін «удосконалення законодавства» якісні послідовні зміни у функціонуванні певних державних органів. Важливо наголосити саме на якості таких змін. Припускаємо, що такі зміни можуть відбуватися не так часто і швидко, однак при детальному та критичному аналізі наявних суспільних відносин можна чітко визначити, які саме виникають труднощі та яким чином їх можна усунути.

Погоджуємось, що в основі будь-якого процесу вдосконалення, а тим більше вдосконалення законодавства, має перебувати якісна складова цього процесу.

Погоджуємося з В. Риндюк у тому, що найбільш загальним поняттям, яке характеризує діяльність, пов’язану з покращенням, поліпшенням якісного стану законодавства, є поняття «удосконалення законодавства». Удосконалення законодавства є родовим поняттям щодо таких понять, як «упорядкування законодавства» та «новелізація законодавства», тобто останні можна назвати двома видами вдосконалення законодавства [178].

Як правові засоби в діяльності, пов’язаній з удосконаленням законодавства, визначаються норми права, юридичні терміни і юридичні конструкції, правові акти, модельні нормативно -правові акти тощо. Правовими засобами також можна назвати процесуальні форми здійснення діяльності: сесії та пленарні засідання Верховної Ради України, засідання парламентських комітетів, засідання Кабінету Міністрів України тощо. «Удосконалення законодавства - це діяльність суб’єктів правотворчості по зміні стану чинного законодавства, яка здійснюється за допомогою використання відповідних правових засобів та правотворчої техніки; результатом такої діяльності є належна якість законодавства, а метою - ефективність законодавства» [179].

Таким чином, удосконалення законодавства - це якісні зміни в законодавстві з метою усунення недоліків - колізій, прогалин, двозначностей та суперечностей, що здійснюються компетентними органами державної влади з метою покращення функціонування суспільних правовідносин у будь-якій сфері людського буття. Удосконалення законодавства полягає у використанні законодавчих методів, засобів і процедур щодо покращення якості та ефективного функціонування законодавства.

В. Шуба вважає, що прокуратура України є одним із державних органів зі специфічним, притаманним тільки їй правовим статусом (завдання, функції, повноваження, відповідальність), що не дозволяє віднести її до жодної з визначених в ст. 6 Конституції України гілок влади. Вона може бути віднесена до самостійної гілки влади - прокурорської [212].

Слушною є думка О. Іщука, який вважає, що функції прокуратури становлять собою вид певної діяльності, який обумовлюється соціальним призначенням прокуратури, характеризується певним предметом провадження, спрямованістю на вирішення відповідних завдань і здійснюється в межах властивої йому компетенції. Науковець робить висновок, що функції прокурорської системи і окремих органів прокуратури походять від правоохоронної функції держави (розглядається як вихідна й першочергова стосовно інших функцій прокуратури), тобто її діяльності із забезпечення охорони прав і свобод громадян, законності і правопорядку, всіх суспільних відносин, урегульованих правом.

Як бачимо, науковець наголошує, що орієнтиром органів прокуратури є забезпечення охорони прав та законних інтересів людини і громадянина, законності та правопорядку. Однак це не тільки пріоритетні напрямки функціонування органів прокуратури, а й взагалі всього публічного апарату в цілому.

Цікавою є думка О. Скибенка щодо функцій прокуратури. Науковець визначає, що реформування прокуратури, зокрема врегулювання її функцій поза межами кримінальної юстиції, можливо й доцільно здійснювати в комплексі з реформуванням суду та адвокатури як суб’єкта судового процесу, а також тією мірою, якою утверджуються демократично -правові основи судової влади та державної влади загалом [185, с. 192].

Погоджуємось з думкою вченого, адже не можливо змінити частину цілого, не вплинувши на інші складові державного апарату. Усі органи державної влади перебувають у тісній взаємодії, тому при зміні однієї складової зміниться і весь механізм в цілому.

Погоджуємось із думкою І. Бородіна, що забезпечення і захищеність прав і свобод людини та громадянина є основою правової держави. Адміністративно-правові способи захисту прав та свобод людини і громадянина за змістом та об’єктом охоплюють суспільні відносини в різних сферах життєдіяльності держави. Їх особливістю є те, що вони виникають в процесі виконавчо-розпорядчої діяльності державних органів. На наш погляд, до них належать: 1) конституційне право на оскарження; 2) судовий контроль і нагляд із захисту прав та свобод громадян; 3) загальний нагляд прокуратури, представництво прокурором інтересів громадян в адміністративному судочинстві [28].

Більше того, науковець В. Шемчук вважає, що нагляд органів прокуратури становить собою універсальну юридичну гарантію забезпечення прав і свобод громадян в усіх сферах суспільного життя, а діяльність цієї важливої державної інституції була й залишається одним із найбільш вагомим чинників підтримання режиму законності та правопорядку, підвищення правової захищеності громадян в їх відносинах з іншими державними органами, посадовими та службовими особами [206].

Очевидно, що прокуратура відіграє важливу роль у захисті прав та свобод людини та громадянина. На основі виконавчо-розпорядчих рішень з боку держави прокуратура функціонує в межах державно-владних повноважень для забезпечення функціонування громадянського суспільства в державі. Важливу роль у процесі забезпечення прав і свобод людини та громадянина відіграє одна з функцій прокуратури - нагляд органів прокуратури.

У Законі України «Про прокуратуру» визначено, що на прокуратуру покладаються такі функції: 1) підтримання державного обвинувачення в суді; 2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом; 3) нагляд за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; 4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян [166].

Таким чином, прокуратура здійснює: 1) обвинувальну функцію; 2) представницьку функцію; 3) наглядову функцію.

В. Корж вважає, що підтримання державного обвинувачення в суді має бути гарантом додержання законності, прав і свобод обвинуваченого, підсудного, інших учасників кримінального процесу. Прокурор підтримує державне обвинувачення в суді від імені держави в інтересах суспільства, потерпілого, а тому принцип самостійності й незалежності державного обвинувача в суді має визначатися Законом. Державний обвинувач в суді здійснює правозахисну функцію. Окрім цього прокурор у суді реалізує профілактичну та право-виховну функцію. Такий підхід до тлумачення функції прокурора в суді відповідає вимогам ст. 3 Конституції України про те, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави [89].

Дійсно, підтвердженням вищесказаного є таке положення ст.1 Закону України «Про прокуратуру»: прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави [166].

Тобто органи прокуратури у своїй діяльності ставлять за мету захист прав і свобод людини і громадянина, загальних інтересів суспільства та держави.

Погоджуємось з думкою М. Івчука, що прокуратура - це комплексний і багатогранний правовий інститут, який є єдиною централізованою системою, виконує особливий вид державної діяльності, пов’язаний з усією системою державного механізму України і не належить до жодної гілки влади. Повноваження, організація і порядок діяльності органів прокуратури України

визначаються окремим законом, при цьому за обсягом і характером виконуваних функцій прокуратура України відрізняється від країн Західної та Східної Європи. Реалізація компетенції прокуратури України має публічно-правовий, імперативний характер. Обґрунтовується, що

прокуратура України на сьогодні має всі необхідні знаки та атрибути, щоб посідати окреме місце в системі органів державного управління України. До них віднесено: 1) виокремлену законодавчу самостійність прокуратури; 2) окремий адміністративно-правовий статус; 3) чіткі функції та

компетенцію, що включає зокрема окреслені повноваження; 4) визначену відповідальність за виконання покладених завдань; 5) сприяння ефективній та законній діяльності органів виконавчої та судової влади; 6) здійснення нагляду за додержанням законності; 7) здійснення діяльності від імені держави. На сучасному етапі розвитку України прокурорський нагляд є ефективною та доцільною формою державного контролю за додержанням і застосуванням законів [66].

М. Івчук наводить основні характеристики адміністративно -правового статусу органів прокуратури України: по-перше, він закріплюється адміністративно-правовими нормами; по-друге, його зміст становлять права та обов’язки; по-третє, він визначає місце прокуратури в системі органів державної влади; по-четверте, є засобом реалізації владних повноважень [66].

Доцільно зауважити, що п. 24 Рекомендацій 19 Комітету Міністрів державам-членам «Про роль служби публічного обвинувачення в системі кримінальної юстиції» пропонується публічним обвинувачам: 1) виконувати свої функції справедливо, неупереджено й об’єктивно; 2) поважати і намагатися захищати права людини, як зазначено в Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод; 3) забезпечити швидке функціонування системи кримінального правосуддя, наскільки це можливо; 4) бути об’єктивними і справедливими під час судового розгляду, надавати суду факти та юридичні аргументи, що стосуються справи та необхідні для справедливого здійснення правосуддя; 5) ретельно перевіряти законність поліцейських розслідувань. Відповідно до цих рекомендацій держава має вжити заходів для забезпечення прав публічних обвинувачів на свободу висловлень, переконань і виконання ними своїх професійних обов’язків без необгрунтованого втручання або необгрунтованого покладання на них цивільної, кримінальної та іншої відповідальності [174].

Одним із провідних чинників удосконалення адміністративно - правового статусу Прокуратури України, на наш погляд, є приведення цієї провідної державної інституції до вимог Конституції України як системи органів судової гілки влади та посилення незалежності прокурорів від інших гілок влади. З цією метою розроблено авторський проект Закону України «Про приведення правового статусу Прокуратури України до вимог Конституції України як єдиної системи судової гілки влади» такого змісту:

По-перше, з метою посилення незалежності Генерального прокурора від Президента України, не змінюючи положень чинної Конституції України, пропонується доповнити статтю 40 Закону України від 14.10.2014 № 1697- VII «Про прокуратуру» пунктом 1-1 у такій редакції: «1-1. Добір кандидатури Генерального прокурора здійснюється згідно з вимогами порядку відбору Директора Національного антикорупційного бюро, визначеного Законом України від 14.10.2014 № 1698-VII «Про Національне антикорупційне бюро України» (Відомості Верховної Ради (ВВР), 2014, № 47, ст.2051)». Внесення запропонованої зміни й доповнення до Закону України «Про прокуратуру» не вимагає змін і доповнень до Конституції України, одночасно дає можливість призначити на посаду Генерального прокурора особу, яка буде служити суспільству, а не особисто Президенту України.

По-друге, не множити два колегіальних органи в системі судової влади з тотожними повноваженими, але із впливом на різних суб’єктів, а саме Вищу кваліфікаційну комісію суддів України та Кваліфікаційно - дисциплінарну комісію прокурорів, перша з яких має справу з суддями, а друга - з прокурорами, об’єднавши їх функції в одному спеціальному органі судівсько-прокурорського самоврядування - Вищій кваліфікаційній комісії

суддів і прокурорів України. У сфері законотворчості це має здійснюватися через внесення таких змін і доповнень до Глави 3. «Кваліфікаційно- дисциплінарна комісія прокурорів» Закону України «Про прокуратуру»: статтю 73 «Статус Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів» викласти в такій редакції: «1. Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів є колегіальним органом, який відповідно до повноважень, передбачених цим Законом, визначає рівень фахової підготовки осіб, які виявили намір зайняти посаду прокурора, та вирішує питання щодо дисциплінарної відповідальності, переведення та звільнення прокурорів з посади. 2. Повноваження Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів виконує Вища кваліфікаційна комісія суддів України». Статті 74 «Склад Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів», 75 «Порядок проведення з’їзду представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ», 76 «Припинення повноважень члена Кваліфікаційно -

дисциплінарної комісії прокурорів», 78 «Організація роботи та проведення засідання Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів», 79

«Забезпечення діяльності Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів» виключити.

У той же час доповнити статтю 93 «Повноваження Вищої

кваліфікаційної комісії суддів України» Закону України від 02.06.2016 № 1402-УШ «Про судоустрій і статус суддів» такими повноваженнями: «здійснює повноваження Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів згідно із Законом України від 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру» (Відомості Верховної Ради (ВВР), 2015, № 2-3, ст.12)», а також статтю 94 «Склад Вищої кваліфікаційної комісії суддів України»

аналізованого Закону - підпунктом 6 у такій редакції: «Всеукраїнською конференцією прокурорів - трьох членів Комісії з прокурорів, які мають стаж роботи на посаді прокурора щонайменше десять років (Додаток Б).

Отже, провідним чинником удосконалення адміністративно-правового статусу Прокуратури України є приведення Прокуратури України в лоно

судової гілки влади шляхом втілення у правотворчість проекту Закону України «Про приведення правового статусу Прокуратури України до вимог Конституції України як єдиної системи судової гілки влади», у якому посилити незалежність прокуратури від Президента України шляхом конкурсного відбору претендента Г енерального прокурора громадськістю (за аналогією до Національного антикорупційного бюро) без зміни встановленої Конституцією України процедури його призначення.

Усунення дублювання в системі судової влади з кваліфікаційно - дисциплінарних питань шляхом створення єдиного органу своєрідного суддівського самоврядування - Вищої кваліфікаційної комісії суддів і прокурорів України, внесення відповідних змін і доповнень до спеціальних законів про судоустрій і статус суддів та про прокуратуру, поклавши функції кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів на Вищу кваліфікаційну комісію суддів України, з наповненням її членами, обраними всеукраїнською конференцією прокурорів.

Однак важливо наголосити, що при виконанні положень вищевказаних Рекомендацій 19 Комітету Міністрів державам-членам «Про роль служби публічного обвинувачення в системі кримінальної юстиції» виникають певні труднощі у зв’язку з наявністю колізій у чинному Кримінально - процесуальному кодексі України.

У ч.2 ст.290 Кримінально-процесуального кодексу України визначено, що прокурор (або слідчий за його дорученням) зобов’язаний надати доступ до матеріалів досудового розслідування, які є в його розпорядженні, зокрема будь-які докази, які самі по собі або в сукупності з іншими можуть бути використані для доведення невинуватості або меншого ступеня винуватості обвинуваченого, або сприяти пом’якшенню покарання. У ч.3 ст. 290 Кримінально-процесуального кодексу України визначено, що прокурор (або слідчий за його дорученням) зобов’язаний надати доступ і можливість скопіювати чи відобразити відповідним чином будь-які речові докази або їх частини, документи або копії з них, а також надати доступ до приміщення або місця, якщо вони перебувають у володінні або під контролем держави, і прокурор має намір використати відомості, що містяться в них, як докази в суді. У ч.4 ст. 290 Кримінально-процесуального кодексу України визначено, що надання доступу до матеріалів включає в себе можливість робити копії або відображення матеріалів [101]. Однак ч.3 ст. 254 Кримінально- процесуального кодексу України передбачає: виготовлення копій протоколів про проведення негласних слідчих (розшукових) дій та додатків до них не припускається [101].

Таким чином, існує колізія між положеннями ст. 254 і ст. 290 Кримінально-процесуального кодексу України. Вважаємо за доцільне внести зміни до ч.3 ст. 254 Кримінально-процесуального кодексу України, виклавши її в такій редакції: «Виготовлення копій протоколів про проведення негласних слідчих (розшукових) дій та додатків до них дозволено після рішення прокурора про зняття грифів секретності з відповідних носіїв інформації».

У ч.2 ст. 9 Кримінально-процесуального кодексу України визначено, що прокурор, керівник органу досудового розслідування, слідчий зобов’язані всебічно, повно й неупереджено дослідити обставини кримінального провадження, виявити як ті обставини, що викривають, так і ті, що виправдовують підозрюваного, обвинуваченого, а також обставини, що пом’якшують чи обтяжують його покарання, надати їм належну правову оцінку та забезпечити прийняття законних і неупереджених процесуальних рішень [101].

У ст. 2 Кримінально-процесуального кодексу України визначено, що завданнями кримінального провадження є захист особи, суспільства та держави від кримінальних правопорушень, охорона прав, свобод і законних інтересів учасників кримінального провадження, а також забезпечення швидкого, повного та неупередженого розслідування і судового розгляду з тим, щоб кожний, хто вчинив кримінальне правопорушення, був притягнутий до відповідальності в міру своєї вини, жоден невинуватий не був обвинувачений або засуджений, жодна особа не була піддана необгрунтованому процесуальному примусу і щоб до кожного учасника кримінального провадження була застосована належна правова процедура [101].

Вважаємо за необхідне доповнити ст.2 Кримінально-процесуального кодексу України положенням щодо всебічного, повного і неупередженого дослідження обставин кримінального провадження, виклавши її в такій редакції: «Завданнями кримінального провадження є захист особи, суспільства та держави від кримінальних правопорушень, охорона прав, свобод і законних інтересів учасників кримінального провадження, а також забезпечення всебічного, повного і неупередженого дослідження обставин кримінального провадження; швидкого, повного та неупередженого розслідування і судового розгляду з тим, щоб кожний, хто вчинив кримінальне правопорушення, був притягнутий до відповідальності в міру своєї вини, жоден невинуватий не був обвинувачений або засуджений, жодна особа не була піддана необґрунтованому процесуальному примусу і щоб до кожного учасника кримінального провадження була застосована належна правова процедура».

Погоджуємось з думкою Д. Письменного, що Кримінальний процесуальний закон є формою вираження кримінального процесуального права. Це надає можливість стверджувати, що законодавство взаємодіє з правом за принципом єдності форми і змісту. Отже, законодавство є зовнішньою формою вираження кримінального процесуального права. У свою чергу право впливає на характер і зміст кримінального процесуального законодавства. До джерел кримінального процесуального права України належать: Конституція України, Кримінальний процесуальний кодекс, інші закони України, що містять норми кримінального процесуального права, міжнародні договори, рішення Європейського суду з прав людини, а також рішення Конституційного Суду України. Основоположним кримінальним процесуальним законом України є Кримінальний процесуальний кодекс, який не зміг урахувати всіх можливих змін в економічній, політичній, соціальній та інших сферах життя суспільства. Тому вдосконалення окремих його норм і процесуальних інститутів є історичною закономірністю. Воно має відповідати вимогам системності та наукової обґрунтованості [147].

У Положенні «Про органи досудового розслідування Міністерства внутрішніх справ України», затвердженому Наказом МВС України «Про організацію діяльності органів досудового розслідування Міністерства внутрішніх справ України» від 09.08.2012 № 686, визначено права й обов’язки слідчих, гарантії їх процесуальної незалежності, оскільки: при виконанні своїх службових обов’язків слідчий зобов’язаний: дотримуватися вимог Конституції України, КПК і законів України під час досудового розслідування; забезпечувати повне, усебічне та неупереджене розслідування кримінальних правопорушень у межах установлених КПК строків; виконувати доручення та вказівки прокурора, які надаються в письмовій формі; забезпечувати реалізацію в повному обсязі прав і законних інтересів усіх учасників кримінального провадження; не розголошувати відомостей, що становлять державну чи іншу охоронювану законом таємницю, інформацію про приватне (особисте і сімейне) життя особи та інших відомостей, здобутих при розслідуванні кримінальних правопорушень; не вчиняти будь-яких дій, що ганьблять звання слідчого і можуть викликати сумнів у його об’єктивності та неупередженості; у разі наявності підстав, передбачених статтею 77 КПК, заявляти самовідвід від участі в кримінальному провадженні в порядку, визначеному статтею 80 КПК [164].

З огляду на положення Кримінально-процесуального кодексу України, вважаємо за необхідне доповнити розділ Положення «Про органи досудового розслідування Міністерства внутрішніх справ України», затвердженого Наказом МВС України «Про організацію діяльності органів досудового розслідування Міністерства внутрішніх справ України» від 09.08.2012 № 686, таким пунктом: «Слідчий зобов’язаний всебічно, повно і неупереджено дослідити обставини кримінального провадження, виявити як ті обставини, що викривають, так і ті, що виправдовують підозрюваного, обвинуваченого, а також обставини, що пом’якшують чи обтяжують його покарання, надати їм належну правову оцінку та забезпечити прийняття законних і неупереджених процесуальних рішень».

Тим самим буде чітко окреслено коло обов’язків слідчого, а прокурор у свою чергу зможе здійснювати якісний та ефективний нагляд за діяльністю органів досудового розслідування.

Варто звернути увагу на Проект Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запровадження кримінальних проступків» № 2897 від 19.05.2015. У пояснювальні записці до цього Проекту визначено, що його метою є реалізація державної політики з гуманізації кримінальної відповідальності, наслідком якої вже в середньостроковій перспективі стане суттєве зменшення кількості судимих осіб і осіб, які позбавлятимуться волі, поліпшення ресоціалізації засуджених і значне зниження рівня злочинності в Україні. Основним завданням Проекту є необхідність додержання міжнародних зобов’язань України. Велика кількість міжнародних договорів передбачає необхідність установлення кримінальної відповідальності за діяння, які за ступенем своєї тяжкості не можуть бути віднесені до категорії злочинів. Існування лише одного виду кримінально караних діянь (злочинів) змушує законодавця визнавати такі протиправні діяння тільки злочинами, хоча багато з них мають визнаватися саме кримінальними проступками [168].

Окрім того у проекті Закону визначено, що проступками можуть бути визнані тільки умисне чи необережне діяння, яке заподіює істотну шкоду, що не є ні значною шкодою, ні тяжкими наслідками; умисне діяння, яке створює загрозу заподіяння значної шкоди [168].

Окрім того варто звернути увагу, що в Кодексі України про адміністративні правопорушення у ст.185-3 «Прояв неповаги до суду» визначено, що неповага до суду, яка полягає у злісному ухиленні від явки в суд свідка, потерпілого, позивача, відповідача або в непідкоренні зазначених осіб та інших громадян розпорядженню голови чи в порушенні порядку під час судового засідання, а так само вчинення будь-ким дій, які свідчать про явну зневагу до суду або встановлених у суді правил, - тягнуть за собою накладення штрафу від п’ятдесяти до ста п’ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Ті самі діяння, вчинені повторно протягом року після накладення адміністративного стягнення, - тягнуть за собою накладення штрафу від ста п’ятдесяти до двохсот п’ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або виправні роботи на строк від одного до двох місяців з відрахуванням двадцяти процентів заробітку, або адміністративний арешт на строк до п’ятнадцяти діб. Злісне ухилення експерта, перекладача від явки в суд - тягне за собою накладення штрафу від двадцяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Невиконання поручителем зобов’язань, покладених судом під час провадження у справах за адміністративними позовами з приводу затримання та видворення іноземців та осіб без громадянства, - тягне за собою накладення штрафу від ста п’ятдесяти до трьохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян [80].

Більше того, у ст. 185-8 Кодексу України про адміністративні правопорушення «Ухилення від виконання законних вимог прокурора» визначено, що невиконання посадовою особою законних вимог прокурора - тягне за собою накладення штрафу від двадцяти до сорока неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Ухилення від виконання законних вимог прокурора щодо прибуття в орган прокуратури - тягне за собою накладення штрафу від двадцяти до вісімдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян [80].

Вважаємо, що необхідно додати статтю до Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо виявлення неповаги до прокурора і передбачити відповідальність за такі дії. Цю статтю необхідно викласти в такій редакції: «Неповага до прокурора, що виразилась у злісному ухиленні від прибуття в орган прокуратури свідка, потерпілого, позивача, відповідача або в непідкоренні зазначених осіб та інших громадян розпорядженню прокурора, а так само вчинення будь-ким дій, які свідчать про явну зневагу до прокурора, - тягнуть за собою накладення штрафу від п’ятдесяти до ста п’ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Ті самі діяння, вчинені повторно протягом року після накладення адміністративного стягнення, - тягнуть за собою накладення штрафу від ста п’ятдесяти до двохсот п’ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або виправні роботи на строк від одного до двох місяців з відрахуванням двадцяти процентів заробітку, або адміністративний арешт на строк до п’ятнадцяти діб».

Отже, з вищевикладеного можна зробити такі висновки:

1) удосконалення законодавства - це якісні зміни в законодавстві з метою усунення недоліків - колізій, прогалин, двозначностей та суперечностей, що здійснюються компетентними органами державної влади з метою покращення функціонування суспільних правовідносин у будь -якій сфері людського буття. Удосконалення законодавства полягає у використанні законодавчих методів, засобів і процедур щодо покращення якості та ефективного функціонування законодавства;

2) прокуратура відіграє важливу роль у захисті прав і свобод людини та громадянина. На основі виконавчо-розпорядчих рішень з боку держави прокуратура функціонує в межах державновладних повноважень для забезпечення функціонування громадянського суспільства в державі. Важливу роль у процесі забезпечення прав і свобод людини та громадянина відіграє одна з функцій прокуратури - нагляд органів прокуратури;

3) провідним чинником удосконалення адміністративно -правового статусу Прокуратури України є приведення прокуратур України в лоно судової гілки влади шляхом втілення у правотворчість проекту Закону України «Про приведення правового статусу Прокуратури України до вимог Конституції України як єдиної системи судової гілки влади», у якому слід посилити незалежність прокуратури від Президента України шляхом конкурсного добору претендента на посаду Г енерального прокурора громадськістю (за аналогією до Національного антикорупційного бюро) без зміни встановленої Конституцією України процедури його призначення;

4) доцільно внести зміни до процесуального законодавства щодо адміністративної процедури «Виготовлення копій протоколів про проведення негласних слідчих (розшукових) дій та додатків до них дозволено після рішення прокурора про зняття грифів секретності з відповідних носіїв інформації»;

5) доповнити розділ «Права і обов’язки слідчих, гарантії їх процесуальної незалежності» Положення «Про органи досудового розслідування Міністерства внутрішніх справ України», затвердженого Наказом МВС України «Про організацію діяльності органів досудового розслідування Міністерства внутрішніх справ України» від 09.08.2012 № 686, таким пунктом: «Слідчий зобов’язаний всебічно, повно й неупереджено дослідити обставини кримінального провадження, виявити як ті обставини, що викривають, так і ті, що виправдовують підозрюваного, обвинуваченого, а також обставини, що пом’якшують чи обтяжують його покарання, надати їм належну правову оцінку та забезпечити прийняття законних і неупереджених процесуальних рішень»;

6) слід додати статтю до Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо виявлення неповаги до прокурора і передбачити відповідальність за такі дії. Цю статтю варто викласти в такій редакції: «Неповага до прокурора, що виразилась у злісному ухиленні від прибуття в орган прокуратури свідка, потерпілого, позивача, відповідача або в непідкоренні зазначених осіб та інших громадян розпорядженню прокурора, а так само вчинення будь-ким дій, які свідчать про явну зневагу до прокурора, - тягнуть за собою накладення штрафу від п’ятдесяти до ста п’ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Ті самі діяння, вчинені повторно протягом року після накладення адміністративного стягнення, - тягнуть за собою накладення штрафу від ста п’ятдесяти до двохсот п’ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або виправні роботи на строк від одного до двох місяців з відрахуванням двадцяти процентів заробітку, або адміністративний арешт на строк до п’ятнадцяти діб»;

7) з метою усунення дублювання в системі судової влади з кваліфікаційно-дисциплінарними пропонується створити єдиний орган суддівського самоврядування - Вищу кваліфікаційну комісію суддів і прокурорів України шляхом внесення відповідних змін і доповнень до спеціальних законів про судоустрій і статус суддів та про прокуратуру, поклавши функції кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів на Вищу кваліфікаційну комісію суддів України, з наповненням її членами, обраними всеукраїнською конференцією прокурорів.

Таким чином, існує об’єктивна потреба вдосконалення законодавства у сфері адміністративно-правового статусу прокуратури України. Слід докласти значних зусиль до усунення колізій, прогалин, двозначностей та неточностей у нормативно-правових актах, що регулюють діяльність прокуратури України. Окрім того важливо враховувати зарубіжний досвід у цій сфері та не забувати адаптувати його до сучасних реалій українського буття.

Висновки до розділу 3

1. Орієнтація на європейські стандарти та рекомендації Ради Європи щодо функціонування прокуратури загалом і визначення адміністративно- правового статусу прокуратури зокрема зумовлює по-новому поглянути на роль прокуратури в демократичному суспільстві, що підтверджує необхідність проведення адміністративної реформи, яка потребує системних змін, а тому, враховуючи зарубіжний досвід, слід вживати заходи, спрямовані на структурну перебудову органів прокуратури, оптимізацію чисельності, а також перегляд функцій і повноважень прокуратури, гарантій незалежності та відповідальності прокуратури.

2. Провідний досвід США передбачає, що прокуратура США є органом виконавчої влади та розміщується відповідно до територіальних округів, із рівномірним розподілом справ, що позитивно впливає на професійну завантаженість прокурорів. Провідні обов’язки прокурорів визначені в Кодексі та полягають у захисті інтересів громадян, уряду та держави в цілому в різних категоріях справ.

3. Прокуратура Литви є більшою мірою органом судової влади, спеціалізованим для кримінальної юрисдикції, оскільки здійснює свої повноваження переважно в кримінальних провадженнях, проте має також різного роду публічні адміністративні повноваження, зокрема координування, представництва та співробітництва, професійного розвитку тощо.

4. Прокуратура Республіки Вірменія структурно виражена в центральній прокуратурі (Генеральна прокуратура), прокуратурі столиці (прокуратура міста Єревана), районних прокуратурах (прокуратури областей) та спеціалізованій прокуратурі (військова прокуратура), які підпорядковані одна одній та здійснюють свої повноваження відповідно до Конституції та спеціалізованих нормативних актів. Законодавством Вірменії прокурорам надано низку адміністративних повноважень, зокрема право на публічний захист, право на забезпечення державою підготовки прокурорів, обов’язок публічної добросовісності тощо.

5. Діяльність прокуратури Республіки Польща регулюється спеціальним законом, який визначає повноваження прокурорів, а саме: нагляд, підтримання державного обвинувачення в судах; обмеження для прокурорів; межі відповідальності; і найголовніше - провідне завдання прокуратури - охорону правопорядку та забезпечення переслідування злочинців.

6. В Угорщині діяльність органів прокуратури передбачена Конституцією, яка визначає завдання, повноваження, порядок обрання прокурорів, спрямовує діяльність прокуратури на захист прав громадян, неупереджене, повне, всебічне розслідування злочинів і притягнення до відповідальності винної особи, а також уповноважує здійснювати нагляд за дотриманням норм Конституції.

7. Прокуратура Франції є централізованою системою органів, основним завданням якої є захист інтересів суспільства, для реалізації якого вона наділена певними повноваженнями, а саме: порушення кримінального переслідування, нагляд, підтримання обвинувачення в суді, контроль за законністю судових актів, забезпечення виконання рішень судових органів.

8. Прокуратура Чеської Республіки є самостійною та незалежною від зовнішнього впливу, ієрархія її органів зумовлена судовою системою, а координацію роботи забезпечує Міністерство юстиції, при цьому не впливаючи на прийняття прокурорськими органами рішень.

9. В Естонії прокуратура є порівняно незалежною державною установою, що підпорядковується Міністерству юстиції та діяльність якої спрямована на забезпечення своєчасного та правомірного розслідування скоєних правопорушень, дотримання законності, захисту прав і законних інтересів громадян.

10. Прокуратура Данії є державним органом, який підпорядковується Міністерству юстиції та особливістю якого є тісна взаємодія з іншими органами, зокрема поліцією та адвокатами, а його діяльність спрямована на ведення досудового розслідування, підтримання державного обвинувачення в суді, забезпечення непорушності закону з метою підтримання громадського правопорядку в країні.

11. Органи прокуратури Німеччини підпорядковуються Міністерству юстиції та діють при судах, але є незалежними від них; завданнями, що ставляться перед ними, є проведення досудового розслідування, забезпечення дослідження та збереження всіх доказів, передання всіх матеріалів справи до суду та підтримання державного обвинувачення, особливістю прокуратури ФРН є суворий порядок обрання на посаду прокурора, який має не лише отримати відповідну освіту, а й здати декілька професійних іспитів і належно пройти визначене стажування.

12. Запропоновано внести зміни до процесуального законодавства щодо адміністративної процедури виготовлення копій протоколів про проведення негласних слідчих (розшукових) дій та додатків до них, дозволено після рішення прокурора про зняття грифів секретності з відповідних носіїв інформації.

13. Запропоновано доповнити компетенцію слідчих прокуратур зобов’язанням усебічно, повно й неупереджено дослідити обставини провадження, виявити як ті обставини, що викривають, так і ті, що виправдовують підозрюваного, обвинуваченого, а також обставини, що пом’якшують чи обтяжують його покарання, надати їм належну правову оцінку та забезпечити прийняття законних і неупереджених процесуальних рішень.

14. Запропоновано доповнити КУпАП статтею щодо захисту прокурора за неповагу до виконання його законних вимог та його високого статусу як представника органу судової гілки влади, передбачити відповідальність за неповага до прокурора, що виразилась у злісному ухиленні від прибуття в орган прокуратури свідка, потерпілого, позивача, відповідача або в непідкоренні зазначених осіб та інших громадян розпорядженню прокурора, а так само за вчинення будь-ким дій, які свідчать про явну зневагу до прокурора.