Поняття та елементи адміністративно-правового статусу прокуратури України

В умовах інтеграції вітчизняного суспільства до стандартів ЄС відбувається трансформація державного механізму, адміністративний апарат якого потребує змін адміністративної діяльності, перепрофілюючи свою діяльність на людиноцентристську теорію права, згідно з якою публічна адміністрація має якнайповніше забезпечувати права та свободи щодо законних інтересів невладних фізичних і юридичних осіб.

Вагоме місце в системі державного апарату займає прокуратура України, адміністративна діяльність якої потребує вдосконалення. Адже ліквідувати її неможливо, оскільки вона є невід’ємним елементом механізму будь-якої держави. Її можна лише трансформувати, щоб вона працювала відповідно до європейських стандартів.

Досліджуючи проблему поняття та елементів адміністративно - правового статусу прокуратури України, потрібно розглянути категорії «статус» і «правовий статус». Категорія «статус» у політичному енциклопедичному словнику трактується як сукупність прав і обов’язків, що визначають юридичний стан особи, державного органу чи міжнародної організації; комплексний показник становища певного прошарку, групи чи індивідів у соціальній системі, один із найважливіших параметрів соціальної стратифікації. Статус насамперед має визначати становище людини в суспільстві. Визначення статусу особи відбувається через якості, одержані від народження (приписаний статус) - тобто соціальне походження, стать, національність, і через якості набуті (досягнутий статус) - тобто освіта, професія та ін. [154]. Юридичний енциклопедичний словник визначає поняття «статус» як правове положення суб’єкта права - громадянина або юридичної особи, що характеризується і визначається її організаційно - правовою формою, статутом, свідоцтвом про реєстрацію, правами і обов’язками, відповідальністю, повноваженнями, що виходять із законодавчих і нормативних актів [16].

Зважаючи на вищевикладене, слушною є думка Ю.

У своїй праці Р. Олійник характеризує поняття правового статусу як регламентоване нормами права чинне становище суб’єкта в певній системі, що залежить від структури, прав, завдань і відповідальності [144]. Н. Оніщенко пропонує визначати правовий статус як систему законодавчо встановлених і гарантованих державою прав, свобод, законних інтересів і обов’язків суб’єкта суспільних відносин [61]. В. Корельський підкреслює, що правовий статус - це багатоаспектна категорія, що, по-перше, має загальний, універсальний характер, включає статуси різних суб’єктів правовідносин - держави, суспільства, особи тощо; по-друге, відбиває індивідуальні особливості суб’єктів і реальне положення їх у системі багатоманітних суспільних відносин; по-третє, не може бути реалізований без обов’язків, що кореспондуються правом, без юридичної відповідальності, у необхідних випадках - без правових гарантій; по-четверте, категорія «правовий статус» визначає права та обов’язки суб’єктів у системному вигляді, що дає змогу здійснити порівняльний аналіз статусів різних суб’єктів для відкриття нових шляхів їх удосконалення [88].

Ми поділяємо думку вищевказаних науковців щодо визначення поняття правового статусу і вважаємо за доцільне схарактеризувати це поняття в нашому розумінні, а саме: правовий статус - це коло прав і обов’язків фізичних та юридичних осіб, установлених державою для забезпечення гармонійного розвитку та функціонування державного механізму.

Досліджуючи зміст категорії правового статусу, схарактеризуємо поняття «адміністративно-правовий статус». Слід наголосити, що

дослідженням адміністративно-правового статусу органів державної влади неодноразово займалися вітчизняні та зарубіжні вчені-адміністративісти на монографічному рівні, але визначення його поняття серед учених дещо відрізняються.

Професор В. Авер’янов відзначав, що адміністративно-правовий статус набуває важливого значення для характеристики будь-якого з суб’єктів адміністративного права [2]. Визначаючи поняття «адміністративно - правовий статус органів публічної влади», Л. Попов зазначає, що органи виконавчої влади є носіями певного обсягу державновладних повноважень. У той же час владні суб’єкти мають оперативну самостійність, межі якої встановлюються закріпленою за ними компетенцією. Компетенція виконавчого органу виражає його завдання, функції, обов’язки, повноваження й відповідальність. У рамках компетенції виконавчі органи вчиняють юридично значущі дії, що виражають їх адміністративну право - і дієздатність. У цьому сенсі найбільш показовими є різні варіанти нормотворчої (встановлення правил поведінки), правозастосовчої (забезпечення реалізації законодавчих і підзаконних норм) і правоохоронної (спостереження за правильністю застосування правових норм) діяльності. Окрім цього, наявність певного обсягу юридично владних повноважень є найбільш істотним елементом компетенції органів виконавчої влади [157]. Н. Армаш характеризує адміністративно-правовий статус посади керівника органу виконавчої влади як визначення, зміст якого завжди полягає в сукупності нормативно визначених прав та обов’язків, характеризується специфічним обов’язком нести відповідальність у зв’язку з виконанням своїх повноважень і становищем посади керівника в системі управління [8].

Учений-адміністративіст Я. Окар-Балаж використовує адміністративно- правовий статус як спеціальний правовий статус, що характеризує особу через її права, обов’язки та відповідальність як суб’єкта адміністративного права і забезпечує участь у суспільних відносинах, які виникають у зв’язку із забезпеченням суб’єктами публічної влади прав і свобод фізичних осіб при взаємодії органів публічної влади з інституціями громадянського суспільства, а також опосередковано у відносинах, які пов’язані у сфері публічного адміністрування об’єктів державної та комунальної власності, а інколи - у відносинах, які наявні у внутрішньоорганізаційній діяльності органів публічної влади [143, с. 85].

Проаналізувавши зазначені вище дефініції, вважаємо, що поняття «адміністративно-правовий статус» - це діяльність відповідного органу державної влади, яка включає в себе сукупність елементів, що характеризує зміст його діяльності, яка спрямована на виконання публічно-правових зобов’язань (завдань і функцій), які поклала на нього держава.

Наступний етап нашого дослідження спрямовує нас до визначення поняття адміністративно-правового статусу прокуратури України та характеристики його складових елементів. Так, С. Марченкова пропонує визначення адміністративно-правового статусу прокуратури України як сукупність правосуб’єктності органів і посадових осіб прокуратури, обов’язків Генерального прокурора та підпорядкованих йому прокурорів, прав Генерального прокурора та підпорядкованих йому прокурорів, особливостей заохочення і спеціальної (адміністративної) дисциплінарної відповідальності прокурорів [118].

Тісна пов’язаність конституційного та адміністративного права дозволила Р. Жогану визначити сутність конституційно-правового статусу прокуратури в Україні як юридичного режиму публічно-правового становища прокуратури, що зумовлений національним історичним і міжнародним досвідом, який характеризується сукупністю структурних елементів (правосуб’єктністю, поняттям, ознаками, порядком формування; принципами; компетенцією, завданнями та функціями; організаційною системою; формами і методами діяльності; гарантіями; відповідальністю), що визначені Конституцією України та законами України і забезпечують стабільність та ефективність функціональних взаємозв’язків як між органами системи прокуратури, так і з іншими державними органами [60, с. 6].

В. Бабенко у своїх наукових публікаціях дійшов висновку, що під адміністративно-правовим статусом державних службовців органів

прокуратури слід розуміти сукупність їхніх прав, обов’язків, правових обмежень, заборон і юридичної відповідальності, які визначаються нормами адміністративного права і реалізуються в адміністративно-правових відносинах, пов’язаних із практичним виконанням державними службовцями завдань і функцій органів прокуратури [12]. Також автор відзначає, що особливості адміністративно-правового статусу державних службовців органів прокуратури обумовлені завданнями та функціями, які виконують органи прокуратури, місцем і роллю прокуратури в системі органів

державної влади, ці особливості слід ураховувати як у процесі законотворчої діяльності, так і під час прийняття відомчих нормативно-правових актів.

Основними характеристиками адміністративно-правового статусу державних службовців органів прокуратури В. Бабенко відзначає його регульованість нормами адміністративного права; наявність в його складі певних елементів, основними з яких є права й обов’язки; урахування відмінностей державних службовців органів прокуратури від інших державних службовців і працівників, які працюють в органах прокуратури; відображення сутності та змісту державно-службових відносин в органах прокуратури протягом усього терміну служби - від вступу на державну службу й до її завершення [12].

О. Тщук правовий статус органів прокуратури характеризує як регламентоване адміністративними нормами, нормами, що містяться в органічних законах про прокуратуру та судоустрій, кодексах та інших нормативно-правових актах, становище органів прокуратури, як сукупність їх прав, обов’язків, форм, принципів, гарантій діяльності та відповідальності [72]. Досліджуючи міжнародний практичний досвід, В. Мойсик відзначив, що у світі існують різні підходи до визначення правового статусу прокуратури в системі органів державної влади. Так, прокуратура може бути самостійною інституцією; перебувати у складі виконавчої влади; перебувати у складі судової влади; перебувати у складі законодавчої влади [123].

М. Ковалів підкреслює, що прокуратура виконує в державному механізмі особливу роль, зумовлену історичними традиціями, рівнем розвитку, функціонуванням правових інститутів, виконанням ними своїх правоохоронних завдань. Крім того вчений визначає, що прокуратура є одним зі спеціальних суб’єктів конституційно-правових відносин, які діють від імені держави, мають суспільно необхідні та законодавчо регламентовані цілі, завдання, функції, повноваження та засоби їх реалізації [78, с. 118].

Досліджуючи сферу діяльності прокуратури, О. Стасюк визначає, що правовий статус прокурора в адміністративному судочинстві - багатоаспектний, що відрізняє його від правових статусів інших видів судочинства. Прокурор в адміністративному судочинстві представляє не лише інтереси громадянина або держави в суді як законний представник - він також може набувати статусу позивача та відповідача. Науковець звертає увагу на те, що предметом представницької діяльності прокурора в адміністративному суді є публічно-правові відносини, переважно між фізичною чи юридичною особою, з одного боку, і суб’єктом владних повноважень - з іншого. Зокрема зусилля органів прокуратури спрямовані на захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб’єктів владних повноважень. О. Стасюк вважає, що доцільно було б забезпечити тісніший взаємозв’язок прокуратури й громадян через систему постійного інформування про виконану роботу, регулярний моніторинг звернень громадян шляхом ведення електронного журналу заяв, звернень і скарг, що дозволило б створити прозорий механізм прокурорської діяльності в державі [190, с. 72].

Відповідно до чинного законодавства, а саме Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII, прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави. Також Закон визначає, що прокурори в Україні мають єдиний статус незалежно від місця прокуратури в системі прокуратури України чи адміністративної посади, яку прокурор обіймає у прокуратурі [166].

Проаналізувавши позиції вчених-адміністративістів, а також

положення національного законодавства, можна визначити, що

адміністративно-правовий статус прокуратури України - це сукупність адміністративно-правових елементів, які визначають місце і роль Г енеральної прокуратури, регіональних, місцевих, спеціалізованих

прокуратур, і прокурорів у правовій системі України, які характеризують зміст їх адміністративної діяльності щодо виконання покладених на них нормами адміністративного права завдань і функцій, а також визначають основи їх адміністративно-правової незалежності з метою захисту прав, свобод і законних інтересів окремих осіб та всього суспільства.

Окресливши поняття адміністративно-правового статусу, слід

визначитися з елементами адміністративно-правового статусу прокуратури України. Професор В. Авер’янов відзначав, що поняття адміністративно - правового статусу охоплює комплекс конкретно визначених суб’єктивних прав і обов’язків, які закріплені за відповідним суб’єктом нормами адміністративного права. Тобто необхідною ознакою набуття особою адміністративно-правового статусу є наявність у неї конкретних суб’єктивних прав і обов’язків, які реалізуються цією особою в адміністративних правовідносинах. Відповідно під суб’єктивними правами слід розуміти надану й гарантовану державою шляхом закріплення в правових нормах міру можливої (дозволеної) поведінки певної особи (як фізичної, так і юридичної). Протилежністю суб’єктивних прав є суб’єктивні (точніше - юридичні) обов’язки. Ці категорії нерозривно пов’язані й не можуть існувати одна без одної, оскільки право однієї особи, як правило, не може бути реалізоване поза виконанням обов’язку іншою особою. У свою чергу суб’єктивні обов’язки - це покладена державою і закріплена в правових нормах міра належної поведінки певної особи [2].

Підсумовуючи свої наукові пошуки, науковець В. Бабенко виділяє дві групи елементів адміністративно-правового статусу державних службовців органу прокуратури: елементи, які закріплені в статусі відповідної посади (посадові права та обов’язки, відповідальність); елементи, які не закріплені в статусі посади, наприклад - загальні права та обов’язки, обмеження і заборони, відповідальність, які стосуються і державних службовців загалом, і державних службовців органів прокуратури зокрема [12].

На думку А. Якимова, нормативне регулювання статусу прокуратури відображає цільове призначення цього інституту і спрямоване на належне здійснення ним кримінального переслідування, правозахисної та контрольно- наглядової діяльності, визначення сфери його компетенції, забезпечення належних механізмів реалізації ним своїх повноважень тощо. Зазвичай на сторінках юридичної літератури вказується, що складовими частинами правового статусу органу держави є чотири елементи: цільовий блок; компетенція; організаційний блок елементів; відповідальність [216]. В. Миколенко адміністративно-правовий статус прокуратури розуміє як урегульоване законодавством місце та значення прокуратури в системі державного управління із закріпленням мети, завдань, функцій, компетенції, системи органів, форм і методів діяльності, що реалізуються як в адміністративних правовідносинах, так і поза ними [120, с. 4].

До сфери адміністративно-правового статусу органів і посадових осіб прокуратури України дослідниця С. Марченкова відносить правосуб’єктність, обов’язки і права щодо представництва інтересів громадянина та держави в суді та нагляду за додержанням законів, відповідальність за неналежне виконання покладених на нього завдань [118]. У свою чергу М. Івчук адміністративно-правовий статус органів прокуратури трактує як урегульований законодавством порядок створення, реорганізації, ліквідації цих органів, визначення функцій і завдань прокуратури та наділення їх необхідною компетенцією для виконання покладених на неї державою прав та обов’язків, а елементами такого адміністративно- правового статусу органу прокуратури України вважає юридично закріплені цілі, завдання та функції; компетенцію; організаційно-структурний компонент; відповідальність [66, с. 14].

Таким чином, описавши позиції науковців, слід визначити те, що елементами адміністративно-правового статусу прокуратури є: 1) функції прокуратури; 2) адміністративні права та обов’язки прокурорів; 3) підстави та порядок набуття адміністративної правосуб’єктності прокурорів;

4) адміністративна відповідальність у сфері діяльності прокуратури;

5) гарантії незалежності та соціального захисту прокурорів.

Розділом 5 чинного Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VH ґрунтовно визначено підстави та порядок набуття

адміністративної правосуб’єктності прокурорів [166]. Зокрема, Законом визначено вимоги до кандидатів на посаду прокурора (так, прокурором місцевої прокуратури може бути призначений громадянин України, який має вищу юридичну освіту, стаж роботи в галузі права не менше двох років та володіє державною мовою). Законом обумовлено вищу юридичну освіту, що здобута в Україні (або на території колишнього СРСР до 1 грудня 1991 року) за освітньо-кваліфікаційним рівнем спеціаліста або магістра, а також вища юридична освіта за відповідним освітньо-кваліфікаційним рівнем, здобута в іноземних державах та визнана в Україні в установленому законом порядку; стажем роботи в галузі права є стаж роботи особи за спеціальністю після здобуття нею вищої юридичної освіти за освітньо-кваліфікаційним рівнем спеціаліста або магістра. Прокурором регіональної прокуратури може бути призначений громадянин України, який має стаж роботи в галузі права не менше трьох років. Прокурором Генеральної прокуратури України може бути призначений громадянин України, який має стаж роботи в галузі права не менше п’яти років. Ці вимоги не поширюються на прокурорів Спеціалізованої антикорупційної прокуратури. Військовими прокурорами призначаються громадяни з офіцерів, які проходять військову службу або перебувають у запасі й мають вищу юридичну освіту, за умови укладення ними контракту про проходження служби осіб офіцерського складу у військовій прокуратурі [166].

Таким чином, однією з підстав виникнення адміністративної правосуб’єктності прокурорів є законні вимоги, які висуваються до прокурорів, установлюються відповідно до структурного рівня інституту прокуратури та полягають головним чином у наявності в кандидата на посаду громадянства України, професійного стажу, визнаної іноземної або національної освіти, а також навичок володіння державною мовою.

Крім того Законом України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697 - VII визначено порядок добору кандидатів та їх призначення на посаду прокурора місцевої прокуратури, який варто розглянути детальніше. Зокрема, порядок добору кандидатів та їх призначення на посаду прокурора місцевої прокуратури включає в себе такі етапи: прийняття Кваліфікаційно - дисциплінарною комісією прокурорів рішення про проведення добору кандидатів на посаду прокурора, що розміщується на офіційному веб-сайті Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів і має містити виклад передбачених цим вимог, яким має відповідати кандидат на посаду прокурора, а також перелік документів, що подаються до Кваліфікаційно - дисциплінарної комісії прокурорів, і кінцевий термін їх подання; подання особами, які виявили бажання стати прокурором, до Кваліфікаційно - дисциплінарної комісії прокурорів відповідної заяви та документів, визначених законом; здійснення Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів на основі поданих кандидатами на посаду прокурора документів перевірки відповідності осіб вимогам, установленим до кандидата на посаду прокурора; складання особами, які відповідають установленим вимогам до кандидата на посаду прокурора, кваліфікаційного іспиту; оприлюднення Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів на офіційному веб- сайті списку кандидатів, які успішно склали кваліфікаційний іспит; організацію Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів спеціальної перевірки кандидатів, які успішно склали кваліфікаційний іспит; визначення Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів рейтингу кандидатів на посаду прокурора серед осіб, які успішно склали кваліфікаційний іспит та щодо яких проведено спеціальну перевірку, а також зарахування їх до резерву на заміщення вакантних посад прокурорів; проходження кандидатом на посаду прокурора спеціальної підготовки в Національній академії прокуратури України; оголошення Кваліфікаційно - дисциплінарною комісією прокурорів у разі відкриття вакантних посад прокурорів конкурсу на зайняття таких посад серед кандидатів, які перебувають у резерві та пройшли спеціальну підготовку; проведення Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів конкурсу на зайняття вакантних посад прокурорів на основі рейтингу кандидатів; направлення Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів подання керівнику місцевої прокуратури щодо призначення кандидата на посаду прокурора; призначення особи на посаду прокурора; складення особою присяги прокурора [166].

Отже, чинним спеціалізованим законом визначено порядок набуття адміністративної правосуб’єктності прокурорів, який відповідає

європейським засадам та умовно поділяється на певні організаційно-правові етапи: 1) інформаційне поширення повідомлення про оголошення

конкурсного відбору на посаду прокурора; 2) підтвердження кандидатами своєї відповідності посаді офіційними документами та заявами; 3) публічна перевірка поданих кандидатами документів; 4) прокурорський

кваліфікаційний іспит; 5) проходження професійної прокурорської підготовки; 6) призначення на посаду керівництвом прокуратури; 7) офіційне прийняття присяги прокурора.

Більш цілеспрямовано на функціях прокуратури, адміністративних правах та обов’язках прокурорів, а також на аспектах адміністративної відповідальності у сфері діяльності прокуратури ми зупинимося в наступних підрозділах роботи, а тому доцільно розкрити саме гарантії їх незалежності та соціального захисту.

Для того щоб розкрити гарантії незалежності та соціального захисту прокурорів, потрібно визначитися з поняттям «гарантія». Відповідно до тлумачного словника з української мови гарантія - це порука в чомусь, забезпечення чого-небудь; умови, що забезпечують успіх чого-небудь [26, с.29]. А. Пономаренко визначає, що юридичні гарантії - це відображена в нормативно-правових актах, які приймаються уповноваженими на те державними органами, сукупність умов, способів і засобів, за допомогою яких визначаються умови й порядок реалізації, здійснення прав і свобод особи, а також їх охорони, захисту та відновлення в разі порушення [156, с. 39]. У свою чергу О. Міцкевич трактує юридичні гарантії як установлений державою порядок діяльності державних органів та установ, громадських організацій, спрямований на попередження і припинення посягань на права громадян, на відновлення цих прав і залучення до відповідальності за порушення цих прав [121, с. 16]. О. Антон розглядає юридичні гарантії в широкому і вузькому сенсі: юридичні гарантії в широкому сенсі - це складна категорія, яка охоплює собою норми права і діяльність державних органів, громадських організацій та їх посадових осіб. У свою чергу юридичні гарантії у вузькому сенсі становлять собою систему норм права, призначенням яких є забезпечення уповноваженим суб’єктам реалізації їхніх прав [6, с. 187].

Досліджуючи адміністративно-правові гарантії прав громадян

органами прокуратури, Ю. Слабунова розглядає їх як відображену в адміністративно-правових нормах і принципах систему засобів та дій, яка застосовується органами прокуратури для створення умов практичної реалізації, захисту та охорони прав і свобод громадян. Їх ознаками, на її погляд, є такі: відображаються в адміністративних нормах і принципах правового регулювання прав громадян та діяльності органів прокуратури; класифікуються залежно від комплексу ознак таким чином, щоб забезпечувати повне та всебічне забезпечення реалізації прав громадян органами прокуратури; становлять собою систему умов та адміністративних засобів забезпечення прав громадян органами прокуратури [186, с. 507-508].

Стаття 16 «Гарантії незалежності прокурора» Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII визначає, що незалежність прокурора забезпечується: особливим порядком його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності; порядком здійснення повноважень, визначеним процесуальним та іншими законами; забороною незаконного впливу, тиску чи втручання у здійснення повноважень прокурора; установленим законом порядком фінансування та

організаційного забезпечення діяльності прокуратури; належним

матеріальним, соціальним і пенсійним забезпеченням прокурора;

функціонуванням органів прокурорського самоврядування; визначеними законом засобами забезпечення особистої безпеки прокурора, членів його сім’ї, майна, а також іншими засобами їх правового захисту. Крім того, здійснюючи функції прокуратури, прокурор є незалежним від будь-якого незаконного впливу, тиску, втручання і керується у своїй діяльності лише Конституцією та законами України. Прокурор призначається на посаду безстроково та може бути звільнений з посади, його повноваження на посаді можуть бути припинені лише з підстав та в порядку, передбачених цим Законом. Органи державної влади, органи місцевого самоврядування, інші державні органи, їх посадові та службові особи, а також фізичні та юридичні особи і їх об’єднання зобов’язані поважати незалежність прокурора та утримуватися від здійснення у будь-якій формі впливу на прокурора з метою перешкоджання виконанню службових обов’язків або прийняття ним незаконного рішення. Межі обґрунтованої критики діяльності прокурора визначаються з урахуванням Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та практики Європейського суду з прав людини [166].

З огляду на вищевказане можна дійти висновку, що гарантії незалежності та соціального захисту прокурорів - це визначена законодавством система адміністративно-правового забезпечення

прокурорів, яка полягає в низці правових заходів, які спрямовані на належний рівень публічного захисту прокурора, його політичної та соціальної незалежності, матеріальної стабільності та в установленні європейських засад регулювання діяльності прокуратури.

Розглядаючи гарантії незалежності прокуратури, Т. Колєснік визначає їх як засоби її забезпечення та називає основні риси: по-перше, зазначені гарантії мають державновладний характер, будучи закріпленими у Конституції України, Законі України «Про прокуратуру», нормах міжнародного права; по-друге, ці гарантії (їх сукупність), на відміну від загальних конституційних гарантій прав і свобод людини і громадянина, стосуються специфічних службових професійних прав, пов’язаних зі здійсненням професійних обов’язків прокуратури, реалізація яких і використання відповідних повноважень забезпечують належне і незалежне функціонування органів прокуратури; по-третє, правові гарантії незалежності органів прокуратури забезпечують їм можливість безперешкодно виконувати свої професійні обов’язки без стороннього протиправного впливу; по- четверте, як гарантії незалежності органів прокуратури можна розглядати засоби юридичної відповідальності - як стосовно органів прокуратури, що свідомо поступаються своєю незалежністю на догоду неправомірним впливам, так і стосовно сторонніх осіб, які вчиняють безпосередні зазіхання на незалежність органів прокуратури; по-п’яте, як найзагальнішу гарантію забезпечення незалежності органів прокуратури слід розглядати високий авторитет органів прокуратури в суспільстві, який у повному обсязі ще потрібно здобути [81, с. 57].

Розглянувши гарантії незалежності та соціального захисту прокурорів, можна визначити їх провідні особливості:

1) спрямовані на підняття авторитетності прокуратури в суспільстві;

2) полягають у низці організаційно-правових, організаційних та інших заходів;

3) визначають місце прокуратури в системі органів державної влади;

4) забезпечують належний рівень самостійності інституту прокуратури;

5) координують прокурорів різних рівнів на здійснення своїх повноважень відповідно до законів;

6) спрямовані на встановлення європейських засадничих принципів діяльності у площині прокуратури.

У практичній діяльності прокуратури виникають випадки порушення гарантій незалежності та соціального захисту прокурорів. Так, Генеральна прокуратура Україна поширила звернення зі скаргами прокурорів на низькі зарплати і дискримінацію. Місцеві прокурори дуже незадоволені тим, що їхні зарплати нижчі від зарплат працівників нової поліції, детективів НАБУ та працівників Антикорупційної прокуратури. З огляду на негативну ситуацію, яка склалася у зв’язку з неналежним рівнем заробітної плати працівників прокуратури, керівництво Генеральної прокуратури України неодноразово зверталося до прем’єр-міністра України з цього питання. Незважаючи на наявні домовленості щодо забезпечення належного рівня фінансування органів прокуратури в цілому і збільшення фінансування Спеціалізованої антикорупційної прокуратури зокрема, на жаль, цього так і не було зроблено. Водночас виділення фінансування Спеціалізованої антикорупційної прокуратури в окрему програму фактично відбулося тільки за рахунок зменшення коштів, виділених на бюджет органів прокуратури в цілому.

За наведених обставин 2016 року прокурори місцевих і регіональних прокуратур порівняно з суддями місцевих та апеляційних судів, поліцейськими на місцях, детективами Національного антикорупційного бюро України були поставлені в нерівні умови в частині матеріального та фінансового становища - отримують найменший розмір місячної заробітної плати. Так, заробітна плата рядового прокурора Спеціалізованої антикорупційної прокуратури 2016 року становить 60-70 тис. грн., тоді як у прокурорів регіональних, місцевих прокуратур - 6-8 тис. грн. і 5-7 тис. грн. відповідно. Зазначене стало можливим унаслідок того, що заробітна плата прокурорам Спеціалізованої антикорупційної прокуратури виплачується в повному обсязі відповідно до вимог нового Закону України «Про прокуратуру», а іншим - у порядку і на умовах, визначених Урядом, незважаючи на вимоги ст. 81 цього Закону, що не лише нівелює взяті Україною зобов’язання щодо забезпечення незалежності прокурора, передусім у матеріальному та соціальному плані, але й унеможливлює виконання ним конституційних функцій.

Більше того, негативна тенденція, пов’язана з дискримінацією оплати праці працівників органів прокуратури, тільки поглибилася. Зокрема, заробітна плата прокурора місцевої прокуратури у січні 2016 року становила від 4,4 до 5,4 тис. грн. залежно від стажу роботи в органах прокуратури. Водночас грошове забезпечення відповідної категорії працівників Національної поліції становить під 8,1 до 9,8 тис. грн., що вдвічі перевищує оплату праці прокурора місцевої прокуратури. Така несправедливість у підходах до оплати праці та небажання Уряду її усунути викликає невдоволення працівників, що призводить до відтоку високопрофесійних кадрів із системи органів прокуратури. Такий підхід не гарантує незалежності прокурорів, яка визначена одним із принципів діяльності прокуратури. Для запобігання корупційним проявам прокурори повинні мати достатній рівень грошового забезпечення та гарантовану його виплату [43].

Окресливши провідні складові адміністративно -правового статусу прокуратури, можна визначити основні ознаки адміністративно-правового статусу прокуратури України, до яких слід віднести:

1) незмінність адміністративно-правового статусу прокурорів

незалежно від місця всієї системи прокуратури;

2) визначений порядок набуття адміністративної правосуб’єктності прокурорів, який має конкурсний та європейський характер;

2) обов’язковим елементом адміністративно-правового статусу

прокуратури України є гарантії незалежності та соціального захисту прокурорів.

Усе вищевказане дає підстави зробити такі висновки стосовно поняття та елементів адміністративно-правового статусу прокуратури:

1. Вагоме місце в системі державного апарату займає Прокуратура України, адміністративна діяльність якої потребує вдосконалення, адже ліквідувати її неможливо, оскільки вона є не від’ємним елементом механізму будь-якої держави, її можна лише трансформувати, щоб вона працювала відповідно до європейських стандартів.

2. Правовий статус - це коло прав і обов’язків фізичних та юридичних осіб, установлених державою для забезпечення гармонійного розвитку та функціонування державного механізму.

3. Адміністративно-правовий статус - це діяльність відповідного органу державної влади, яка включає в себе сукупність елементів, що характеризує зміст його діяльності, яка спрямована на виконання публічно - правових зобов’язань (завдань і функцій), які поклала на нього держава.

4. Під адміністративно-правовим статусом прокуратури України слід розуміти сукупність адміністративно-правових елементів, які визначають місце і роль Генеральної прокуратури, регіональних, місцевих прокуратур і прокурорів у правовій системі України, які характеризують зміст їх адміністративної діяльності щодо виконання покладених на них нормами адміністративного права завдань.

5. Елементами адміністративно-правового статусу прокуратури є: 1) функції прокуратури; 2) адміністративні права та обов’язки прокурорів;

3) підстави та порядок набуття адміністративної правосуб’єктності прокурорів; 4) адміністративна відповідальність у сфері діяльності прокуратури; 5) гарантії незалежності та соціального захисту прокурорів.

6. Однією з підстав виникнення адміністративної правосуб’єктності прокурорів є законні вимоги, які пред’являються до прокурорів, установлюються відповідно до структурного рівня інституту прокуратури та полягають головним чином у наявності в кандидата на посаду громадянства України, професійного стажу, визнаної іноземної або національної освіти, а також навичок володіння державною мовою.

7. Спеціалізованим законом визначено порядок набуття

адміністративної правосуб’єктності прокурорів, який відповідає європейським засадам та умовно поділяється на певні організаційно-правові етапи: 1) інформаційне поширення повідомлення про оголошення

конкурсного добору на посаду прокурора; 2) підтвердження кандидатами відповідності посаді офіційними документами та заявами; 3) публічна перевірка поданих кандидатами документів; 4) прокурорський кваліфікаційний іспит; 5) проходження професійної прокурорської підготовки; 6) призначення на посаду керівництвом прокуратури; 7) офіційне прийняття присяги прокурора.

8. Гарантії незалежності та соціального захисту прокурорів - це визначена законодавством система адміністративно-правового забезпечення прокурорів, яка полягає в низці правових заходів, що спрямовані на належний рівень публічного захисту прокурора, його політичної та соціальної незалежності, матеріальної стабільності та в установленні європейських засад регулювання діяльності прокуратури.

9. До провідних особливостей гарантій незалежності та соціального захисту прокурорів слід віднести такі: спрямовані на підняття авторитетності прокуратури в суспільстві; полягають у низці організаційно-правових, організаційних та інших заходів; визначають місце прокуратури в системі органів державної влади; забезпечують належний рівень самостійності інституту прокуратури; координують прокурорів різних рівнів на здійснення своїх повноважень відповідно до законів; спрямовані на встановлення європейських засадничих принципів діяльності у площині прокуратури.

10. До основних ознак адміністративно-правового статусу прокуратури України належать: незмінність адміністративно-правового статусу прокурорів незалежно від місця всієї системи прокуратури; визначений порядок набуття адміністративної правосуб’єктності прокурорів, який має конкурсний та європейський характер; обов’язковим елементом адміністративно-правового статусу прокуратури України є гарантії незалежності та соціального захисту прокурорів.

Отже, адміністративно-правовий статус прокуратури України - це сукупність адміністративно-правових елементів, які визначають місце й роль Генеральної прокуратури, регіональних, місцевих, спеціалізованих прокуратур і прокурорів у правовій системі України, які характеризують зміст їх адміністративної діяльності щодо виконання покладених на них нормами адміністративного права завдань і функцій, а також визначають основи їх адміністративно-правової незалежності з метою захисту прав, свобод і законних інтересів осіб та суспільства.

1.3.