3.1. Доктринальні підходи щодо правового механізму охорони довкілля.

Глобальна актуалізація екологічної проблематики наприкінці XX - на початку XXI століть, всюдисущність екологічної складової людського буття зумовлюють начальну потребу збалансованого, цілісного, комплексного підходу до аналізу і розв'язання екологічних питань.

Перш, ніж спрямувати зусилля на оптимізацію екологічних аспектів нашого життя, слід, насамперед, визначитися з ними, одночасно усвідомлюючи гомогенність і нерозривність загальної екологічної проблеми суспільства. Для цього звернемося до політичного чинника, оскільки саме він здебільшого визначає співвідношення й абсолютне значення техногенних, антропогенних та інших екологічних аспектів буття.

Дослідження феномену екологічної політики неминуче ставить фундаментальне запитання - наскільки вона є політикою, наскільки екологічною? Аналіз уявлень про феномен екологічної політики дає підстави зробити висновок, що екологічна політика - це сукупність (система) засобів і заходів, пов'язаних із впливом суспільства на природу і спрямованих на забезпечення екологічно-збалансованого розвитку і цивілізованості. [2]

У цьому зв'язку центральне місце в. процесі формування загальної концепції екологічної політики посідають питання створення ефективних механізмів регулювання як найважливішого засобу політики у сфері природокористування, за допомогою яких реалізуються її соціальні, економічні і власне політичні начала. Поступово була визнана необхідність спеціальної теоретичної розробки і практичної реалізації особливої екологічної сфери державної політичної діяльності, яка сьогодні практично в усіх країнах розглядається не тільки як найважливіша умова підтримання необхідної якості оточуючого людину середовища життя, екологічної рівноваги у природі і раціонального використання її ресурсів, але й як самостійна сфера суспільних відносин, пов'язаних з реалізацією національних і глобальних цілей, сучасно економічного розвитку сучасного суспільства.

Екологічна політика - особлива сфера управління розвитком суспільства і його взаємовідносинами з природою. Людина вже глибоко вторгнулась у природні процеси. Сліди антропогенної діяльності можна знайти повсюди. Потрібна нова якість природокористування - надати екологічним чинникам пріоритет перед іншими, відмовитись від того старого, що заважає оптимізації відносин з природою.

Сенс сучасної гуманістичної екологічної політики держави щодо декларування і гарантування пріоритетних прав особи і суспільства на основі здійснення відповідної внутрішньої і зовнішньої функції держави - забезпечення екологічної безпеки.

Створення системи екологічної безпеки означає задоволення екологічних вимог суб'єктів екосистеми і за своєю пріоритетністю має очолювати перелік багатьох інших аспектів традиційної національної безпеки. За умов незалежної національно-державної розбудови України мають бути створені умови для об'єктивної можливості формування основ і реалізації сучасної національної екологічної політики, заснованої не лише на високих технологіях, а й на загальнолюдських пріоритетах.

Сучасний уклад у політиці, що перебуває в полоні економічної парадигми, без усякого сумніву призведе планету до екологічної катастрофи, до того ж країни так званого третього світу матимуть найбільш жалюгідний стан.

Отже, екологічна криза змушує відмовитися від національно- економічної парадигми в політиці. Екологічна криза як глобальна криза цивілізації - це криза діючих механізмів адаптації соціуму в навколишньому соціальному і природному середовищі. Людське співтовариство не встигає адаптуватися до мінливого довкілля, насамперед через інерційність мислення і тому втрачає здатність до саморегуляції. Постає начальна потреба змінити напрям цієї взаємодії за допомогою реформи соціальних інститутів і управління.

Екологічна політика - це механізм правового забезпечення охорони довкілля, це механізм узгодження соціальних та екологічних цілей суспільства, оптимізації природоперетворюючої діяльності людини - стратегічний напрямок екологічної політики України.

У чому ж саме має виявлятися екологічний характер правової держави. Роль права в регулюванні взаємодії природи і суспільства полягає у встановленні науково обґрунтованих правил поведінки людини щодо природи. Найсуттєвіші правила такої поведінки закріплюються державою в законодавстві і стають загальнообов'язковими для виконання нормами права, які забезпечуються державним примусом у випадку їх невиконання.

Вимогам і принципам екорозвитку й екологічної безпеки,

удосконалення правового механізму охорони довкілля як стратегічного напрямку екологічної політики у сучасному світі надається особлива соціальна значущість, аж до включення їх до переліку найголовніших національних цілей держави. Згідно з метою екорозвитку, у функціональній структурі управління можуть бути вирізнені кілька взаємозалежних блоків:

а) створення цілісної законодавчої системи екологічного права;

б) розроблення, вдосконалення і запровадження законів та інших нормативно-правових актів, які охоплюють всі аспекти вивчення, експлуатації, економічного використання й охорони природних ресурсів, а також впорядкування застосування цих законів і правових норм;

в) введення комплексних державних кадастрів природних ресурсів, які охоплювали б по ресурсні кодекси - земельний, водний, гірничий, лісовий та ін.;

г) формування тотальної системи платності і політики цін на природні ресурси;

д) контроль за дотриманням законів, стандартів, норм і лімітів, що стосуються експлуатації й охорони природних ресурсів. [3]

Отже під час розроблення доктринальних підходів щодо правового механізму охорони довкілля, стратегічної програми еколого-економічного безпечного розвитку національна екологічна політика постає основним фактором. Політика створення національної і регіональної екобезпеки в Україні має своєю передумовою вирішення таких першочергових завдань:

- проблемний аналіз екологічної й еколого-економічної ситуації в країні і регіонах;

- вибір пріоритетів розвитку, розроблення і затвердження національної екологічної політики з урахуванням регіональних особливостей;

- розроблення правового механізму охорони довкілля, державної довгострокової стратегічної програми еколого-економічного розвитку;

- формування системи функцій управління еколого-економічним розвитком.

Базові ідеї екологічної політики України випливають із традицій та ментальності українського народу і збігаються в основному із вселюдськими устрімленнями та тенденціями розвитку.

Розвиток екологічного права як галузі відповідного законодавства генетично пов’язується із розвитком цієї науки та навчальної дисципліни, оскільки наукові підходи формують основні наукові засади, концепції та доктрини, які з урахуванням практики застосування законодавства трансформуються у навчальні програми учбових закладів. Реальний аналіз таких програм дає підстави стверджувати про наявність в сучасних умовах декількох доктринальних підходів щодо подальшого розвитку екологічного права і законодавства.

При цьому наявні наукові доктрини, які чітко базуються на вимогах чинного екологічного законодавства, тенденціях його вдосконалення та концептуальних ідеях окремих наукових шкіл, які не враховують усієї гами законодавчого регулювання екологічних правовідносин, що вносить відповідний дисбаланс у розвиток науки, навчальної дисципліни, спрямованих на формування фахівців юридичного профілю різних еколого- правових світоглядів і праворозуміння. [4]

Тому аналізується проблема як з точки зору пізнавально- кваліфікаційної й особливо з позиції подальшої кодифікації екологічного законодавства відповідно до міжнародно-правових вимог чинних конвенцій, договорів, екологічних нормативів і стандартів та реальної екологічної політики відповідного історичного періоду розвитку країни.

При цьому варто зазначити, що науково-правові доктрини формувалися та легалізувалися на базі існуючого механізму правового регулювання зі всіма його прогресивними та регресивними ідеями, приписами, правними установками щодо здійснення різних видів діяльності, які б були сумісними із принципами відповідної екологічної політики.

Тому, доктринальні підходи мали б бути адекватні змісту екологічної політики з окремими елементами наукової передбачуваності на перспективу, оскільки для еколого-правничої науки характерна прагматична функція.

З іншої сторони об’єктивне відображення реально існуючих офіційних державних та наукових доктрин екологічного права і законодавства стає науково обґрунтованим орієнтиром для практики законотворення та його застосування осмисленого розвитку еколого-правової науки, цілеспрямованої освітньо-правничої діяльності, що дає змогу для практичної оцінки існуючих підходів, їх прагматичності та дієвості у справі соціально-екологічного розвитку суспільства і держави без «маски ретуші», що приховують та викривляють окремі державно-політичні засади у здійсненні реальної екологічної та правової політики. [5]

Безумовно, вказаний стан середовища життєдіяльності людини і народу в цілому зумовлений не в останню чергу певними організаційно- правовими прорахунками, особливо в частині інституційно-структурного забезпечення реалізації норм і вимог екологічного законодавства, яке не має на сьогодні чіткого та систематичного впорядкування, а переважно галузево- секторне розгалуження, яке не лише збільшує витрати свого функціонування, а й не заперечує завершеного системного підходу у вирішенні екологічних проблем.

Як наголошується в Концепції національної екологічної політики України на період до 2020 р., схваленій Кабінетом Міністрів України від 17 жовтня 2007 р. № 880 [6], відчувається відсутність ефективної системи управління у сфері охорони довкілля, що зумовлює удосконалення системи інтегрованого екологічного управління шляхом включення екологічної складової у програми розвитку секторів економіки.

Теоретичні основи механізму реалізації Основних напрямів державної екологічної політики за всіма складеними компонентами - забезпечення якості довкілля, екологічної безпеки та раціонального й ефективного використання природних ресурсів, як зазначає В.І. Андрейцев, - склали свого часу авторські напрацювання і доктринальні підходи, викладені в моделі Концепції програми правового забезпечення природоохоронної діяльності на основі практики застосування екологічного законодавства [7], положення якої відтворені в Основних напрямах державної політики в галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів і забезпечення екологічної безпеки.

Передбачено, що механізм реалізації державної екологічної політики містить:

1. Державну інституційну інфраструктуру проведення екологічної політики.

2. Систему екологічного законодавства і його кодифікування.

3. Економіко-правове забезпечення.

4. Еколого-експертне обґрунтування й оцінку еколого-небезпечних заходів і діяльності.

5. Міжнародно-правове регулювання і співпрацю.

Організаційно-правові основи забезпечення державної екологічної політики направляються на визначення трьох основних рівнів управління: а) національного; б) регіонального; в) місцевого (пооб’єктного).

Національний рівень управління передбачає вирішення таких питань у сферах:

1. Проблеми безпеки: а) забезпечення екологічної безпеки як складової національної безпеки; б) розробка політики регулювання ядерної (антиядерної) безпеки; в) ліцензування екологічно небезпечних видів діяльності; г) державна політика стосовно зон надзвичайних екологічних ситуацій; ґ) здійснення державного екологічного контролю щодо забезпечення вимог, норм і нормативів екологічної безпеки, у тому числі ядерної та радіаційної безпеки.

2. Напряму з охорони середовища (ландшафтного напряму): а) проведення державної політики в частині збереження біорізноманітності (ландшафтів); б) державний контроль у цій сфері; в) реалізація міжнародних угод і виконання Україною взятих на себе зобов’язань, підтримка міждержавних відносин у сфері охорони середовища.

3. Природоресурсного напряму: а) формування економічного

механізму природокористування; б) регулювання використання природних ресурсів; в) встановлення нормативів якісного стану природних ресурсів; г) регулювання використання ресурсів державного значення; ґ) проведення єдиної науково-технічної політики щодо охорони, раціонального

використання і відновлення природних ресурсів.

4. Базового (загального) еколого-правового напряму: а) розробка методологічного, нормативно-методичного і правового забезпечення; б) проведення державної екологічної експертизи; в) формування і використання державних позабюджетних фондів охорони довкілля; г) упровадження екологічного аудиту; ґ) екологічна освіта й екологічне виховання; д) забезпечення процесу ухвалення державних рішень з урахуванням екологічних вимог (організація моніторингу моніторингу, впровадження інформаційних технологій, ведення обліку забруднень, прогнозування).

У текстологічному контексті, тобто з точки зору організаційної науки, очевидне порушення відповідності вирішення питань щодо сфер екологічного напряму відповідно до суспільного екологічного правовідношення та організаційно-регуляторної політки. Надзвичайно важлива сфера захисту середовища, її збереження в ландшафтному значенні мінімізовано, що не збігається з реальними потребами охорони і захисту та забезпечення якості довкілля, що є наслідком серйозних упущень у процесі підготовки Основних напрямів, недостатнє використання наукових доктринальних підходів щодо вирішення цих проблем навіть на рівні вимог ухваленого Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», який законодавчим шляхом визначає правові основи екологічної політики держави (статті 1, 3, 5 та ін.), основні напрями якої встановлюються виключно Верховною Радою України відповідно до Конституції України (ст. 13 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»).

Очевидні організаційно-управлінські прорахунки функцій

національного рівня управління, ігнорування або упущення вирішення питань, пов’язаних із реалізацією та особливо захистом екологічних прав людини і громадянина, передбачених Конституцією України (ст. 50 та ін.), ст. 9 Закону України «Про охорону навколишнього природного

середовища».[8]

Як справедливо зазначає А.П. Гетьман, ризик підвищеної екологічної небезпеки зобов’язує еколого-правову науку по-новому оцінювати факти її прояву - від природної стихії до техногенних негативних дій на довкілля і людину, що набувають юридичного значення і потребують правового регулювання відносин щодо забезпечення екологічної безпеки. [9]

Такий підхід логічний і послідовний в контексті висловлених ідей ще на початку 90-х років минулого століття про те, що з прийняттям Закону

України «Про охорону навколишнього середовища» від 25 червня 1990 року магістральним напрямом сучасної екологічної політики України стає створення правового механізму забезпечення системи екологічної безпеки на основі визначення різних видів екологічного (природно-техногенного) ризику та важелів його упередження, ліквідації негативних екологічних та соціальних наслідків прояву екологічної небезпеки. [10]

Сама ідея покращення стану довкілля та захисту екологічних прав громадян за допомогою правових механізмів виправдала себе. На сьогодні деякі громадські екологічні організації успішно захищають водночас і право на чисте довкілля для прийдешніх поколінь і права громадян на демократичні свободи, які є невід’ємною частиною розвинутого громадянського суспільства. Саме право, економіка та екологія відповідають за зовнішні зв’язки людини з оточуючим середовищем - суспільством та довкіллям.

Право як один з видів регуляторів суспільних відносин являє собою особливу категорію. У багатовіковій історії юриспруденції не раз вказувалося, що універсального визначення права не можна дати, бо воно завжди залежить від конкретної правової системи. Відповідно до дореволюційного словника Бракгауза та Ефрона «Право є сукупність правил (норм), що визначають обов’язкові взаємні відносини людей у суспільстві». Це визначення права вказує лише на загальні функціональні риси його змісту, тим часом питання про сутність права, його походження та основи дотепер залишаються однією з невирішених у науці проблем. Право, як зазначають американські юристи, це система норм, забезпечена системою інститутів. [11]

Проте деякі наукові трактування змісту екологічного права і законодавства, в цілому екологічних правовідносин різняться інколи кардинально протилежно, що навряд чи сприяє розвитку еколого-правової науки, відповідної освіти та особливо практики застосування приписів нормативно-правового регулювання в зазначеній сфері, а відтак не на користь кодифікаційному процесу в Україні. [12]

Принаймні на сьогодні в еколого-правовій науці можна виділити три основних доктрини змістовного обґрунтування предмету екологічного права:

1) ототожнення з правом навколишнього середовища, що включає дві групи правовідносин - раціонального природокористування і природоохоронного права (Шемшученко Ю.С., Кравченко С.М., Гетьман

A. П., Дмитренко І.А.);

2) інтегрованої супергалузі з галузевою і підгалузевою підсистеми, що спрямована на регулювання ефективного використання природних ресурсів (природноресурсових правовідносин), забезпечення якості навколишнього природного середовища (середовище охоронних правовідносин, безпеки для життя і здоров’я довкілля) без пекових антропоохоронних правовідносин, яким адекватні три сфери правового регулювання:

а) природноресурсового законодавства;

б) середовище охоронного законодавства;

в) законодавства про забезпечення екологічної безпеки (Андрейцев

B. І., Балюк Г.І., Краенова М.В., Ковальчук Т.Г., Фролов М.О.), що

поділяється іншими вченими правниками - екологами в Україні. [13]

3) концепція комплексної галузі права, яка об’єднує правові норми, що регулюють системні екологічні відносини з метою охорони життя і здоров’я громадян, захисту їх екологічних прав і свобод, раціонального природокористування і забезпечення якості навколишнього природного середовища в інтересах сучасного і майбутнього поколінь [14], що за змістом та спрямованістю є досить близькою до другої доктрини.

Близьку до гуманістичної доктрини за визначенням висловила позицію А.В. Анісімова, яка вважає екологічне право самостійною галуззю права, спрямовану на урегулювання екологічних відносин, що виникають між суб’єктами з приводу забезпечення екологічної безпеки, приналежності, використання (відновлення) природних ресурсів, а також охорони в окремих випадках захисту людини, навколишнього природного середовища від шкідливого впливу з метою його попередження, ліквідації, підтримки екологічної рівноваги в країні і в окремих регіонах для задоволення екологічних та інших інтересів. [15]

В той же час доктринальне бачення розвитку екологічного права як галузі законодавства, науки і навчальної дисципліни вже протягом майже двох десятків років залишається кардинально полярним, хоча законодавча та нормативно-правова база залишається триєдиною щодо складу

природноресурсового законодавства про забезпечення екологічної безпеки, що очевидно проглядається у відповідному інкорпоративному збірнику. [16]

У механізмі реалізації Основних напрямів державної політики України у галузі охорони навколишнього середовища, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки важливе регулятивно- забезпечувальне значення має розвинена система екологічного законодавства, основні доктринальні ідеї якої втілені в цьому

основоположному політико-правовому документі і безпосередньо пов'язаний із питаннями систематизації екологічного законодавства у формі інкорпорації та кодифікації, удосконалення і контролю у цій сфері правового регулювання, правового заохочення громадян та їх екологічних об’єднань на захист екологічних прав населення, посилення ролі еколого-правової освіти, культури і науки, розвиток ядерного законодавства, удосконалення міжнародно-правового регулювання у цій сфері. [17]