3.3. Правові форми та способи гарантування якості довкілля.

Охорона довкілля визнається одним із стратегічних напрямів державної політики України. Її правові засади знайшли своє безпосереднє відображення у ст. 16 Конституції України, де в якості обов’язку держави передбачено забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи - катастрофи планетарного масштабу та збереження генофонду Українського народу.[1]

До основних пріоритетів охорони довкілля належить: гарантування екологічної безпеки ядерних об’єктів і радіаційного захисту населення та довкілля; поліпшення екологічного стану в містах і промислових центрах; будівництво нових та реконструкція діючих потужностей комунальних очисних каналізаційних споруд; запобігання забрудненню Чорного та Азовського морів і поліпшення їх екологічного стану; формування збалансованої системи природокористування та адекватна структурна перебудова виробничого потенціалу економіки, екологізація технологій у промисловості, енергетиці, будівництві, сільському господарстві, на транспорті; збереження біологічного та ландшафтного різноманіття, заповідна справа.

Важливим сегментом сучасної екологічної політики держави, як стверджує В.І. Андрейцев, є організаційно-управлінські та нормативно- правові важелі її реалізації, яким в Основних напрямах державної політики в галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів і забезпечення екологічної безпеки приділено особливу увагу як гарантуючим засобам її прогнозованої результативності. [3]

Серед організаційно-правових чинників, що зумовили такий небезпечний і критичний екологічний стан, концентрується увага на однобокості екологічної політики, низькому екологічному контролі, прорахунках практики застосування екологічного законодавства, його низькій ефективності та заходах державного примусу, що продукує

удосконалення системи державно-правового механізму вирішення

екологічних проблем і реалізації екологічної політики держави.

Правові форми та способи гарантування якості довкілля окреслюють різні аспекти збереження довкілля, як єдино можливого, природного середовища існування людини.

Поняття про екологічні права поки що не склалися у класичну самодостатню концепцію. Екологічні права не можливо віднести до будь- якої з усталених категорій прав людини. Вони мають окремі риси, властиві позитивним та негативним, цивільним та колективним правом людини. Специфіка екологічних прав полягає у тому, що основою їхньої реалізації в інтересах людини та суспільства є збереження іншої об’єктивно існуючої системи - природного середовища, з незліченною кількістю чинників, об’єктів та організмів. Саме тому у справі реалізації екологічних прав особливо важливою є проблема об’єктивної оцінки стану довкілля.

Екологічне право загалом, як система правових норм та принципів, що регулюють суспільні відносини з питань, які стосуються довкілля, перебуває у стані динамічного розвитку. Воно втілює у собі найрізноманітніші та часом суперечливі риси публічного та приватного права. Отже, є підстави для виокремлення екологічних прав у самостійний розділ, який займає особливе місце у структурі прав людини.

Проблемні екологічні проблеми примусили залишитися над наслідками діяльності людства. Думка про можливість знищення життя на Землі призвели до уявлення про права прийдешніх поколінь.

У преамбулі Конституції України 1996 року вперше згадується про відповідальність Верховної Ради та усього українського народу перед прийдешніми поколіннями («усвідомлюючи відповідальність перед Богом, власною совістю, попередніми, нинішніми та прийдешніми поколіннями»). Одним з прав прийдешніх поколінь у певному сенсі можна розуміти збереження генофонду українського народу. Стаття 16 Конституції України покладає на державу цей обов’язок.

Декларацію про екологічні права та інтереси нинішнього і майбутніх поколінь, у відповідності до яких здійснюється охорона навколишнього природного середовища, знаходимо також у преамбулі базового Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища».

Говорити про права прийдешніх поколінь досить складно, оскільки ми надто мало знаємо про майбутні покоління людей. У той же час незаперечним є твердження, що інші нащадки від народження повинні мати фундаментальні права на життя та безпеку, реалізація яких в принципі немислима в умовах забрудненого та виснаженого довкілля.

Можливо, доцільніше говорити не про права тих людей, яких зараз нема, а про обов’язки перед майбутніми поколіннями тих людей, які живуть на Землі сьогодні. Одним з таких обов’язків є обов’язок передати майбутнім ту цілісність планетарної екосистеми, яку ми успадкували. Наш обов’язок полягатиме в тому, щоб не знищити майбутнє життя чи то атомною катастрофою, чи кліматичними змінами, надмірною кількістю відходів, генетичною катастрофою, чи ще чимось, про що зараз навіть не знаємо. Вже зараз потрібно позбутися явних небезпек і залишити людям майбутнього невиснажені ресурси, достатні для задоволення їхніх насущних потреб.

Коли беруться до уваги інтереси людей майбутнього, загальноприйняті рамки наших моральних обов’язків розширяються: і в просторі, і в часі. Щоб забезпечити право майбутніх на чисте і здорове довкілля, вже зараз людям необхідно навчитися жити тільки на відсотки з природного капіталу, не використовуючи сам капітал, та забезпечувати, принаймні, його просте відтворення.

Екологічна функція держави, правові форми та способи гарантування якості довкілля, тобто основні напрями її діяльності, як внутрішньої, так і зовнішньої екологічної політики, повинні спрямовуватися саме на її забезпечення організаційно-правовими засобами реалізації, а в разі її порушення і захисту передбачених Основним законом і чинним законодавством суб’єктивних прав і свобод людини і громадянина, їх законних екологічних інтересів, повинні належати до пріоритетів реалізації екологічної політики держави передбачених ст. 3 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» в частині гарантування екологічно безпечного середовища для життя і здоров’я людей пріоритетності вимог екологічної безпеки обов’язковості дотримання екологічних стандартів, нормативів і лімітів використання природних ресурсів при здійсненні господарської управлінської та іншої діяльності.

При цьому екологічні права, передбачені ст.. 9 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», забезпечується певними державно-правовими гарантіями, зокрема проведенням широкомасштабних державних заходів щодо підтримки, відновлення і поліпшення якості навколишнього середовища в системі засобів реалізації екологічної політики держави.

Держава не лише зобов’язана гарантувати своїм громадянам реалізацію екологічних прав, наданих їм законодавством, а й забезпечити відновлення порушених прав і свобод, і захистити їх у судовому порядку відповідно до законодавства України (ст. 11 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»). [6]

Одним із важливих напрямів охорони довкілля, який постав перед Українською державою, як стверджує справедливо А.П. Гетьман, та потребує свого вирішення, є кодифікація законодавства про довкілля. [7] Як влучно зауважив В. Попов, кодифікація екологічного законодавства йде шляхом надмірної диференціації нормативних актів на рівні законів і підзаконних нормативних актів у сфері екології. Оновлення екологічного законодавства відбувається із застосуванням тих засобів, які використовувалися у 60-х роках ХХ ст., тобто диференційовано щодо кожного з природних ресурсів або для регулювання окремих спеціальних питань. [8]

Нині екологічне законодавство України - багатогалузева система нормативних актів різної юридичної сили, що ускладнює їх використання та призводить до численних суперечностей між ними або неузгодженості окремих актів і їх дублювання. Наявність нормативних приписів у великій кількості правових актів створює значні труднощі для їх практичного використання. Таким чином, кодифікація екологічного законодавства у формі прийняття комплексного законодавчого акта є загальною проблемою, яку слід розглядати у якості пріоритетних завдань державної політики.

В еколого-правовій науці правам і свободам особи, їх систематизації приділяється достатня увага, але гарантії цих прав і свобод та механізм їхнього захисту потребують додаткового наукового дослідження.

Перш, ніж визначити правові форми та способи гарантування якості довкілля, та зокрема права природокористування, необхідно навести загальне визначення гарантій прав і свобод людини і громадянина, які в юридичній літературі визначаються по-різному.

В.Ф. Погорілко та інші науковці вважають, що юридичні гарантії є специфічним правовим засобом забезпечення реалізації охорони та захисту прав людини і громадянина; першочергового значення вони набувають при практичній реалізації суб’єктивних прав громадян. Тобто юридичні гарантії - це передбачені законом спеціальні засоби практичного забезпечення прав і свобод людини і громадянина. [10] Крім того, В.Ф. Погорілко поділяє правові гарантії на нормативно-правові та організаційно-правові. В свою чергу, нормативно-правові гарантії поділяються на матеріальні і процесуальні.

В.С. Нерсесянц визначає юридичні гарантії як систему

взаємопов’язаних форм і засобів (нормативних, інституційних і процесуальних), що забезпечує належне визнання, захист і реалізацію певних прав і відповідних їм обов’язків. [11]

П.М. Рабіновіч розглядає юридичні (правові) гарантії реалізації прав та свобод людини і громадянина як встановлені державою із наданням їм формальної (юридичної) обов’язковості принципи та норми, які забезпечують здійснення зазначеного права шляхом належної регламентації порядку його здійснення, а також охорони і захисту. [12]

П.О. Недбайло визначає правові гарантії як такі, які у різній формі та мірі, різними методами забезпечують реальне досягнення цілей права, що визначаються законодавцем згідно об’єктивних потреб юридичних гарантій вважає те, що це передбачені законом засоби, які безпосередньо забезпечують правомірність поведінки суб’єктів суспільних відносин. При цьому визначає види юридичних гарантій застосування правових норм та здійснення суб’єктивних прав громадян: 1) правові норми; 2) принципи права, принципи його системи та законодавства; 3) активноволеві дії організаційного характеру з забезпечення правильного застосування норм та реалізації їх в інших формах; 4) юридична відповідальність.

Ю.С. Шемшученко дав визначення поняття правових гарантій щодо права громадян на сприятливе природна середовище, суть якого полягає в тому, що правовими гарантіями є сукупність спеціальних правових засобів і способів за допомогою яких реалізується, охороняється і захищається суб’єктивне право громадян. Специфіка цих гарантій в тому, що система економічних, політичних, ідеологічних гарантій права громадян на сприятливе навколишнє природне середовище «працює» лише через юридичні гарантії, які безпосередньо забезпечують реальний правовий статус особи. [14]

М.В. Шульга під правовими гарантіями розуміє систему нормативних приписів і правових способів, передбачених земельним законодавством (матеріальним і процесуальним), які забезпечують нормальну юридичну можливість відповідних суб’єктів набути суб’єктивне право, реалізувати його в процесі практичної діяльності, а при порушенні цього права забезпечити належний захист. Правові засоби, на його думку, - це належна юридична урегульованість поведінки всіх суб’єктів у правовідношеннях при виникненні, здійсненні, зміні, припиненні, охороні та захисті суб’єктивних прав. [15]

Виходячи з існуючих в юридичній науці визначень поняття правових гарантій реалізації прав та свобод людини і громадянина можна визначити, що юридичні гарантії права природокористування полягають у наявності таких правових норм та інститутів, які забезпечують можливість безперешкодного здійснення цього права, його достатню охорону, а в разі необхідності - надійний захист і належне поновлення. [16]

За допомогою системи правових засобів здійснюється результативний, нормативно-організаційний вплив на суспільні відносини з метою їх упорядкування, охорони, розвитку згідно суспільних потреб, тобто відповідно до теорії права - правове регулювання, яке має свій специфічний механізм. [17] Отже, потреба в різних юридичних засобах, що діють у механізмі правового регулювання, визначається різним характером руху інтересів суб’єктів.

Структура правового регулювання суспільних відносин характеризується перш за все методами та способами регулювання. Під способами правового регулювання слід розуміти ті ж межі юридичного впливу, які виражені в юридичних нормах, в інших елементах правової системи. Теорія права основними способами правового регулювання називає: дозвіл (надання особам права на свої власні активні дії), заборону (покладання на осіб обов’язку утримуватися від дій певного роду), позитивне зобов’язання (покладання на осіб обов’язку до активної поведінки). [17] Усі перелічені способи пов’язані з суб’єктивними правами, здійснюються через них. На протязі свого розвитку суспільство виробило різноманітну систему засобів та способів регламентації поведінки людей. Засоби відповідають на питання чим регулюється поведінка людей, а способи - як здійснюється цей цілеспрямований вплив.

Різне поняття правових засобів у деякій мірі пояснюється тим, зазначає М.М. Алексєєв, що їх розгляд ведеться стосовно одного з рівнів, які він виділяє в залежності від спільності та значущості правових засобів, а саме:

- рівень основних елементів механізму правового регулювання в

цілому - юридичні норми, правовідносини, індивідуальні

правовстановлюючі веління та приписи, акти правозастосовних органів та інше;

- рівень цілісних правових режимів, які направлені на реалізацію спеціальних завдань у процесі правового регулювання та складаються з блоку правових засобів, що забезпечують пільговий чи обмежений порядок у регулюванні;

- рівень операційного юридичного інструментарію, який використовується в оперативній діяльності юридичних органів, посадових осіб, громадян: скарга, позов, штраф і так далі. [18]

На думку С.С. Алексєєва, механізм правового регулювання - це система юридичних засобів, які організовані найбільш послідовним чином з метою подолання перешкод на шляху задоволення інтересів суб’єктів права. [19] Він виділяє наступні елементи механізму правового регулювання:

1) норма права (в ній встановлюється модель задоволення інтересів);

2) юридичний факт чи фактична складова з таким вирішальним фактом, як організаційно-виконавчий правозастосовний акт;

3) правовідношення (нормативні вимоги тут конкретизуються для відповідних суб’єктів);

4) акти реалізації прав та обов’язків (дії суб’єктів у формі дотримування, виконання та використання);

5) охоронний правозастосовний акт (використовується у разі правопорушення). [19]

Таким чином, механізм правового регулювання виступає в якості системи різних за своєю природою та функціями юридичних засобів, які дозволяють досягати його цілей (формальна ознака), а мета - у забезпеченні безперешкодного руху інтересів суб’єктів до цінностей (змістовна ознака).

Отже, не важко переконатися, що наведені елементи механізму правового регулювання суспільних відносин тісно пов’язані та навіть кореспондують правовим гарантіям, що існують на стадіях виникнення, реалізації та припинення суб’єктивного права. [20] Але в усіх випадках ми маємо справу з формами правової дійсності, що розглядаються під кутом зору їх функціональної ролі як інструментів юридичного впливу. Звідси можна зробити висновок про те, що в юридичній літературі загального визначення юридичних гарантій та їх вичерпного переліку ми не знаходимо, виділяються лише ознаки, згідно яких ми можемо визнати правові явища засобами забезпечення прав, зокрема права природокористування.

У зв’язку з цим не можна не погодитись з С.С. Алексєєвим, який відмічає, що вирішальним моментом, який підвів до думки про те, що кожній галузі права притаманний особливий юридичний режим регулювання, є переконання у науці про існування особливого юридичного інструментарію, властивого тій чи іншій галузі права, її методу регулювання. Тобто кожна галузь права має свій «набір» специфічних правових засобів регулювання. [21] Не є виключенням з наведеного правила і природноресурсове право, норми якого містять ознаки суб’єктивних прав, механізму їх правового регулювання та гарантування відомих теорії права.

Але юридична гарантованість суб’єктивного права

природокористування повинна ґрунтуватися і ґрунтується на принципах екологічного права. Ст. 13 Конституції України зазначає, що кожний громадянин має право користуватися природними об’єктами права власності народу у відповідності до закону.[22]

Ні в кого не викликає сумнівів те, що сучасна держава повинна здійснювати екологічну діяльність. Якщо поглянути на цю проблему в історичній ретроспективі, то виявиться, що ця функція не цікавила ні теоретиків держави ні політиків. Її не аналізували спеціально, як, зокрема, не аналізували проблему співвідношення у державному управлінні природокористування та охорони довкілля. Діяльність з охорони природи держави здійснювали досить тривалий час, однак суто в рамках природокористування. Тому залишається відкритим питання: чи зможе раціональне використання природних ресурсів забезпечити збереження екологічної рівноваги. Якщо орієнтуватися лише на раціональне природокористування, то значущість діяльності з охорони природи може виявитися применшеною, а тому й недостатньою для розв’язання екологічних проблем.

Необхідно застосувати екосистемний підхід, відповідно до якого людська діяльність має бути спрямована на забезпечення та підтримання рівноваги в біосфері з урахуванням чинника антропогенного впливу.[23]

Екологічну функцію держави потрібно трансформувати і наповнити новим змістом. Відтепер у ній, як вважає А.Д. Урсул, основною метою має стати збереження біосфери, її стійкості та можливостей її природної еволюції. До змісту екологічної функції повинно увійти забезпечення соціально-екологічного виживання та гарантування екобезпеки. Ця функція повинна знайти своє відображення у праві, істотно вплинути на інші функції держави (гарантування зовнішньої безпеки, економічну функцію, регулювання соціальних відносин, гарантування безпеки й порядку, культурно-виховну та освітню функції, збереження і зміцнення здоров’я, розвитку науки) та сприяти їхній екологізації. Більше того, необхідною умовою зміцнення екологічної функції повинна бути зміна пріоритетності державних функцій. По суті екологічна функція держави має стати другою за значущістю після економічної, яка сьогодні найбільше впливає на прийняття державних рішень. Без такої зміни державних пріоритетів розраховувати на поліпшення стану довкілля та гарантування екобезпеки не доводиться. Зниження екологічної функції держав прирікає населення на локальні екологічні катастрофи та загрожує глобальною катастрофою.[24]