Правовая реформа: тенденции и перспективы

--------------------------------

lt;*gt; Советское государство и право. 1990. N 4.

Как и всякое крупное дело, правовая реформа имеет свою стратегию и тактику.

Многое из того, что касается правового государства, уже хорошо известно, например понятие правового государства, характеристика его основных черт и т.д. Правовое государство, как известно, прежде всего верховенство закона, имеющее два чрезвычайно важных практических аспекта.

Первый аспект - соотношение закона и власти. Правовое государство предполагает такое положение, когда власть не только творит закон, но и сама подвластна закону, действует в соответствии с законом. В этом смысле практически актуальным является четкое разграничение функций власти - "разделение властей". Совершенно ясно: если не будет четкого разграничения функций власти, не удастся обеспечить и подчинения власти закону.

Этот аспект уже решается практически. Осуществляя идею "Вся власть Советам!", мы тем самым утверждаем законодательные органы в качестве каркаса власти, поднимаем их роль, реальное положение в обществе. Вместе с тем нельзя абсолютизировать лозунг "Вся власть Советам!", ибо он по существу исключает разделение властей. Если вся власть Советам, то это значит, что Советы должны быть и законодательными органами, и исполнительными, и даже судебными.

Уже сейчас можно наблюдать известный паралич управленческой власти, и это проявляется, в частности, в попытках и ее передать Советам. Например, ознакомление с последним вариантом проекта Закона о предприятии позволило обнаружить там нормы, которые закрепляют за Советами функции непосредственного управления предприятиями. Это значит, что практически управление народным хозяйством, предприятиями возлагается на народных депутатов, ибо Советы - коллегиальный орган. Следовательно, управления как такового не будет. Мы бросаемся, таким образом, из одной крайности в другую.

Если раньше Советы действительно были лишены законодательной власти, то теперь, восполняя этот пробел, мы теряем в определенной мере ощущение реальности и не проводим должным образом разграничения законодательной, управленческой и в какой-то мере судебной власти.

В плане подчинения власти закону очень важно, чтобы партийный аппарат вернул государственным органам их функции. Партия должна выполнять свое назначение политическими средствами, а не путем осуществления законодательных, управленческих или судебных полномочий.

Передача реальной власти государственным органам - законодательным, управленческим и судебным - продолжает оставаться актуальной задачей правовой реформы, процесса формирования правового государства.

В то же время и здесь следует избегать крайностей. Как известно, в настоящее время развернулась серьезная полемика вокруг ст. 6 Конституции СССР. Действительно, ее формулировка нуждается в глубоком обсуждении и уточнении с тем, чтобы она не давала повода партийным органам присваивать себе функции государственной власти. Но это не означает, что партия должна быть отстранена от политического лидерства в нашей стране.

Второй аспект соотношения закона и власти состоит в том, какую роль играет закон в регулировании общественной жизни, общественных процессов, в управлении общественными отношениями. Строго говоря, существуют два способа управления обществом со стороны государства: управление нормативное, через закон, и управление индивидуальное, через команды, приказы, индивидуальные акты, идущие сверху вниз - от центра к периферии.

Может быть, самое главное, что характеризует правовое государство, - это управление обществом преимущественно в нормативном порядке, через закон, а не через акты индивидуального управления. Конечно, без последних актов общество не может обойтись, и управленческие акты сохранятся в нашей жизни и в будущем. Вопрос в том, в каком соотношении находятся нормативное (законодательное) и индивидуальное управление общественными отношениями.

Административно-командная система, как известно, сводит до минимума законодательное управление, закон здесь не выполняет роли главного средства управления в общественной жизни. Административно-командная система вообще несовместима с управлением через закон, она оттесняет его на задворки общественной жизни и тем самым деформирует общественные отношения. Происходит их "вертикализация", в то время как для общества нормальным является построение отношений на "горизонтальной" основе. Это - отношения между производством и потреблением, отношения обмена, самоуправления народа и т.д.

Особенно большой урон нашему обществу был нанесен административно-командной системой в области экономических отношений (хотя "вертикализация" опасна и в политике, и в области культуры и т.д.).

Когда экономические отношения из горизонтального состояния переводятся в вертикальную плоскость, они деформируются, перестают нормально функционировать.

И сейчас наша экономика продолжает оставаться в значительной степени такой, где "вертикальные" отношения преобладают над "горизонтальными". Вот почему производитель у нас не гоняется за потребителем, а наоборот, потребитель находится в полной зависимости от производителя. Отсюда - монополизм, отсутствие конкуренции, рынка, отсутствие нормального экономического обмена в обществе и системы экономического стимулирования.

Конечно, многое уже меняется, идет преобразование экономических отношений, но пока что мы находимся в начальной стадии этого процесса. Отсюда задача - изменить соотношение между нормативно-законодательным управлением обществом и управлением через индивидуальные акты, через команды, идущие из центра.

Нормативное управление обществом - в каком-то смысле тоже централизованное управление, но здесь централизация совершенно иная: она не требует "вертикализации" отношений и вполне совместима с самостоятельностью трудовых коллективов и граждан, с развитием широкой демократии в обществе.

Второй момент, который характеризует социалистическое правовое государство и чем определяются задачи, решаемые в ходе правовой реформы, - правовое государство ставит в центр общественной жизни человека, его потребности, интересы, права и свободы.

Наконец, третий момент, который характеризует правовое государство и, следовательно, ставит определенные задачи в ходе осуществления правовой реформы, - это создание эффективно действующей системы законности и правопорядка. Без строжайшего соблюдения закона правового государства быть не может. Нам нужны не только законы, не только власть, которая бы подчинялась законам, не только права граждан и свободы, провозглашенные в законах, - нам нужен такой режим общественной жизни, при котором соблюдение закона было бы совершенно обязательным, необходимым как для рядового гражданина, так и для высшего должностного лица нашего государства, любого органа власти, управления и т.д. Важно, чтобы существовал механизм, обеспечивающий соблюдение закона любым и каждым.

Центром системы законности и правопорядка должен быть, как представляется, суд. Необходима хорошо отлаженная система правовой защиты, прежде всего судебной, автоматически действующая система ответственности за нарушение закона как материальной, дисциплинарной, так и судебной, в том числе уголовной.

Вот те задачи, которые, на мой взгляд, сейчас решаются в ходе осуществления правовой реформы. Важно также остановиться на некоторых направлениях, по которым реально идет правовая реформа. Таких направлений три: 1) правовое обеспечение политической реформы; 2) правовое обеспечение экономической реформы; 3) судебно-правовая реформа.

Что касается правового обеспечения политической реформы, то здесь, мне кажется, достижения довольно большие. В самом деле, произведена реорганизация органов власти на союзном уровне, созданы новые структуры: Съезд народных депутатов СССР, Верховный Совет СССР, которые начинают действовать все более эффективно, четко, по-деловому, профессионально, сосредоточенно.

Проблема, с которой мы сейчас сталкиваемся, состоит в четком соотношении законодательной и исполнительной власти. В настоящее время в силу ряда обстоятельств деятельность правительства в какой-то степени затруднена. Но нельзя ослаблять управление обществом, и особенно оперативное управление. С этой точки зрения важно внести полную ясность в то, чем должен заниматься Верховный Совет СССР, а чем - Правительство СССР, за что оно несет ответственность, каковы пределы его полномочий, компетенции и свободы действий.

В сфере политической реформы очень серьезное направление работы - совершенствование социалистической федерации. Оно обусловлено возникновением сложных проблем в отношениях центра и республик, а также в межнациональной сфере. Проводится обширная и очень ответственная работа: приняты первые акты на уровне Союза и отдельных республик, предстоят изменения Конституции СССР, превращение федерации в подлинный, равноправный союз республик, ликвидация всего того, что характеризовало наше государство как унитарное, повышение самостоятельности союзных республик, других национально-государственных образований, законодательное обеспечение равенства всех наций, свободного развития их культуры, языка, сохранение их национально-исторического наследия, традиций и т.д. Это все чрезвычайно важные задачи.

Вместе с тем нас ожидают трудности, может быть, даже перекосы, которые уже обозначились. Прежде всего это воздействие на общественную жизнь центробежных тенденций - реакция на чрезмерный централизм. Наверное, этим надо переболеть, надо это пережить. Тем не менее названные тенденции следует учитывать с тем, чтобы обеспечить в области межнациональных отношений взвешенный подход, рациональные начала. Иногда здесь захлестывают эмоции, второпях принимаются решения, о которых впоследствии приходится сожалеть.

Поэтому очень важно, чтобы преобладал профессиональный подход к проблемам федерации, использовались знания международного опыта, история правового регулирования межнациональных отношений.

Касаясь второго направления - правового обеспечения экономической реформы, отметим, что стратегия правового развития в этой сфере для нас очевидна - формирование социалистического рынка. Но здесь больше всего приходится сталкиваться с трудностями, которые проистекают от того, что у нас нет тщательно разработанной тактики действий, в том числе в области права. Отсутствие же разработанной тактики приводит иногда к принятию недостаточно продуманных или не до конца продуманных решений, что влечет за собой негативные последствия. И здесь юристы должны основательно поработать над формированием прежде всего тактики движения по пути к социалистическому рынку.

Что конкретно имеется в виду? Что такое рынок? Некоторые представляют его как свободную игру экономических сил, т.е., по существу, нерегулируемый рынок, тот рынок, который формирует теневая экономика.

Рынок - это естественный, но жесткий регулятор экономических отношений, участники рыночных отношений находятся в условиях такого регулирования. Его создает в первую очередь конкуренция, которая представляет собой жесткое соревнование, заставляющее иметь достаточно низкую себестоимость, высокое качество продукции и сравнительно невысокие цены. Таким образом, результат регулирующего воздействия рынка весь со знаком плюс: экономия труда, экономия всякого рода ресурсов в ходе производства, стремление к повышению производительности труда, к внедрению новейшей техники и технологии, попытки одержать победу в конкуренции за счет именно этих факторов. Все это прекрасные регуляторы, которые мы, к сожалению, растеряли, но которые должны научиться использовать. Вот какой рынок надо создать и которого на сегодняшний день нет. С чего же началось наше движение к такому рынку?

По отношению к предприятиям мы ослабили административное регулирование, но не заменили его жестким рыночным или нормативным регулированием. И предприятия приобрели ту свободу, которая ничего хорошего не дает нашему обществу. Например, были введены договорные цены. Но разве их можно вводить в условиях монополии, при отсутствии конкуренции, а главное - при несбалансированности спроса и предложения, когда денег гораздо больше, чем товаров, когда не производитель заинтересован в потребителе, а, напротив, потребитель в производителе?

В этих условиях договорные цены стали для монополиста-производителя дополнительной дубиной, которую он обрушил на голову потребителя. В результате цены немедленно поднялись, возросли денежные доходы предприятий, увеличилась оплата труда, но количество производимых товаров не только не увеличилось, а в большинстве случаев даже уменьшилось. Отсюда - рост неоправданных денежных доходов, инфляционные процессы. Кроме того, на уровне предприятия в какой-то мере ослабло регулирование отношений накопления и потребления. Предприятия стали тратить больше денег на потребление и меньше - на производство, на накопление.

Совершенно очевидно, что экономическую реформу нельзя было начинать с введения договорных цен. Какой же выход из создавшегося положения? Думается, он не в том, чтобы возвратиться к административному прессу, к индивидуальному управлению. Его надо заменить действенным централизованным нормативным регулированием экономики и с его помощью формировать условия рынка. Постепенно рынок сам будет работать, но пока рыночное регулирование не работает, нужны названные меры. Это касается в первую очередь регулирования отношений производства и потребления на предприятиях, использования таких нормативных способов регулирования, как цена, налог, законодательная защита интересов потребителя.

В обычных условиях рынок сам защищает интересы потребителя. Но поскольку этого рынка у нас нет, законодатель должен позаботиться об интересах потребителя. Почему, спрашивается, кооперативы вызвали негативную реакцию в нашем обществе? Кооперативы - элементы рыночной экономики. Но так как наша экономика плохо урегулирована в нормативном порядке, они получили в свои руки довольно большую экономическую власть, например возможность определять цену на продукцию в условиях острейшего дефицита, несоответствия спроса и предложения. Потребитель же оказался перед лицом кооперативов не защищенным должным образом.

Во-первых, потребитель очень часто не знает, с кем имеет дело, кто ему продает продукцию и кто ее произвел. Кооператив часто продает ему продукцию, так сказать, инкогнито. Нигде в мире такого нет, везде рынок в этом смысле упорядочен, для чего существуют товарные знаки, фирменные наименования и т.д.

Во-вторых, покупатель не получает надежной информации о качестве продукции, его часто обманывают, выдают товар, произведенный в нашей стране, за зарубежный, используя при этом чужие товарные знаки, этикетки и т.п. Защита покупателя отсутствует. Если он купил недоброкачественный товар, то неизвестно, кому предъявить иск. Строительные кооперативы, например, получают у граждан деньги под строительство домов, садовых домиков, а потом выясняется, что кооператив распался и у него нет достаточных средств, чтобы вернуть те деньги, которые были получены от граждан.

Задача состоит в том, чтобы создать цивилизованный, регулируемый рынок. Изучение опыта рыночных отношений в капиталистических странах показывает, что там осуществляется не только экономическое, но и правовое регулирование; есть и достаточно надежная система защиты интересов потребителя.

Судебная реформа - третье направление правовой реформы. Она ведется достаточно энергично, и юридическая общественность страны должна выразить огромную признательность тем, кто сумел раскрыть ее значение. Это относится прежде всего к народным депутатам-юристам, которые очень активно поработали в данном направлении, в том числе в составе Комитета по вопросам законодательства, законности и правопорядка Верховного Совета СССР.

Приняты Законы о статусе судей, об ответственности за неуважение к суду, внесены соответствующие изменения в Основы судопроизводства, расширено судебное обжалование неправомерных, незаконных решений в области административного управления (теперь это обжалование распространяется и на решения, принимаемые коллегиальными органами), в уголовном судопроизводстве предусмотрено участие адвокатов на стадии предварительного расследования, воспринята идея суда присяжных и т.д. Это - целая революция в области законности и правопорядка, и мы, может быть, даже пока не осознаем значения того, что уже сделано. Но и предстоит еще большая работа, в частности модернизация уголовного и исправительно-трудового законодательства, обеспечение принятых решений соответствующими механизмами и т.д.

В ходе судебной реформы наконец-то решен вопрос о повышении заработной платы судей. Это позволит привлечь к судебной работе хорошо подготовленных, высокопрофессиональных людей, способных осуществлять правосудие, т.е. серьезно улучшить кадровое обеспечение судебного аппарата. Положительно решен вопрос о повышении заработной платы работникам нотариальных контор, органов ЗАГСа. Существенным образом повышается заработная плата следователям, работникам прокуратуры вообще. Решен вопрос о выделении дополнительных финансовых средств для перевода экспертных учреждений на новые условия труда.

Нельзя вместе с тем не обратить внимание на определенные сложности и проблемы, которые возникают в деятельности правоохранительных органов в связи с принятием новых законодательных актов. Так, увеличивается количество законодательных актов, расширяющих сферу судебной деятельности, создающих новый объем работы судов. Причем иногда решения принимаются без достаточных расчетов, предвидения социальных последствий их действия. Так, никто не знает, какое количество дел дополнительно поступит в суды, как только вступит в силу с 1 июля 1990 г. Закон о судебном обжаловании коллегиальных действий в области управления. Не окажется ли количество дел в судах таким, что они будут не в состоянии обеспечить осуществление правосудия? Это очень серьезная проблема, над которой надо основательно поработать с точек зрения кадровой, организационной, материальной, финансовой и т.п.

Большой взвешенности требует и принятие Закона о печати. Ведь законопроект содержит норму, превращающую суды в каком-то отношении в цензоров. Согласно этой норме суд может вынести решение об изъятии тиража, если орган печати допустил в своей публикации что-то неприемлемое с точки зрения интересов советского общества. Одно дело, когда суды рассматривают дела о привлечении к ответственности издателей, владельцев средств массовой информации за то, что они опубликовали материал, нарушающий Конституцию СССР, скажем, направленный на разжигание национальной розни или затрагивающий чью-то честь и достоинство. Суд обязан принять меры к защита этих ценностей и привлечению к ответственности виновных. Но если суд предварительно решает вопрос о том, выйти тиражу или нет, то это возлагает на суд не свойственные ему функции. Видимо, надо проявлять большую осторожность при принятии такого рода законодательных решений. Они способны нанести большой урон нашей судебной системе и вовлечь суды в определенные политические акции. Вряд ли от этого выиграет как общество, так и судебная система.

Перестройка в целом и правовая реформа идут очень трудно, гораздо труднее, чем ожидалось. Очень важно уяснить причины этих трудностей, чтобы найти пути их преодоления. Такие поиски требуют, безусловно, коллективных усилий. Тем не менее хотелось бы высказать на этот счет некоторые собственные соображения. Мы еще в полной мере не осознали, что такое административно-командная система управления обществом. Мы знаем, что ее надо заменить, но не всегда учитываем, что она создавалась на протяжении десятилетий, стала нашим образом жизни, самостоятельным строем общественных отношений. Поэтому надо перестраивать не просто систему управления, но систему общественных отношений, что архисложно.

Перестраивать же систему отношений следует, начиная с создания новой системы регулирования. Видимо, мы не в полной мере осознаем и то, что административно-командная система - это еще определенный слой общественного сознания, общественная психология. Мы привыкли к этой системе, она нас сформировала психологически. Мы все в какой-то мере ее дети. И сейчас ищем виноватых в том, что дело идет медленно, видим виноватых в бюрократах, управленцах и т.д., не понимая глубины проблемы. Дело не столько в людях, сколько в системе, которую мы создали, общественных отношениях.

И, конечно, в нашем сознании, которое отстает от бытия перестройки. В годы застоя в обществе глубоко укоренились начала эгоизма, корыстолюбие, злоупотребление властью и т.п. Это - страшное наследие. Общество и каждый из нас еще не избавились от этих черт. Наше сознание находится еще во вчерашнем дне, во вчерашней жизни. Пока существовал административный пресс, эти стремления и явления существовали в зажатом виде. Когда же административный контроль ослаб, все негативные явления буквально "расцвели пышным цветом". Отсюда - и экономическая преступность, которая получила распространение именно в период перестройки. Но, думается, нет другого выхода, кроме как противопоставить этому закон и только закон. Лишь с помощью закона возможно преодолеть эти негативные явления и сконструировать новые механизмы регулирования.

На сегодняшний день нет более важной задачи, чем правовое обеспечение перестройки. Право - это ее механизм. И когда говорят, например, об экономических методах управления народным хозяйством, то, думается, здесь налицо недооценка правовых механизмов. Надо говорить не об экономических методах хозяйствования и управления, а об экономико-правовых.

Самые лучшие экономические концепции погибнут, останутся благими пожеланиями, если не будут обеспечены рабочими правовыми механизмами регулирования общественных отношений.

Другая проблема, которую необходимо постоянно держать в поле зрения, состоит в обострении в настоящее время многих противоречий. Их породила не перестройка, но она дала возможность для их проявления. Это, например, противоречия в межнациональных отношениях, которые обусловлены чрезмерной централизацией. Сейчас, когда централизация ослабевает, они в полной мере начинают давать о себе знать, ибо прежнего их зажима, попыток загнать их вглубь уже не существует, и они интенсивно выходят на поверхность. Не учитывать этого нельзя, надо, значит, разрешать эти противоречия на основе тщательно отработанного законодательного регулирования.

Здесь также существуют определенные трудности: с одной стороны, все заинтересованы в продвижении вперед в решении межнациональных отношений, причем заинтересованы в том, чтобы они решались на законодательном уровне, но с другой - наблюдаются попытки непризнания действия общесоюзных законов на территории тех или иных республик. Как совместить одно с другим? Как гармонизировать межнациональные отношения? Только через их законодательное регулирование, через развитие демократических начал федерации. Но развивать демократические начала федерации невозможно, не признавая действия общесоюзных законов на территории той или иной республики. Одно исключает другое.

Наконец, последний момент - отсутствие необходимых научных проработок для решения тех проблем, которые ставит ныне жизнь. Возьмем отношения собственности. Казалось бы, специалисты в области гражданского права, других отраслей права занимались вопросами собственности. Однако, когда мы пытаемся наработать какие-то законодательные решения, то на каждом шагу наталкиваемся на отсутствие веских, обоснованных научных рекомендаций. В какой-то мере законодатель вынужден решать ряд вопросов на ощупь. А это - опасное состояние. Сейчас, например, усиленно обсуждается вопрос, допускать ли частную собственность. И выясняется, что мы не можем договориться даже о том, что такое частная собственность. Люди, говорящие как будто бы об одном и том же, фактически понимают под частной собственностью абсолютно разные вещи. Одни считают, что собственность крестьянина, фермера, который ведет индивидуальное сельскохозяйственное производство, есть частная собственность. Другие ее называют индивидуальной. Между тем частная собственность всегда сопряжена с возможностью ее использования для эксплуатации наемного труда. Поэтому если допускать в сфере производства индивидуальную собственность, то надо решить, должна она функционировать на основе собственного труда или допускается наемный труд. В последнем случае важно определить, в каких случаях и в каких пределах допускается наемный труд, нужны ли здесь какие-то специальные правила. Вот на эти вопросы должны ответить и экономисты, и юристы. Законодателю нужны рекомендации науки, позволяющие принять принципиальные решения с учетом национального опыта и отношения нашего народа к этим проблемам. Важно активизировать научную разработку актуальных проблем. Между тем многие диссертационные работы, и кандидатские, и докторские, до сих пор посвящаются проблемам, находящимся где-то на обочине общественной жизни. Те же проблемы, которые волнуют общество, требуют законодательного решения, не подвергаются достаточной научной разработке. Нет, например, по-настоящему глубоких научных разработок в сфере арендных отношений, ни экономических, ни правовых.

Несколько слов о кадровом обеспечении правовой реформы. Надо откровенно признать, что подготовка кадров юристов сегодня ни в количественном, ни в качественном отношении не обеспечивает правовую реформу. Требуется резко увеличить подготовку кадров юристов по очной (дневной) форме обучения для работы в правоохранительных органах. Допуск адвокатов на стадии предварительного расследования повлечет за собой существенное увеличение адвокатского корпуса. Наряду с этим необходимо повысить качество подготовки кадров юристов. Высшая школа должна немедленно отреагировать на потребность в юристах, которые владеют вопросами правового регулирования экономических отношений на современном уровне, проблемами отношений собственности, арендных, акционерных отношений, внешнеэкономических связей, организации и функционирования совместных предприятий и т.д.

Министерство юстиции СССР крайне озабочено, в частности, состоянием подготовки к выполнению новых задач работников судов, необходимостью повышения квалификации практических работников юридических учреждений. И, конечно, предстоит по-настоящему развернуть правовой всеобуч, начиная, может быть, с должностных лиц, представителей власти, управленцев, потому что они должны принимать грамотные правовые решения. Не все, однако, к этому готовы.

Следует усилить правовую подготовку подрастающего поколения, граждан будущего правового государства. Уважение к закону, элементарное знание закона совершенно необходимы в наши дни. В решении этих задач надо объединить усилия всех юристов независимо от того, кто где работает. Каждый должен способствовать решению этих многообразных и очень сложных проблем, возникающих в ходе осуществления правовой реформы.