§3. Внешние и внутренние факторы изменения политики Вашингтона в АТР.  

Уругвайского раунда. Команда Клинтона договорилась с Доулом, еще ранее заручилась

поддержкой Гингрича и, таким образом, обеспечила себе одобрение Конгресса.

в Майами США принимали саммит Организации Американских Государств, где было

принято решение к 2005 году достичь соглашения о создании зоны свободной торговли

для всего Западного полушария (ФТАА). При этом со стороны вице-президента А. Гора

звучали тезисы об общих демократических ценностях Америк, принятии трудовых и

экологических стандартов 43 8Складывалась, «новая архитектура», о которой писал Зёллик

— геоэкономическая конфигурация, ядром которой стала многосторонняя торговая

система в форме ВТО и ключевыми звеньями в виде инициатив по интеграции АТР

(АТЭС) и Латинской Америки (ФТАА).

Успехи торговой дипломатии Вашингтона обострили внутренние противоречия

американского политического процесса. Сокрушительная победа республиканцев на

выборах в Конгресс 8 ноября 1994 года свидетельствовала об определённой усталости в

самих США от стремительной реализации глобализационного проекта. Между тем, Белый

дом отнюдь не собирался останавливаться на достигнутом. С начала 1994 года Кантор

поставил во главу торговой дипломатии вопросы трудовых и экологических стандартов,

которые называл одними из «основных целей переговоров». Давление Вашингтона по

принятию соглашения о стандартах в Марракеше вызвало сильное противодействие со

439

стороны развивающихся стран.

Внутри США политика стандартов, умиротворявшая АФП-КПП и «зелёных», а

также страховавшая американскую экономику от конкуренции со стороны стран с более

дешёвой рабочей силой и низкими требованиями к защите окружающей среды, встретила

оппозицию со стороны крупного бизнеса.

договорённости в НАФТА, деловой мир открыто заявил о поддержке продления

ускоренной процедуры торговых переговоров для Белого дома только в случае отказа от

трудовой и экологической проблематики. [307] В результате, из-за противоречий интересов

бизнеса и профсоюзов, торговая политика Вашингтона была заблокирована вплоть до ¦

окончания президентства Клинтона. Без ускоренной процедуры, в которой Конгресс

отказал Клинтону при ратификации Уругвайского раунда, администрация вынуждена

была отказаться от масштабных инициатив и действовать в рамках уже достигнутых

соглашений.

Дополнительным вкладом в изменение курса стали кадровые перестановки в

экономическом блоке. Вместо вышедшего в конце 1994 года в отставку Л. Бентсена на

пост министра финансов был назначен Р. Рубин, прежде возглавлявший НЭС, его

заместителем стал Л. Саммерс. По распространённому мнению, эта команда была одной

из наиболее сильных в истории казначейства. До того времени, когда Л. Тайсон стала

руководителем НЭС, в течение нескольких месяцев работа этого координирующего

органа была парализована.[308] Результатом стало усиление роли министерства финансов и

в целом валютно-финансовых механизмов, при вынужденном затишье в деле

либерализации торговли.

Снижение внешнеэкономической активности после выборов в Конгресс

происходило на фоне публичных дискуссий об американском нео-изоляционизме. В

окружающем мире распространилось мнение, согласно которому, в новых условиях

Америка более не могла быть локомотивом торговой либерализации.[309] Одновременно

внутри США росло недовольство интернационализмом команды Клинтона.

Международные организации воспринимались в качестве угрозы суверенитету США или

ограничения свободы манёвра. Самые значительные политики Америки (Доул и другие)

подвергали сомнению целесообразность поддержки Вашингтоном многосторонних

институтов, которые «слишком часто отражают консенсус, противостоящий

американским интересам, и не отражают принципы и идеалы Америки».[310]

Одновременно с ростом недовольства политикой Клинтона внутри США, всё более

отчётливо стали звучать сомнения в основном проекте Вашингтона в АТР — «новом

тихоокеанском сообществе».

мир» выпустил специальный доклад, в котором ведущие американские эксперты по АТР,

журналисты, бизнесмены давали свою оценку перспективам формирования единой

общности на пространствах Тихоокеанского бассейна. В работе группы отмечалось, что

существует много препятствий к созданию «сообщества». Европейская интеграция

основывалась на общих христианских, демократических, капиталистических ценностях,

что сделало возможным строительство общих институтов после Второй мировой войны.

Подобный фундамент, несмотря на некоторые элементы (популярность японской

массовой культуры у соседей), отсутствовал в АТР. [311] Поэтому в региональном

сотрудничестве, по мнению авторов, вместо создания единой всеобъемлющей структуры,

необходимо продвигаться только эволюционным путём, создавая широкую сеть

переплетающихся институтов, укрепляя двусторонние связи и повсеместно вовлекая

частный сектор. В докладе подчеркивалось, что торговля внутри Восточной Азии растёт в

четыре раза быстрее, чем экспорт из региона в США, хотя на тот момент экономические

связи каждой из стран с Америкой были многократно сильнее, чем между собой.[312]

Отражением неуверенности американской элиты в эффективности азиатской

политики стала статья сотрудников Института Прогрессивной 'политики Р. Маннинга,

бывшего советника Госдепартамента по Азии, и П. Стерн, в прошлом главы

Международной Торговой Комиссии США, вышедшая в «Foreign Affairs». В публикации,

приуроченной к саммиту в Богоре и вызвавшей широкую дискуссию, авторы

раскритиковали саму идею «сообщества», как «химеру».[313] Маннинг и Стерн утверждали,

что никакого ощущения общности между народами Тихого океана не существует, а даже

447

если оно иногда проявляется, то исключительно как паназиатское, а не тихоокеанское.

Идея о создании зоны свободной торговли АТЭС также подвергнута сомнению.

Мексика вызвала такие ожесточенные споры, то чего можно ожидать от интеграции с

такими мощными экономиками, как Япония, КНР и НИС. Кроме того, например, в

Японии барьеры связаны со структурой экономики, а не тарифами, так что даже с этой,

наиболее близкой американской экономике страной, интегрироваться не получилось

бы. [314] АТЭС, по мнению учёных, являлся «рудиментарной организацией». Из

международных институтов реальное политическое влияние в Восточной Азии имел

только Совет Безопасности ООН, но он внерегионален.[315]Попытки Вашингтона построить

«сообщество» с общими ценностями и экономическими принципами вызывает, как

считали авторы, усиливающееся противодействие, прежде всего, со стороны азиатских

стран и уменьшение влияния США.

В то же время Маннинг и Стерн видели некоторые возможности исправить

ситуацию, опираясь на частный сектор и АТЭС, который, «несмотря на

экспериментальный характер», остаётся «ключом в создании рыночного процесса

экономической интеграции». Для этого, во-первых, Конгресс должен был передать

президенту право ускоренной процедуры торговых переговоров. Во-вторых, необходимо

было ориентироваться на достижение конкретных результатов (в принятии

инвестиционного кодекса, гармонизации стандартов), а не провозглашать туманные и

отдалённые цели. Также рекомендовалось дальнейшее усиление связей между НАФТА и

АТР, и использование ресурса 7 миллионов азиамериканцев, лично заинтересованных в

развитии сотрудничества через Тихий океан.[316]

Кругман в том же номере опубликовал статью, где попытался разрушить

устоявшиеся представления о «восточноазиатском экономическом чуде», которое будто

бы ведёт к перемещению мирового центра в АТР.[317] Вопреки докладу Всемирного банка

1993 года, в качестве основного достижения выделявшего качественный скачок у НИС и

Японии, экономист приводил в пример данные о сравнительно низком росте

производительности труда.

экономического подъёма в большинстве стран региона (за исключением высокоразвитой

Японии, и переживающего единовременный рост при переходе к капитализму Китая). По

мнению экономиста, успехи «азиатских тигров», подобно СССР в период стремительного

роста, обусловлены экстраординарными вливаниями капитала и трудовых ресурсов, а не

повышением эффективности, что ставит под сомнение стабильность их модели развития.

Австралийский посол в США Д. Рассел причислил Маннинга, Стерна и Кругмана к

«анти-азиатской команде», рост влияния которой вызывал его беспокойство. Дипломат

отмечал, что в подобных настроениях переплелись традиционные представления о массах

низкооплачиваемой рабочей силы в Восточной Азии, конкуренция с которой приведёт к

снижению жизненного уровня американцев, и новые мысли, подрывающие уверенность в

экономическом успехе АТР или формировании сообщества в регионе. По мнению посла,

«восточноазиатское чудо» и тихоокеанская интеграция реальны, и находят своё

подтверждение в межнациональных связях растущего среднего класса АТР,

преображающих жизнь общества.[319]

Если внутри США усиливались «антиазиатские» настроения, по ту сторону Тихого

океана также росло недовольство политикой Белого дома. Опора Вашингтона на «мягкую

силу» в виде распространения демократических ценностей и новая экономическая

политика, требовавшая радикального изменения торговых дисбалансов и навязывавшая

трудовые и экологические стандарты, вызывала отчуждение большинства стран

Восточной Азии. Практически с каждым из этих государств США удалось испортить

отношения. Китай становился более враждебным из-за обвинений в нарушениях прав

человека (даже попыток ввести санкции) и режима нераспространения, Япония в связи

попыткой Белого дома перейти к подходу «ориентированному на результаты» в торговле,

Индонезия вследствие навязывания трудовых стандартов и критики насилия в Восточном

Тиморе.

Сингапур вспыхнули скандалы. Первый осуждался за наркотраффик, во втором был избит

американский подросток, совершавший акты вандализма, что привело к взрыву

общественного мнения по обе стороны океана.[320]

Элиты восточноазиатских наций начали поиск общих ценностей, отличных от

западных норм, и обоснование своей модели экономического развития. Еще в феврале

1993 года на конференции по правам человека в Бангкоке звучала критика использования

этой риторики против стран региона. Затем министры труда АСЕАН выпустили

специальное коммюнике, осуждающее привязку торговых вопросов к стандартам труда и

окружающей среды. [321] Политика Вашингтона вызвала противоположный

задумывавшемуся процесс «азиатского самоутверждения» и отчуждения, выразившегося,

прежде всего, в усилившемся дискурсе об «азиатских ценностях».[322]

В рассматриваемый период в «Foreign Affairs» был напечатан ряд статей,

поднимавших дискуссию на подобные темы. Ли Куан Ю, легендарный лидер Сингапура,

пользовавшийся уважением, как в Азии, так и в Америке, в интервью директору самого

влиятельного американского журнала Ф. Закария стал доказывать, что своими успехами

Восточная Азия обязана приверженностью конфуцианским ценностям и усомнился в

универсальности западных принципов.[323] В числе специфичных «азиатских ценностей»,

противопоставлявшихся «западным», обычно упоминали приоритет интересов общества

над индивидуализмом. «Индивидуум не существует отдельно сам по себе, — писал один

из наблюдателей, — он является членом основной или большой семьи, клана,

землячества, общества, нации и государства. В Восточной Азии уверены, что чтобы ни

говорилось или делалось, всегда должно держать в уме интересы других...индивидуум

пытается найти баланс между личными интересами и интересами семьи и общества».[324]Именно коммунитаризм азиатских народов, зачастую связывавшийся с конфуцианскими -

истоками, пропагандировался Ли Куан Ю и Махатхиром бин Мохаммадом, как

отличительная от Запада черта, благодаря которой Восточная Азия превратилась в

наиболее перспективный регион мира. [325] В то же время, отказ от крайнего

индивидуализма в большой мере противопоставлял азиатские общества западным

ценностям либерализма и «прав человека».

Фунабаси еще в 1993 году предупреждал, что «взаимозависимость и экономические

успехи дают Азии новую уверенность в себе», выделяя «пространство китайских палочек

для еды» (chopsticks area), включающего Китай, Японию, Корею и Вьетнам, в качестве

единого культурного ареала. Предостерегая от иллюзии азиатского единства, журналист в

то же время писал о таких общих чертах сознания стран АТР, как прагматизм,

коллективизм. Сотрудник министерства финансов Японии Эйсуке Сакакибара,

позднее один из ключевых политиков, в опубликованной осенью 1995 года статье, развил

теорию Хантингтона и обосновал возвращение восточноазиатских стран к традиционным

ценностям концом «эры прогрессивизма».[326] По его мнению, в «холодной войне»

столкнулись две крайние модели т.н. «прогрессивизма» — социализм и неоклассический

капитализм. Социализм явно потерпел поражение, второе течение также находится в

кризисе: рецессия в Европе и Японии, нарастание проблем с окружающей средой,

структурное неравенство и т.д. свидетельствует о неэффективности этой системы.

Согласно представлениям Сакакибара, мир в XXI веке вернётся к состоянию до Второй

мировой войны, когда люди идентифицировали себя с цивилизациями, а не прогрессом. В

то же время, это не означает непременного их столкновения, так как, несмотря на

опасения Хантингтона, цивилизации могут мирно сосуществовать.[327]

Отчуждение Азии выражалось не только в усилившемся дискурсе «азиатских

ценностей», но в пропаганде японской модели экономического развития, отличной от

неоклассического капитализма. В 1993 году под влиянием Токио Всемирный банк

опубликовал доклад «Восточноазиатское экономическое чудо», который был воспринят

как триумф Японии и легитимация развития, основанного на промышленной политике и

государственном вмешательстве (при сохранении законов конкуренции), в чём Вашингтон

традиционно обвинял азиатские страны. [328] «Страна восходящего солнца» прямо

указывалась в качестве образца для стран региона, добившихся успеха, а «имитация»

японской модели одной из основных причин экономических взлётов. «В общем, модель

успеха Японии, — говорилось в докладе, — несомненно, повлияла на политический мир

Восточной Азии, порождая в нём чувство уверенности и предоставляя набор возможных

464

инструментов роста».

В США постепенно созревало понимание неэффективности прежней политики.

Первым ответом стала критика рассуждений об особой азиатской цивилизации. На

страницах того же журнала было выделено место для южнокорейского лидера оппозиции

Ким Дэ Джуна, который доказывал, что демократические ценности изначально

присутствуют в традиционных конфуцианских культурах и являются универсальными для

всего человечества. Ссылаясь на древнюю утопию «великой гармонии» он попытался

представить либерализм изначально присущим, в том числе и китайским философам.[329]

Официальные представители администрации также давали отпор подобным

высказываниям. В своей речи в Сан-Франциско январе 1995 года Лорд заочно спорил с

«лжепророками, заявляющими о противоборстве ценностей' Запада и азиатского

монолита». Помощник госсекретаря процитировал бирманского диссидента, заметившего,

что если бы идеи и веры были бы ограничены культурными ареалами, то буддизм

существовал бы только в северной Индии, ислам в Аравии, а христианство на

ограниченных территориях Ближнего Востока. По мнению Лорда, люди в самих азиатских

странах не согласны с тем, что их не интересуют универсальные ценности и

индивидуальные права, причём в числе этих стран упоминал Австралию и Новую

Зеландию. «Скажите это камбоджийцам, идущим через минные поля, или монголам,

пересекающим пустыни, чтобы голосовать» — с пафосом заявлял он.[330]

Данная речь Лорда примечательна тем, что является собранием всех рассмотренных

вьппе образов и штампов риторики Белого дома, посвященной «тихоокеанскому

сообществу», только в преувеличенной форме. На фоне усиливавшихся сомнений внутри

США и отчуждения в Восточной Азии, подчёркнутый оптимизм Госдепартамента,

относительно перспектив интеграции, демократии и даже принятия экологических

стандартов в АТЭС, выглядел слишком контрастным, чтобы внушать доверие. Впрочем,

одновременно со словесным отпором оппонентам, имело место серьёзное переосмысление

основ тихоокеанской политики, начало которому положила докладная записка Лорда

госсекретарю в мае 1994 года, ставшая знаменитой, благодаря утечке в прессу.

В записке, озаглавленной «Растущее нездоровье в отношениях с Азией», дипломат

высказывает мнение о том, что целостная стратегия в АТР у администрации отсутствует,

что приводит к потере влияния Вашингтона в регионе [331] Термин «нездоровье» (malaise),

которым он охарактеризовал состояние американской политики, вызывал стойкие

ассоциации с эпохой Дж. Картера, когда настойчивая пропаганда прав человека

подрывала лидерство США в Восточной Азии. Такие меры администрации, как усиление

роли АТЭС, поддержка демократии в Камбодже, улучшение отношений с Вьетнамом,

примирительные шаги в отношении Малайзии и Индонезии в начале 1994 года вызывали

одобрение чиновника. В то же время, Лорд отмечает, что американская политика в целом

портит образ Америки. Азиатские страны воспринимают её, как «ублажение

внутренних лоббистских групп, ценой дестабилизации ключевых для мира и безопасности

региона отношений».468 Односторонние действия Вашингтона вызывают чувство обиды у

государств региона, одновременно вооружая тех, кто сравнивает политику США с

нахрапистым поведением «буйвола».

Основными причинами такого неудовлетворительного состояния признавалось

вмешательство экономического блока во внешнеполитические дела и попытка

распространения демократии с помощью торговых санкций, что в первую очередь

проявилось в конфликте вокруг продления режима наибольшего благоприятствования для

КНР и навязывания «управляемой торговли» Японии.

Клинтон, взявший в ходе избирательной кампании обязательства по наказанию

Пекина за нарушения прав человека, столкнулся с серьезным прокитайским лобби

внутри страны. Крупнейшие корпорации, связанные с рынком КНР (Боинг, Дженерал

Моторс, Форд) и опасавшиеся ответных, уже объявленных Пекином, возможных мер,

образовали мощную коалицию и организовали публичную кампанию против политики

привязки режима наибольшего благоприятствования к проблеме демократизации

страны. Перенос решения о санкциях с 1993 года на июнь 1994 был воспринят, как

успех прокитайской коалиции и вызвал её мобилизацию. 450 предприятий в

Калифорнии подали петицию о продлении недискриминационного подхода.

МакДермотт собрал 106 подписей представителей обеих партий в Палате

представителей против возможных санкций в отношении Пекина. Когда Кристофер в

марте 1994 года приехал в Пекин, попытавшись убедить Чжуннаньхай в необходимости

перемен в гуманитарной сфере, то встретил волну критики, как в самом Китае, так и по

приезде домой в Вашингтоне. В результате Клинтон в конце мая должен был

официально объявить о продлении наибольшего благоприятствования в торговле с КНР

и полном прекращении попыток привязать экономические отношения с этой страной к

469

задачам защиты прав человека.

Большинство американцев, под воздействием СМИ, выступали за санкции. В

этом их поддерживали АФП-КПП, правозащитники, отчасти предприятия связанные с

интеллектуальной собственностью. Тем не менее, антикитайская коалиция не смогла

должным образом организоваться и оказать сопоставимого влияния на политический

процесс.470 Госдепартамент изначально поддерживал идею санкций, и Лорд был в

468. Fisher, Richard D. Mr. President, Heed Winston Lord's Warning on Asia June 2, 1994.

     http://wvv\v.heritage.org/ResearcWAsiaandthePacific/bu223.cfrn?renderforprint=l

469. Destler I.M. American Trade Politics. P. 212-213.
470. Rourke, John T. Clark, Richard. Making U.S. Foreign Policy toward China in the Clinton Administration. //

     After the End: Making the US Foreign Policy in the Post-Cold War World. Ed. By James M. Scott. P. 207-208.

числе её ревностных сторонников. Для формирования политики в отношении КРН

была сформирована специальная Старшая Руководящая Группа во главе с Лордом и

С. Бергером, заместителем советника по национальной безопасности. С ростом влияния

и увеличением вмешательства НЭС, министра финансов и торговли, позиции

поборников санкций в Белом доме ослабли, во главе китайской политики встала

команда Бергера и Каттера, заместителя национального советника по экономике,

разрабатывавшая иную политику.[332]

Другим примером отсутствия у Вашингтона целостной стратегии в АТР явился

«подход, ориентированный на результаты» в отношении Японии. «Рамочное соглашение»,

подписанное в толе 1993 года стороны интерпретировали по-разному, но США

продолжили давление по либерализации японского рынка. В феврале 1994 года состоялся

двусторонний саммит Клинтон—Хосокава, закончившийся официально признанным

провалом.[333] Переговоры продолжались в течение всего года, но также практически

безрезультатно, особенно в том, что касалось автомобилей и автозапчастей.[334] Весной

следующего 1995 года ситуация накалилась до такой степени, что обычным описанием

отношений двух стран стал термин «торговая война». Вашингтон и Токио одновременно

объявили о передаче своих претензий в ВТО, Клинтон и Кантор грозили санкциями,

предусмотренными «разделом 301».[335] В июне Белый дом вынужден был отступить,

объявив о необходимом для японской стороны количестве закупок автомашин и

запчастей, и также как и японская сторона, провозгласил победу.

В администрации имели возможность убедиться в бесперспективности подходов в

отношении КНР и Японии. После визита Кристофера в КНР в марте 1994 года в

Вашингтоне Советом по международным отношениям был организован форум с участием

трёх прежних госсекретарей, главной темой которого стала критика политики привязки

торговли к правам человека.[336] В сентябре умеренно консервативный Фонд наследия

собрал круглый стол с участием главы мозгового центра Э. Фолнера, специалиста

Исследовательской службы Конгресса Л. Никша, Р. Маннинга и других экспертов по

Восточной Азии для обсуждения ошибок политики Клинтона в регионе.[337] Сравнивая

новые подходы администрации с прежними успехами в регионе, выступающие отмечали,

что «Клинтон, когда стал президентом, наследовал рекордное лидерство и уважение

Америки в Азии», и после двух лет усилий «факт, который невозможно отрицать, что

большая часть наследства растрачена». Идеалом этой группы являлась Realpolitik эпохи

Рейгана и Буша, связанная с именами Р. Зёллика, Р. Соломона, П. Вулфовица,

Р. Армитеджа, М. Мансфилда. Симптомами «нездоровья» нового положения являлись

отсутствие согласованности между ведомствами, попытки санкций в отношении КНР,

навязывание «управляемой торговли» Токио, против чего выступало большинство стран

региона, опасавшихся вытеснения своего экспорта с японского рынка, неуверенное

противостояние ядерной программе КНДР и недостаток внимания АТЭС.[338] С точки

зрения собравшихся, одновременная конфронтация со всеми крупными державами

региона, особенно с КНР и Японией, противоречила азам дипломатии и

свидетельствовала о непрофессионализме команды Клинтона.

В целом, выводы дискуссии в Фонде Наследия во многом совпадали с запиской

Лорда, хотя оба анализа преследовали разные цели. Если задачей консервативного

мозгового центра была дискредитация демократической администрации, то заместитель

госсекретаря имел намерением убедить руководство в приоритете внешнеполитических

ведомств над НЭС, пресечение их вмешательства и отведение от себя критики за курс в

отношении Китая. Интересно отметить, что оппоненты администрации, как и Лорд, не

сомневались в пользе АТЭС, признавая политику в отношении форума правильной и даже

недостаточно настойчивой.

Внешние факторы настоятельно требовали выработки другой стратегии в АТР.

«Торговая война» создавала плохую атмосферу для поддержания американо-японского

военного союза, необходимость которого после окончания «холодной войны» и так

находилась под вопросом. Между тем, разразившийся весной и летом 1994 года кризис

вокруг ядерной программы КНДР заставлял учитывать возможность крупномасштабного

конфликта в Азии и дипломаты Токио и Вашингтона стали искать пути обновления

подходов. Затянувшаяся экономическая рецессия в «Стране Восходящего Солнца» и

мощный рост Китая делали опасения насчёт конкуренции Японии менее острыми. Осенью

того же года Дж. Най, ставший помощником министра обороны по делам международной

безопасности, вместе с признанным гарвардским экспертом по,Японии и сотрудником

восточноазиатского бюро разведывательного управления Е. Фогелем, провели ряд

478

консультаций в Токио, где выработали платформу для формирования нового курса.

Наиболее ясным свидетельством перемен стал доклад офиса по международной

безопасности «Стратегия безопасности США для Восточной Азии и Тихоокеанского

региона», известный также как «доклад Ная», выпущенный министерством обороны в

феврале 1995 года. Если доклады 1990 и 1992 года были посвящены перестройке и

сокращению вооруженных сил США в регионе, то основной идеей нового документа

стало подтверждение присутствия Америки и сохранению передового развёртывания её

войск численностью в 100 тысяч человек на двадцать лет вперёд. Роль американо-

японского договора о безопасности признаётся ключевой, её глобальные миссии в форме

помощи развитию и гуманитарных и миротворческих операций поощряются. «Мы не

должны позволить, — говорится в докладе, — чтобы торговые разногласия подорвали

наш военный союз».[339] Напротив, утверждалось, что сосредоточение на сотрудничестве в

безопасности поможет решить и фундаментальные экономические вопросы. Другим

сигналом стала констатация приверженности Вашингтона многосторонним форумам и

диалогу, который дополняет, а не заменяет двусторонние альянсы.

Най, в статье, пропагандировавшей новый подход администрации и

подготовленный с его помощью доклад, перечислил возможные варианты стратегии США

в регионе: уход, роль балансира, формирование многосторонней организации наподобие

НАТО и американское лидерство. Доклад подтверждает военные гарантии и сохранение

лидерства Америки, как наиболее предпочтительный выбор, что особенно критично в

нестабильный период падения одних держав (СССР) и динамичного роста других

(Японии, КНР).[340] По мнению автора, выход «Стратегии» однозначно был позитивно

воспринят в Азии, так как военное присутствие США гарантировало стабильность,

необходимую для процветания региона как «воздух», которого не чувствуешь пока в нём

нет недостатка.[341]

Критики доклада в американской экспертной среде указывали на обратное,

замечая, что в Токио он был воспринят, как непризнание мощного сдвига в балансе сил в

пользу Японии. Йохей Коно, министр иностранных дел, заявлял, что «национальные

интересы более важны, чем простое чувство идентичности с Западом». Некоторые

говорили о том, что «восточноазиатские рынки не откроются шире из-за 7-го флота

США», связывая доклад с «торговой войной». [342] Другими соображениями против

обновления альянса с Японией и другими союзниками были опасения, что это подрывает

усилия по строительству многосторонних структур по безопасности в регионе и

поддерживает те, которые формируются без одобрения Вашингтона. В целом, доклад

представлялся оппонентам «знаком банкротства» попыток Клинтона открыть японский

рынок и всей его торговой политики в регионе за 1993-1994 годы.[343]

Изменение подходов коснулось и политики в отношении КНР. Вместо жесткого

идеологического подхода, вдохновляемого Лордом, и какафонии межведомственных

противоречий, группа Бергера-Каттера обосновывала необходимость целостной политики

«вовлечения» Китая.[344]С одной стороны политикой администрации утверждались и даже

ужесточались определённые рамки, прежде всего военно-политические, за пределы

которых Пекину не рекомендовалось выходить. В частности, в ходе консультаций Ная и

Фогеля в Токио обеими сторонами не исключалась возможность участия японских сил

самообороны в отражении предполагаемой агрессии НОАК на Тайвань, что должно было

приучить китайский генералитет • к мысли о коллективном противодействии

наступательным движениям КНР.[345] С другой стороны, на всех уровнях администрация

свидетельствовала о приоритете «вовлечения», что, по мнению её представителей, могло

более способствовать внутренней трансформации Поднебесной, чем политика

сдерживания. Последняя, как писал Либерталь, «представляла бы собой огромное

политическое поражение», так как привела бы к «разделению Азии, радикализации

Китая».[346] Напротив, помощь Китаю при вхождении в мировое сообщество не только

помогла бы бизнесу, но и ослабила бы напряженность в Северной Корее, Тайваньском

проливе других точках. Тем более, что Пекин не ищет конфронтации, а склонен к

дипломатии в стиле Realpolitik, проводившейся им на протяжении 1979-1989 годов.

Министр обороны У. Перри объяснял, что «вовлечение» могло затрагивать не

только экономику, но и собственно военное сотрудничество. НОАК интересовала, как

одна из наиболее влиятельных групп в пекинской политике, оказывавшая решающее

воздействие на такие вопросы, как Тайвань, конфликт в Южно-Китайском море,

распространение оружия массового поражения. Прямое сообщение и диалог с этой

структурой помогли бы Вашингтону контролировать эти проблемы.[347]

Перемены во внешней политике США в АТР и торможение глобализационного

проекта администрации, особенно в части распространения демократии, либерализации

торговли и стандартизации условий труда и защиты окружающей среды, напрямую

касались АТЭС. Хотя никто не ставил под сомнение необходимость развития

сотрудничества, отсутствие у Белого дома ускоренной процедуры вызывало вопросы

относительно способности Вашингтона быть, как прежде, локомотивом открытия рынков.

В связи с проведением саммита лидеров экономик форума 1995 года в Осаке, лидерство в

формировании повестки перешло к Токио и японской бюрократии.

Новые внутри- и внешнеполитические реалии потребовали от американской

политической, деловой и научной элиты переосмысления политики в отношении АТЭС.

В феврале 1995 года в Киркланде (штат Вашингтон) состоялась встреча влиятельных

представителей истэблишмента, которые попытались сформировать консолидированную

JOQ

позицию по отношению к АТЭС и выработать рекомендации для форума. ^ В

конференции участвовали С. Кристофф, координатор Госдепартамента по АТЭС, Н.

Адаме из офиса Кантора, Н. Паттон из министерства торговли и С. Рот, старший директор

Национального совета безопасности по делам Азии. От крупного бизнеса приехали

представители «Боинга», «Майкрософта», «Моторолы», «Сигны», «АйБиЭм», «Найка» и

других корпораций, как промышленного, так и финансового секторов. Кроме того, были

приглашены ведущие эксперты различных исследовательских институтов и центров,

гости из Австралии, Индонезии, Японии и Мексики.

Вопросы, обсуждавшиеся в Киркленде, касались первых практических шагов

АТЭС, затрагивавших деловой мир — инвестиционных принципов, принятых в 1994 году,

и Осакской программы действий, формировавшейся в рассматриваемые месяцы. Второй

важной темой стало изучение и лоббирование прямого воздействия бизнеса на форум.

Необходимо отметить, что дискуссии протекали в условиях искусственного ослабления

государственных механизмов США, вызванных победой республиканцев в Конгрессе и

повсеместным «размягчением» суверенитетов после окончания «холодной войны».

Конференция отражала тенденцию к интернационализации крупного капитала и

определённый интерес американоцентричного бизнеса к формированию правил и

действиям в обход национальных правительств через международные организации.

Первой мерой форума, напрямую связанной с интересами транснационального

капитала, было принятие на предваряющей саммит министерской конференции в

Джакарте в ноябре 1994 года «He-обязывающих инвестиционных принципов

АТЭС».[348] Непосредственной разработкой занимался новый Комитет по торговле и

инвестициям, сформировавший специальную «Группу экспертов по инвестициям». В

основу принципов был положен вариант, разработанный СТЭС. В Совете

инвестиционные правила обсуждались на протяжении 1991-1993 годов в Форуме торговой

политики, и в июне 1993 года специальная группа представила на встречу высших

должностных лиц и «Группе именитых лиц» проект «Азиатско-Тихоокеанского

инвестиционного кодекса», третьего по счёту. Отличительным моментом свода был отказ

от радикальных предписаний, опора на эволюционный и добровольный подход,

совместимый с духом АТЭС.[349]

Комитет по торговле и инвестициям проделал большую работу, согласовывая

двенадцать пунктов со всеми членами форума, и в результате одиннадцатичасовых

переговоров в Джакарте удалось достичь компромисса относительно инвестиционных

принципов АТЭС.

США, как крупнейший инвестор (и одновременно объект инвестиций) нуждались в

выработке подобного свода, особенно ввиду конкуренции в КНР и Юго-Восточной Азии с

японскими корпорациями и семейными предприятиями Тайваня, Гонконга, хуацяо.

Отсутствие четких правил отрицательно сказывалось на возможностях для американского

бизнеса, в то время как азиатские деловые круги чувствовали себя увереннее в условиях

неформальной игры. Исходя из заинтересованности инвесторов из США, С. О'Лири,

заместитель Лорда, предложила разработать инвестиционный кодекс в феврале 1994 года

на встрече в Джакарте, призывая рассмотреть как «не-обязывающий», так и

«обязывающий» подходы.[350]

Развитие международного инвестиционного права со времён деколонизации в

1950-60-х годах характеризовалось укреплением суверенитета и стремлением к

национальному контролю над движением капитала.[351] В 1980-х, напротив, многие страны

региона предприняли усилия по либерализации инвестиционных режимов, что

способствовало массивным капиталовложениям в экономики Восточной Азии.

Односторонние меры дополнялись строем двусторонних соглашений, которые, однако,

ввиду современной мобильности капитала, не могли снять потребность в общих

правилах.[352] Стандартом в этой области признавался модельный договор об инвестициях

между США и второй стороной, использовавшийся Госдепартаментом и офисом

торгового представителя. Более широкие договоры—ТРИМС в ГАТТ-1994 и глава XI в

НАФТА—не были достаточны по охвату тем (ТРИМС) или участников (НАФТА).

Инвестиционные принципы АТЭС стали первой пробой эффективности «открытого

регионализма» в Пост-Уругвайский период и ожидались быть предвестником перемен в

мировой системе.

Документ затрагивал основные инвестиционные проблемы АТР, фиксируя такие

ключевые понятия, как недискриминация, национальный режим, требования к

деятельности, стимулирование инвестиций и другие.

Прежде всего, следует отметить использование термина тедискриминация» в

отношении стран-инвесторов, вместо предоставления «режима наибольшего

благоприятствования». Как пишет специалист по инвестиционному праву

И.З. Фархутдинов, «принципы, лежащие в основе этих режимов, имеют разное

содержание. Суть принципа недискриминации состоит в праве требования таких условий,

какими пользуются все, т.е. общих, одинаковых для всех», тогда как второй вариант

предполагает «право требования льготных, привилегированных условий».[353] В" статье о

недискриминации говорится, тем не менее, что экономики АТЭС распространят в

«отношении учреждения, расширения и деятельности инвесторов режим не менее

благоприятный, чем применяемый к инвесторам из любой другой экономики».[354] Можно

предположить, что через смешение этих понятий некоторые члены форума стремились

показать осторожность и желание оставить за собой свободу рук в выборе

497

привилегированных инвесторов на внешней арене.

Наиболее важным принципом являлся национальный режим в отношении

зарубежных инвесторов, подразумевавший права учреждения, расширения, деятельности

и защиты так же «не менее благоприятные», но уже в сравнении с отечественным

капиталом.[355] По мнению Б. Бора и Э. Грэхэма из Аделаидского университета, данный

принцип является лакмусовой бумажкой, показывающей степень открытости рынка для

инвестиций, подобно тому, как небольшая разница в товарных ценах в различных

странах свидетельствуют о приближении к свободной торговле.[356] Как считают учёные,

изъятия из национального режима, в сторону привилегированных условий для

инвесторов или их дискриминации, равно как и ограничение доступа к некоторым

секторам (за исключением сферы безопасности), препятствуют наиболее эффективному

распределению ресурсов и подлежат устранению.

Представители экономик АТЭС предусматривали эти изъятия, формулировка о «не

менее благоприятных» правах обеспечивала полную возможность создания преференций

для иностранных капиталовложений.[357] Единственным требованием к стимулирующим

мерам было их осуществление не в ущерб «безопасности, здравоохранению и

окружающей среде».[358]

Отказ от искажений национального режима связанных с торговлей,

предусматривался уже нормами ГАТТ-1994 (ТРИМС). Экономики форума подтверждали

готовность к «реализации ТРИМС в полной мере». Соглашение предусматривало запрет

на требование «торгового баланса», согласно которому импорт иностранных компаний

(часто необходимый для производства технологичных товаров) не должен превышать

экспортной отдачи (Article XI); на требование обязательного экспорта фиксированной

части производимой продукции (Article III); требование «внутреннего количественного

ограничения» (Article III), предполагавшего использование предприятием инвестора !

определённой доли национальных товаров для производства продукции. ТРИМС

допускал некоторые послабления для развивающихся стран, например, в вопросе л

ограничения импорта при затруднениях с платежным балансом (Article XVIII, В), или при

защите зарождающихся отраслей (Article XVIII, С).[359] Примечательно, что ни ТРИМС, ни

принципы АТЭС не упоминают таких мер искажения национального режима,

применяемых в основном развитыми странами, как субсидии и льготные ссуды

национальным предприятиям, а также не требуют большего доступа для зарубежных

инвесторов ко всем секторам экономики (кроме безопасности).

Сравнительный анализ «инвестиционных принципов АТЭС» с ТРИМС, гл. XI

НАФТА, показывает, что при большом охвате вопросов, включающем, кроме

рассмотренных, также разрешение споров, устранение барьеров для движения

капитала, избежание двойного налогообложения инвесторов, экспроприацию и другие, их

практическую составляющую нельзя признать удовлетворительной. Сам статус

документа, как «не-обязывающего», подразумевал добровольное исполнение, что не

могло не обесценить его с практической точки зрения. Однако «Группа именитых лиц»,

предлагая создание инвестиционного кодекса в 1993 году, выражала надежду, что

процесс, начавшись с принципов добровольности, превратится в «обязывающий

503

договор».

По всей видимости, подобного опасались эксперты азиатских экономик, снабдив

«принципы» большим количеством лазеек и оговорок. Наиболее важной особенностью

было признание верховенства внутренних законов. В частности, при предоставлении

национального режима оговаривались исключения, предусмотренные внутренним

законодательством. В отношении практически всех пунктов (за исключением

«прозрачности») применены наиболее расплывчатые формулировки, избегающие

конкретных обязательств. Экономики выражали готовность только «минимизировать»

требования к деятельности (несмотря на принятый запрет в ТРИМС), барьеры для

движения капитала, заявляли лишь о «стремлении» избежать двойного налогообложения,

о «дальнейшей либерализации» и т.д.[360]

В ходе конференции в Киркленде Дж. Мессинг, юридический советник корпорации

«Сигна», обрисовал инвестиционные правила в АТР, к которым странам АТЭС

необходимо стремиться, если они хотят привлечь иностранный капитал. «Согласно моим

западным представлениям и культуре, — утверждал эксперт, — идеальный

инвестиционный режим должен быть учрежден и управляться в соответствии с

формальным, обязывающим, подлежащим исполнению, многосторонним договором, с

высокими стандартами защиты инвесторов, с договорными обязательствами

включёнными всеми сторонами в национальное законодательство и с эффективным

механизмом приведения к исполнению». [361] В числе элементов справедливого порядка

Мессинг называл национальный режим, режим наибольшего благоприятствования,

необходимость эффективной компенсации в случае национализации или экспроприации,

прозрачность, механизм разрешения споров и исполнительный арбитраж. Последние

пункты требовали от государств АТР делегирование части своего суверенитета в

интересах инвесторов. В качестве примера для подражания, советник упомянул некоторые

страны Латинской Америки, которые отказались от «доктрины Кальво» столетней

давности, провозглашавшей, что только национальные правительства обладают

юрисдикцией в инвестиционных спорах.[362]

В большой степени, «принципы» были восприняты деловыми кругами США, как

«бесполезные» и «неэффективные». «Группа именитых лиц» в своём очередном докладе

также подвергла документ резкой критике. По мнению Рэвенхилла, разочарование

привело к снижению интереса к процессу со стороны Вашингтона и бизнеса в целом.[363]

В то же время, по нашему мнению, нельзя сказать, что значение «принципов»

было нулевым или вовсе отрицательным, в том числе и для интересов из США. Многие

международные организации часто используют подобные формы «мягкого права»,

избегая издержек, связанных с юридической ответственностью. Кроме того, согласно

К. Эбботту и Д. Снайдэлу, «мягкое право» обладает многими самостоятельными

преимуществами. Когда страны ревностно относятся к вопросам суверенитета, данным

способом гораздо легче достичь соглашения. При неуверенности в результатах отсутствие

чётких обязательств помогает начать процесс и изучить его воздействие. Наконец,

«мягкое право» способствует достижению компромисса между игроками с различными

интересами, ценностями и потенциалами.[364]

Приняв «принципы», экономики АТЭС сохранили в руках национальных

правительств все нити управления потоками капитала, однако провозгласили нормой

правила, соответствовавшие интересам инвесторов. Джакартское соглашение, сохраняя

завоевания прошлого, обозначало смену вектора в сравнении с идеологией НМЭП и

«Великим спором» в ООН 1960-70-х годов. Тогда в серии резолюций Генеральной

Ассамблеи основным мотивом звучало утверждение суверенитета над естественными

ресурсами, право национализации, регулирование деятельности ТНК.[365] Двусторонние

соглашения, Сеульская конвенция Всемирного банка 1985 года, учреждавшего агентство

по страхованию инвестиций, ТРИМС, НАФТА были важными, но изолированными

шагами в направлении инвесторов. Принятие нового свода принципов в крупнейшем

регионе мира в качестве эталона являлось важным этапом, который мог закрепить

комфортное положение для капиталовложений в мировой экономике.

В Киркленде по поводу Джакартских инвестиционных соглашений

сформировалось мнение, что это «хороший первый шаг», отправная точка для

продолжения дискуссии по созданию регионального режима. Консолидированная

позиция конференции заключалась в том, что «принципы» можно использовать в качестве

стандартов для национальной политики стран АТЭС, но для этого необходим «более

сильный язык». Разный уровень развития экономик форума представлял уникальную

возможность для диалога экспортёров и импортёров капитала в условиях сложившейся

гармонии их интересов. Участники встречи рекомендовали ограничить исключения в

пункте о национальном режиме, что «сделает его более адекватным». Предлагалось

создать механизм мониторинга прогресса в области либерализации инвестиционных

режимов и последующего в результате этих мер притока капитала в экономику. Особое

внимание уделялось защите прав интеллектуальной собственности, доступа к финансовым

услугам. Наконец, чтобы ускорить процесс создания подходящего инвестиционного

кодекса, члены конференции советовали создать в АТЭС «ядро» из стран, готовых

договориться о национальном режиме, правах учреждения, отказе от стимулирования

национальной промышленности, прозрачности на основе принципа взаимности. [366]Дилемма коллективных действий, известная нам по дискуссиям о вариантах торговой

либерализации, оказывалась действенной и в случае либерализации движения капитала.

Выгодность притока инвестиций для развития национальных экономик, не гарантировала

односторонних мер, которые бы создали инвесторам условия наибольшего

благоприятствования. В . результате, интерес международного, прежде всего

американского, капитала обращался в сторону формального юридического акта и

принципа взаимности.

Другим вопросом, привлекшим основное внимание на встрече в Киркленде, стал

поиск каналов коммуникации делового мира и АТЭС. С самого начала существования

форума бизнес был тесно интегрирован в его работу. В рабочих группах (по

телекоммуникациям, транспорту, энергетике) присутствовали, а иногда и возглавляли их,

представители компаний. Многие члены «Группы именитых лиц», формировавшей облик

организации, были крупными бизнесменами.

АТЭС налаживал сотрудничество с уже существовавшими на тот момент деловыми

форумами, такими как СТЭС и ПБЭК (с последним менее интенсивно). Трёхчастная

структура СТЭС, включавшего представителей правительства, бизнеса и науки,

атмосфера закрытого клуба и откровенных дискуссий позволяла Совету выступать в

качестве «мозгового центра» АТЭС, формулируя основные концепции сотрудничества.

Наиболее известный пример такой помощи — доклады о препятствиях торговле и

инвестициях в АТР, предоставляемые Комитету по торговле и инвестициям АТЭС.

Следует отметить, что американский бизнес обладал значительным влиянием в СТЭС,

так как председатель Совета М. Бортвик также являлся исполнительным директором

Национального комитета США по ТЭС.[367]

Механизм лоббирования становится понятнее на примере телекоммуникационного

сектора, особенно интересного для американского капитала. Примечательно, что

Национальный комитет США и СТЭС тесно взаимодействовали именно в изучении

телекоммуникаций, СТЭС и профильная рабочая группа АТЭС, где также

председательствовали американцы, организовали три конференции по данному

вопросу.[368]

По всей видимости, подобного взаимодействия было недостаточно. По инициативе

Вашингтона во время министерской конференции в Джакарте было решено работать над

преобразованием Тихоокеанского делового форума, насчитывавшего 33 человека, в

Консультативный деловой совет, который бы работал на постоянной основе и служил бы

главным каналом взаимодействия с бизнесом.[369] Этот орган, как отмечалось прежде, был

образован годом ранее и подготовил доклад, который помимо решительных мер в

либерализации торговли и особенно инвестиционных режимов, предлагал создание

постоянной структуры из представителей бизнеса, которые бы «назначались и

514

докладывали» лидерам.

Сопредседатель Делового форума JI. Мак Кроу на конференции в Киркленде

обрисовал возможность определения через создававшийся Консультативный Совет

повестки АТЭС непосредственно бизнесменами. По его мнению, основной ролью деловых

кругов станет удержание внимания на интересующих их проблемах — либерализации

торговли и движения капитала, гармонизации стандартов, сокращении нетарифных

барьеров и т.д. Методы, которые могли бы привести к достижению этой цели, включали в

себя ежегодные оценки прогресса в этих областях, ежегодные рекомендации по

улучшению среды для экономической деятельности, консолидированная позиция бизнеса

по различным вопросам, выступление единым фронтом.[370]

Рекомендации председателя ПБЭК Г. Тукера касались задействования уже

имевшихся институциональных ресурсов по сотрудничеству делового мира в АТР.

«Существующие бизнес организации, такие как ПБЭК, — заявлял Тукер, — могут играть

решающую роль в консультировании лидеров и должностных лиц АТЭС».[371]Допуская

возможность создания Консультативного совета на основе Тихоокеанского делового

форума, Тукер, выражал надежду, что новому органу удастся интегрировать и вовлечь в

процесс формирования позиции уже существующие структуры, благодаря

предварительным обсуждениям с ними проектов и рабочих документов до того, как

решения уже приняты.[372]

Конференция в Киркленде стала крупнейшей площадкой для американской элиты

по обсуждению проблем АТЭС. Поэтому рекомендации, данные участниками встречи

форуму, наиболее адекватно демонстрируют её интересы. В первую очередь, конференция

одобряла проект создания зоны свободной торговли и лидерство в процессе глобальной

либерализации. Признавая необходимость участия лидеров в работе форума и ежегодных

саммитов, в Киркленде, в отличие от официальных представителей Белого дома,

предостерегали от тенденции в сторону превращения АТЭС в политическую, а не

518

экономическую организацию.

Непосредственно для предстоящего саммита в Осаке рекомендовалось разработать

план по сокращению тарифных и нетарифных барьеров в различных секторах, включая

сельскохозяйственный, вокруг которого в процессе подготовки программы действий

форума развернулись основные споры. Участники встречи привлекали особое внимание к

проблемам защиты интеллектуальной собственности, развития инфраструктуры

(телекоммуникаций, энергетики, транспорта), вопросам «содействия торговле».[373]

Формирование «Осакской программы действий» проходило на протяжении всего

1995 года во время встреч должностных лиц экономик АТЭС в Фукуоке в феврале,

Сингапуре в апреле, Саппоро в июле, Гонконге в сентябре и Токио в октябре. В ходе

министерской встречи завершились последние согласования, и на саммите лидеров

программа была принята в финальной версии.

Руководство в подготовке проспекта действий осуществляла токийская бюрократия,

причем импульсы исходили из двух соперничавших центров — Гаймюсо (Йохей Коно) и

министерства торговли и промышленности (Рюйтаро Хасимото). Конкуренция этих

министерств в японском правительстве прослеживается со времён основания форума.

Вначале Гаймюсо проявляло сдержанность в отношении нового образования, фокусируя

внимание на диалоге с АСЕАН и урегулировании конфликта в Камбодже. Во

внешнеполитическом ведомстве, где азиатское направление считалось приоритетным

и привлекало наиболее талантливые кадры, опасались вторжения соперничающей

бюрократической группы в свою вотчину.[374] Конфликт проявлялся в местнических

спорах о старшинстве на первых встречах форума, борьбе за назначение своего

представителя в «Группу именитых лиц» (И. Ямадзава, сотрудничавший с обоими

ведомствами, являлся компромиссной фигурой), нежелание предоставлять

информационные каналы Гаймюсо для нужд министерства внешней торговли в делах

АТЭС.[375]

Сиэтл переменил положение — дипломаты ясно почувствовали, что их роли ничто

более не угрожает. Разрастающееся число структур, вовлеченных в АТЭС, требовало

координации, а повышение статуса встреч до саммитов лидеров, сделало невозможным

дальнейшее прохладное отношение к форуму. Двум ведомствам во многом удалось

подчинить корпоративные интересы задачам формирования Осакской программы, так что

Э. Миллер, гонконгский министр торговли, сравнил взаимодействие их представителей на

подготовительных встречах с «парным бегом» (т.е. бегом, в котором нога одного бегуна

связана с ногой другого).[376]

Тем не менее, взаимное недоверие во многом сохранилось, что в первую очередь

проявилось в позициях по крупнейшей инициативе Гаймюсо — «Партнерству ради

прогресса» (ПРП). Проект предполагал существенное укрепление Экотек — одной из трёх

«основ» АТЭС — через увязку экономико-технического сотрудничества с финансовыми

ресурсами.

С 1980-х годов «официальная помощь развитию» сделалась главным инструментом

токийской дипломатии, помогавшим создавать благоприятный имидж «Страны

восходящего солнца» и комфортные условия для японского бизнеса. С 1991 года Япония

стала крупнейшим донором, обогнав США. Основными получателями были азиатские

страны — Китай, Индонезия, Филиппины, Таиланд, Индия. Помощь предоставлялась

большей частью на двусторонней основе и направлялась в такие сектора, как транспорт,

энергетика, социальная инфраструктура. К 1995 году около 97% займов не было связано с

какими-либо условиями, что выгодно отличало их от жестко обусловленных кредитов

Бретто-Вудских институтов. В принятой в 1992 году правительством «Хартии» было

отмечено, что помощь должна способствовать укреплению как западных понятий

демократии и прав человека, так и модели развития, основанной на японском опыте.

Тем не менее, существовавший механизм повсеместно признавался неэффективным для

«5^4

целей японской внешней политики.

ПРП сформировался, как способ связать вопрос помощи развитию с задачей взять

на себя лидерство в АТЭС. В Гаймюсо воспринимали проект, как возможность

укрепления международных позиций Японии, тогда как внешнеэкономическое ведомство

отказывало ему в поддержке, не видя для японского бизнеса большой ценности в новом

механизме. Отсутствие консолидированной позиции в правительстве сделало Токио менее

решительным в продвижении ПРП в АТЭС.

Проект впервые был предложен на Джакартской встрече министров в ноябре 1994

года и был одобрен министрами для дальнейших консультаций на уровне должностных

лиц.[377] Предполагая противодействие проекту со стороны определённых сил, японские

представители не раскрывали детали, стараясь вовлечь в дискуссию большее число стран.

Предварительный набросок ПРП, обозначая приоритет развития людских ресурсов,

туманно намекал на возможность, в том числе, и «использования существующих

двусторонних механизмов помощи» для большей эффективности сотрудничества.

Некоторые трактовали это, как появление в бюджете помощи развитию Японии новой

Mir

графы, связанной с АТЭС.

Неопределённость заставила Индонезию и Филиппины на встрече в Фукуоке

просить разъяснения по проекту. В Сингапуре и Саппоро, по мере получения более

полной информации, мнения неожиданно стали расходиться по цивилизационной линии.

Восточноазиатские страны по разным причинам находили предложение Японии

интересным, западные экономики не видели необходимости в создании очередного

агентства по финансовой помощи. Южная Корея и Сингапур планировали попробовать

себя в роли «новых доноров» через механизм ПРП, КНР, не без оснований ожидая статуса

крупнейшего получателя, с энтузиазмом восприняла проект. Представитель Пекина стал

усиленно продвигать инициативу о создании «Фонда АТЭС по Экотек», что ослабило бы

контроль доноров над распределением средств.[378]

В Вашингтоне на первом этапе не было однозначного мнения по поводу ПРП.

Функционеры, связанные с «глобалистской» компетенцией, в частности директор

ЮСЭЙД Б. Этвуд, заместитель секретаря по глобальным делам Т. Вирт, как передаёт

Фунабаси, оказали проекту подцержку. [379] Причины можно найти в реалиях

американского политического процесса.

Идеология иностранной помощи переживала глубокую трансформацию после

«холодной войны». Госдепартамент и ЮСЭЙД отошли от концепции финансового

«пряника» для переманивания национальных правительств. Администрация осознала, что

помощь может стать инструментом «прямого управления международными факторами»,

независимо от государственных механизмов стран-реципиентов, так как «дипломатия с

фокусом на суверенные правительства, а не условия, угрожающие этим правительствам и

нашим интересам, — как заявлял Этвуд, — всегда будет догоняющей». [380] Новые

направления иностранной помощи назывались теперь «Содействие устойчивому

развитию», «Строительство демократии», «Усовершенствование дипломатии». Вместе с

мерами по упорядочению структуры Госдепартамента и введением новых должностей,

таких как заместитель госсекретаря по глобальным делам, реформа должна была сделать

внешнеполитический блок более адекватным задачам администрации.[381]

После выборов в Конгресс в 1994 году республиканцы эффективно блокировали

глобализационный проект администрации. Дж. Хелмс, вставший во главе сенатского

комитета по внешней политики, был принципиальным противником иностранной помощи

и имел прозвание «сенатор нет» за активное противодействие проектам Белого дома. В

марте 1995 года он выдвинул законопроект, согласно которому, следовало ликвидировать

ЮСЭЙД, ЮСИА ЭЙСДА, еще более сократить расходы Госдепартамента, увеличить

ассигнования на нужды армии, отменить должность заместителя госсекретаря по

г-j1

глобальным делам, ввести заместителя по экспорту, экономике и бизнесу. В течение

всего 1995 года вокруг предложения Хелмса в Конгрессе проходили неформальные

консультации. Поскольку у республиканцев имелось большинство, и Капитолийский холм

блокировал все важнейшие международные договора и назначения, чиновники, связанные

с внешней политикой, находились в трудном положении.

Угроза позициям обозначенной бюрократической группы вынуждала её

преставителей искать опоры в международных организациях. Предполагаемое участие

директора ЮСЭЙД в распределении средств через ПРП, вовлечение Вирта в

сотрудничество существенно укрепило бы их позиции во внутри страны. Другим

соображением было обеспечение участия Вашингтона в распределении помощи в

условиях ожидавшейся ликвидации (или, по крайней мере, резкого сокращения)

двусторонних программ и лишения этого внешнеполитического инструмента.

Тем не менее, официальная позиция Белого дома и американского бизнеса была

негативной. По свидетельству Фунабаси, один из чиновников США высказывал

возмущение японским проектом. «Я очень обеспокоен — говорил он, — что Токио просто

скупает АТЭС через свою официальную помощь развитию. ПРП может отвлечь нас от

главных задач и превратить АТЭС в Сингапурский офис японского министерства

532

торговли».

В результате противодействия США и других развитых стран ПРП был фактически

отодвинут на задний план (хотя и получил впоследствии одобрение на министерской

конференции в Осаке, но практического развития не получил), и Япония более не имела

желания к нему возвращаться. Вашингтон настаивал на приоритете вопросов

либерализации торговли и инвестиций в повестке АТЭС. Лорд заявил, что именно

способность Токио убедить членов форума предпринять первые шаги в этой сфере

533

является «тестом на лидерство».

Основная дискуссия развернулась вокруг формы проведения либерализации. США

выступали за концепцию Бергстена о принципе взаимности между членами группы

АТЭС. Должностные лица Вашингтона воспринимали преимущества этого подхода, как

очевидные. Фунабаси передает объяснение одного из представителей администрации: «Я

не вижу ни одного политика, стоящего в японском Диэте (парламенте) и предлагающего

свободный доступ ЕС к своему рынку без получения чего-либо взамен. Также я не вижу

их в США и Корее».[382] Ко времени встречи в Саппоро Вашингтону удалось убедить

представителей Австралии и Сингапура в правомерности своей позиции.

Развивающиеся страны традиционно проявляли сдержанность. Пекин выступал резко

«против», проявив настойчивость даже большую, чем в дискуссии о «сообществе». По

утверждению высокого японского дипломата, руководство КНР опасалось, что

обусловленность режима наибольшего благоприятствования в руках Вашингтона

бумерангом ударит по китайской экономике, еще не входившей в ВТО. Гонконг

присоединился к пекинской позиции, и в саппоровском проекте программы было

зафиксировано" положение о «распространении результатов либерализации торговли и

инвестиций, не только между экономиками АТЭС, но также между АТЭС и другими

535

экономиками».

Подготовительные встречи перед Осакским саммитом продемонстрировали

различия в подходах США и Японии к сотрудничеству в АТЭС. Белый дом, лишённый

прямых рычагов воздействия в условиях торможения глобализационного проекта, тем не

менее, противостоял попыткам Токио создать положение, которое, учитывая финансовую

мощь «Страны Восходящего Солнца», дало бы в её руки рычаги осуществления

лидерства. Первый практический опыт АТЭС в виде «He-обязывающих инвестиционных

принципов» также свидетельствовал об отсутствии лидерства в форуме и определённой

равновесной патовой ситуации, в условиях которой, принимая во внимание различия в

интересах крупнейших игроков, невозможно было двигаться дальше. Консолидированная

позиция американских элит, проявленная на конференции в Киркленде, заключалась в

развитии более «сильного» режима в АТЭС и превращении роли транснационального

бизнеса в форуме в ключевую, и прямом формировании повестки сотрудничества

деловыми кругами.

Изменение контекста после Богорского саммита АТЭС и выборов в Конгресс США

1994 года является демонстрацией значения внешних и внутренних факторов для условий

формирования режима. Особенностью момента стало временное совпадение дискурса

«азиатских ценностей» и неоизоляционистского крена в США, что максимально

осложнило Белому дому проведение прежней политики и вызвало её существенный

пересмотр, в котором создание режима АТЭС уже играло меньшую роль, хотя и не

отвергалось в качестве внешнеполитических задач.

В главе прослеживается судьба попытки команды Клинтона сформировать режим

торговой либерализации в АТЭС, чему было положено начало в Сиэтле и подведён

солидный фундамент в Богоре. Причины начала данной политики, как показывает анализ

дискурса американской элиты, следует искать не столько в региональной политике

Вашингтона, сколько в глобальных экономических задачах. Администрация Клинтона

отдавала приоритет восстановлению конкурентоспособности США через завершение

переговоров в ГАТТ и расширение экспорта высокотехнологичных товаров в глобальном

масштабе. Поднятие роли АТЭС и активизация «тихоокеанской» риторики призваны были

в огромной степени служить данным целям, представляя собой «достоверную угрозу»

создания альтернативной зоны свободно торговли, в случае дальнейшего блокирования

Уругвайского раунда европейскими странами.

Политика администрации Клинтона исходила из факта окончания «холодной войны»,

силового и идеологического соперничества и попыталась претворить в жизнь свою модель

отношений с миром, основанную на асимметрии экономической взаимозависимости и

превосходстве своей «мягкой силы». Новаторские методы были продемонстрированы в

формировании новой «ментальной карты» единого, демократического и

процветающего пространства Тихоокеанского бассейна и завершении Уругвайского

раунда ГАТТ, действии через «экспертное сообщество», где первую скрипку играли

учёные из США.

Первоначальный сильный импульс из Вашингтона в форме проекта «нового

тихоокеанского сообщества» и организации саммита лидеров привёл к изменению на

многосторонних переговорах в ВТО и контекста отношений в АТР. Более того, в

концепции «соревновательной либерализации» Бергстена, разделявшейся

представителями администрации, предполагалось превращение АТЭС в постоянный

«поршень» либерализации торговли в мировом масштабе. В то же время образование

«сильного» режима в АТЭС и форсирование снижения тарифов расценивалось

различными странами Восточной Азии, как ущемление суверенитета, и противоречило их

пониманию своих экономических интересов, или интересам отдельных мощных

лоббистских групп. Поэтому постепенно сопротивление формированию режима в

восточноазиатских странах нарастало. Одновременно в самих США влиятельные силы

также пытались заблокировать активную внешнеэкономическую политику администрации

после 1994 года. Внутреннее переосмысление происходило и в Госдепартаменте,

выразившееся в докладной записке Лорда. Результатом стало возвращение Вашингтона к

более привычной логике реализма и отказ от приоритета идеологии в отношениях с

восточно-азиатскими партнёрами.

Преломление политики Белого дома через сопротивление внешней и внутренней

среды привело к установлению особого механизма действий в АТЭС — «концерта

односторонних действий» или «азиатского пути», рассматриваемого в следующей главе.

Изобретение данной модели означало неудачу в формировании классического торгового

режима, втягивании АТР в логику юридически обязывающих соглашений. «Мягкое

право», элементы которого были продемонстрированы экономиками АТЭС в отношений

инвестиций, хотя и изменяло контекст инвестиционной политики, оставляло полную

свободу манёвра национальным правительствам.