<<

Четвертый параграф посвящен анализу зарубежного опыта в организации правоохранительной службы.


Отмечается, что в каждом из государств действует своя система органов, осуществляющих правоохранительную деятельность, поэтому зарубежный опыт позволяет избежать лишь отдельных негативных моментов в реформировании правоохранительной деятельности, но не может дать универсального или оптимального рецепта организации правоохранительной службы.

Автор обращает внимание на увлечение в теоретических исследованиях так называемыми «моделями»; модель лишь концентрирует внимание на существенных различиях систем правоохраны и объясняет исторические, культурные, экономические и политические условия их формирования. Следует также учитывать, что в зарубежных странах реформа правоохранительной деятельности, как правило, является частью административной реформы (впрочем, как и в России) и потому направления ее развертывания определяются общими задачами реформирования государственного управления в целом.
Вместе с тем, сходство и методологическое единство административной реформы в различных странах представляется весьма интересным и довольно неожиданным феноменом. Именно поэтому столь важную роль для современного развития российского государства и общества имеет исследование теорий и моделей государственного управления и административных реформ, существующих в развитых странах, и определение границ приемлемости «импорта» данных идей и институтов в Россию.
Изучения зарубежного опыта строительства правоохранительной службы проводилось автором на основе репрезентативной выборки государств, представляющих основные современные политико-правовые системы: системы государственной службы США, Великобритании, Франции, Германии, Италии, Финляндии, Швеции и Китая.
Зарубежный опыт показал, что правоохранительная служба является весьма важным компонентом организации управления общественными делами. В той или иной степени почти во всех исследованных государствах наблюдается стремление к унификации правового регулирования государственной службы на основе классификации по разрядам должностей государственной службы. Общей тенденцией правового регулирования правоохранительной службы стало ее разделение на высшее политическое руководство, на государственных профессиональных чиновников, чиновников государственной службы субъектов федерации (США) и местной государственной службы (Франция).
Опыт иностранных государств интересен и в вопросах определения статуса государственных служащих правоохранительных органов. Автором выделены варианты организации и правового регулирования правоохранительной службы, сложившиеся в указанных выше государствах.
Ни в одной из стран правоохранительная служба не выделена в самостоятельный вид государственной службы. Вместе с тем, органы, традиционно осуществляющие правоохранительные функции, как правило, имеют специальное правовое регулирование, учитывающее специфику этой государственной деятельности. Правовое регулирование осуществляется на основе трех видов правовых источников: Конституции, общего законодательства о гражданской (общественной) службе и специального законодательства, устанавливающего специальные условия правоохранительной службы в отдельных органах государственной власти.
Вместе с тем, как положительный опыт следует отметить существование в большинстве указанных стран стройной системы отбора и подготовки кадров.

Во второй главе - «Функции правоохранительной службы государства» - дается общая функциональная характеристика правоохранительной службы Российской Федерации (§ 1), исследуется система социальных функций правоохранительной службы (§ 2),выявляются основные направления реализации правоохранительной функции (§ 3), а также определяются формы реализации правоохранительной функции органами внутренних дел (§ 4).
В первом параграфе утверждается, что с функциональной точки зрения государственная правоохранительная служба может быть рассмотрена как правовой институт, регулирующий порядок замещения правоохранительных должностей и прохождения службы, и как специфическая правоохранительная деятельность.
Давая общую функциональную характеристику правоохранительной государственной службе, автор обращает внимание на следующие моменты.
Во-первых, государственная правоохранительная служба является социально востребованной деятельностью, с ее помощью решаются задачи общесоциального характера.
Во-вторых, функции правоохранительной государственной службы производны от функций органа, службы или учреждения, осуществляющего обеспечение задач в сфере правоохранительной деятельности государства.
В-третьих, функции правоохранительной службы определяются родовым объектом правоохранительной деятельности: безопасность; законность и правопорядок; борьба с преступностью; защита прав и свобод человека и гражданина.
В-четвертых, функциональные особенности отдельных правоохранительных должностей определяются ее местом и ролью в механизме правоохранительной деятельности (фазе правоохранительной деятельности государства).
Вместе с тем, автор отмечает, что функции конкретной государственной должности должны определяться в соответствии с перечнем типовых должностей правоохранительной службы, устанавливаемых указом Президента, как это предусмотрено ст. 9 Федерального закона о системе службы Российской Федерации.
Автором отмечается сложность функциональной характеристики государственной правоохранительной службы в связи с множественностью и специфичностью задач, решаемых правоохранительными органами. Это обстоятельство является одной из основных трудностей в определении круга государственных органов, осуществляющих правоохранительную деятельность.
Во втором параграфе диссертант указывает, что социальные функции правоохранительной службы трудно отделимы от правовых, но обширность социальной сферы как предельно широкого предмета правоохранительной деятельности не позволяет свести функции рассматриваемого вида государственной службы к организационно-правовым. Правоохранительная служба – не только правовой, но и социальный институт, она служит интересам общества, обеспечивает выполнение конституционных требований о поддержке социальной сферы. Решение этих социальных задач способствует укреплению связи государственной правоохранительной службы и общества.
Автор обосновывает мысль, что в условиях формирования новой российской государственности любая функция, связанная с деятельностью правоохранительных органов, должна иметь социальную составляющую, и вследствие этого различие между социальными и собственно правовыми функциями правоохранительной службы определено характером их юридического закрепления.
С содержательной точки зрения, определяются основные социальные функции государственной правоохранительной службы: реализация интересов, прав и свобод граждан; эффективное решение социальных задач государства; производство государственных социальных услуг; разрешение социальных конфликтов; регулирование социального статуса государственных служащих и др. Наряду с ними выделяются социальные функции организационного плана: социально-организационная (правоохранительная служба как образец, идеальный тип организации); социально-коммуникационная (связь правоохранительной системы с обществом, учет общественного мнения); социально-информационная (информирование общества о деятельности правоохранительных органов); социального контроля; социального регулирования (регулирование отношений в сфере труда, собственности, жилья и т.д.).
Отмечается, что в российской системе правоохранительной службы как социальном институте пока мало условий для самоорганизации и самореализации служащих, для того, чтобы раскрылся их творческий потенциал.
Значительное внимание уделено анализу специфических функций управления, прежде всего функциям корректировки, предупреждения, правоохраны, повышения эффективности управления, обеспечения эффективного использования государственных средств.
К числу специфических автор относит совокупность функций, которые реализуются на основе организации контроля исполнения:диагностическая, ориентирующая, стимулирующая, педагогическая функция, функция обратной связи.
В тесной связи с указанными функциями, которые с различных сторон отражают социальное назначение правоохранительной службы, находятся мировоззренческая и идеологическая функции.
В контексте постановки проблемы совершенствования организации правоохранительной деятельности особое место отведено анализу координирующей функции в государственной службе. Автор приводит целый ряд оснований, в силу которых весьма целесообразным было бы создание специального органа координации контроля над деятельностью правоохранительных органов - Координационного совета. Обстоятельно рассмотрен порядок формирования и механизм функционирования Координационного совета. По мнению автора, соблюдение общих правил координационной деятельности, формальных процедур согласования вопросов, принятия решений и иного взаимодействия поможет предотвратить волокиту бюрократических согласований, перекладывание ответственности и иные негативные моменты.
В заключение диссертант обосновывает мысль, что необходимость повышения качества правоохранительной деятельности следует разрешать не только за счет расширения и без того объемного списка контрольных структур, а, прежде всего, за счет повышения культурно-нравственного уровня сотрудников правоохранительной службы, развития их гражданских качеств.
В третьем параграфе дана характеристика основных направлений реализации правоохранительной службы в деятельности рассматриваемого вида государственной службы.
Под основными направлениями в данном случае понимается основная линия правоохранительной деятельности, определяемая ее объектом. Под объектом традиционно понимают, то на что направлены правоохранительные воздействия. Как уже отмечалось, общим для правоохранительной деятельности отличающей ее от иных форм охранительной деятельности государства является правопорядок.
Специфика объекта правоохранительной деятельности определяет не только направленность усилий соответствующих правоохранительных органов, но предполагает соответствующий арсенал правоохранительных средств, адекватных объекту приемов и методов правоохранительной деятельности, что традиционно определяется как специальные правоохранительные функции.
Автор обращает внимание, что законодатель, определяя понятие правоохранительной деятельности, счел необходимым выделить ряд родовых объектов путем их перечисления и тем самым дал основание для определения круга государственных органов осуществляющих правоохранительную функцию.
Основными направлениями государственной правоохранительной службы, исходя из законодательного определения, являются полномочия: а) по обеспечению безопасности; б) по обеспечению законности и правопорядка; в) по борьбе с преступностью; г) по защите прав и свобод человека и гражданина.
Далее дается характеристика основных направлений деятельности государственной правоохранительной службы. Указывается на излишне общий их характер, дающий основание для дискуссий о составе государственных органов, служба в которых может осуществляться на общих основаниях государственной правоохранительной службы. Так, например, деятельность по обеспечению безопасности не может стать основанием для признания всех государственных органов обеспечивающих различные виды социальной и государственной безопасности к числу правоохранительных. Кроме того, автор считает, что кроме предметных критериев правоохранительной государственной службы, необходимо законодательно закрепить в качестве ее существенного признака юридический характер средств и методов обеспечения определенного вида безопасности.
В настоящее время действует федеральный закон «О государственной охране», который предусматривает комплексную охрану лиц, подлежащих государственной охране, а также зданий, строений, сооружении и др. объектов целях безопасности первых. Значительный объем охранных мероприятий не имеет юридического содержания. Кроме того, закон предполагает возможность привлечения для решения задач «других государственных органов обеспечения безопасности».
Далее анализируются основные направления деятельности правоохранительной службы по обеспечению законности и правопорядка. Дается оценка, борьбы с преступностью и защите прав и свобод человека и гражданина как базовым объектам правоохранительной службы.
Отмечается, что комплексная деятельность по обеспечению правовой охраны базовых объектов, требует разнообразных средств, способов и форм, что создает объективные предпосылки для многофункциональной компетенции правоохранительного органа или включение правоохранительных должностей в органы, основным содержанием компетенции которых является иной вид государственной службы.
На основе анализа свойств и предметного состава объектов правоохранительной деятельности, отмечается, что данный перечень, требует уточнения в законе о правоохранительной службе или его детализации указом Президента, учитывая его конституционное полномочие по определению структуры федеральных органов государственной власти.
С вышеуказанных позиций анализируется действующее законодательство, косвенно определяющее перечень государственных органов, относимых к правоохранительным.
В четвертом параграфе исследуется специфика реализации правоохранительной функции органами внутренних дел, которая проявляется в разнообразии ее форм.
Отмечается, что реализация правоохранительной функции государства осуществляется всеми его органами, но, прежде всего, органами, непосредственно образованными с целью обеспечения правоохраны. При этом деятельность органов внутренних дел может быть, конечно, представлена и как правоохранительная в полном объеме, т.е. складывающаяся не только из защиты прав и свобод граждан от возможных их нарушений, но и из создания наиболее благоприятных условий для их реализации, что ведет к тому, что иные формы деятельности поглощаются правоохранительной. Однако следует согласиться с теми учеными, которые утверждают, что содержание правоохранительной деятельности органов внутренних дел связана главным образом с пресечением поведения, запрещенного правовыми нормами, применением санкций, мер принуждения в случае совершения правонарушений. При этом, конечно, сами формы этой деятельности могут быть самыми разнообразными.
При определении форм деятельности ОВД следует учитывать и тот факт, что каждое структурное подразделение, входящее в систему МВД России, имеет специфические задачи, а, следовательно, и формы их решения.
Автор исходит из того, что основными формами реализации правоохранительной функции ОВД является правоприменительная, организационная и воспитательная. Такая система форм адекватно отражает структуру деятельности как ОВД в целом, так и отдельных подразделений.
Правоприменительная форма выражает деятельность органов внутренних дел по реализации своей компетенции в сфере обеспечения прав и свобод граждан, по созданию оптимальных условий для пользования ими. Она характеризуется, в частности, изданием правоприменительных актов с целью конкретизации содержания прав и свобод человека и гражданина, установления порядка, пределов и оснований их реализации, а также индивидуализации других юридических фактов, с которыми связано дальнейшее существование прав человека и гражданина. В ходе правоприменения органы внутренних дел устанавливают наличие прав и обязанностей и их меру; определяют момент действия или факт прекращения субъективных прав и обязанностей; осуществляют контроль над правильностью приобретения прав и обязанностей.
Во многих случаях правоприменение - это целый комплекс последовательно развивающихся действий многих участников какого-либо процесса (возбуждение уголовного дела, предварительное расследование, судебное разбирательство, кассация).
Организационная форма характеризуется созданием условий для исполнения правовых актов, регламентирующих деятельность органов внутренних дел в сфере правоохраны, правообеспечения прав и свобод, совершенствованием с этой целью организационных структур, широким применением передового опыта других государственных органов, организацией взаимодействия с органами правосудия, прокуратурой, другими государственными структурами, наблюдением за исполнением должностными лицами и гражданами правовых документов, регулирующих обеспечение прав и свобод граждан и др.
В работе дан анализ внутриорганизационной и внешнеорганизационной форм деятельности ОВД.
Воспитательная форма определяется необходимостью повышения уровня правосознания не только граждан, но и сотрудников органов внутренних дел.
Выбор форм деятельности органов внутренних дел всегда обусловлен характером, стоящих перед ними задач. С развитием этих органов постоянно развиваются формы реализации правоохранительной функции; они приводятся в соответствие с задачами, стоящими перед органами внутренних дел на каждом этапе становления российского государства и общества.
Третий раздел – «Система правового обеспечения государственной правоохранительной службы Российской Федерации» - посвящен анализу нормативно-правового массива, определяющего правоохранительную деятельность по всем ее основным направлениям, а также определению тенденций и мер по совершенствованию правового регулирования действующей системы правоохраны.
В первой главе – «Государственная правоохранительная служба как предмет межотраслевого правового регулирования» - раскрываются структура и задачи правоохранительных органов (§ 1), государственная правоохранительная служба рассматривается как межотраслевой комплексный институт (§ 2), анализируется процесс развития правоохранительной службы как правового института (§ 3).
В первом параграфе констатируется, что для оценки государства как правового принципиально важным является наличие развитой системы субъектов обеспечения правоохраны. Эта система должна обладать рядом отличительных признаков, которые требуется теперь установить. В настоящее время, отмечает автор, в российском законодательстве отсутствует понятие и перечень (структура) федеральных органов исполнительной власти, являющихся правоохранительными органами. Разнобой в подходах к определению круга правоохранительных органов связан с отсутствием единого понимания сущности самой правоохранительной деятельности. Однако ясно, что правоохранительные органы составляют обособленную по признаку профессиональной деятельности самостоятельную группу органов государства, имеющих свои четко определенные задачи.
Эти задачи в общем виде состоят либо в восстановлении нарушенного права, например, в области гражданских правоотношений, либо в наказание правонарушителей, когда восстановить нарушенное право невозможно, либо в восстановлении нарушенного права и наказании одновременно, когда возможность восстановить нарушенное право имеется, но правонарушитель заслуживает еще и наказания. Решая эти непосредственные задачи, правоохранительные органы реализуют и весь объем возложенных на них функций.
Автор обосновывает мысль, что правоохранительная функция в той или иной мере осуществляется всеми органами государства, но для правоохранительных органов она является основной.
Для определения того, какие федеральные органы исполнительной власти относятся к правоохранительным, автор обращается к анализу ст. 7 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации». В системном виде компетенция каждого федерального органа исполнительной власти отражена в положении о данном федеральном органе исполнительной власти, в котором собраны воедино «разбросанные» по различным нормативно-правовым актам задачи, функции и полномочия каждого федерального органа исполнительной власти.
Анализ нормативно-правовых актов, устанавливающих компетенцию федеральных органов исполнительной власти и регламентирующих их деятельность, позволяет автору сделать вывод о том, что к правоохранительным органам необходимо отнести: Министерство внутренних дел РФ, Федеральную миграционную службу, Федеральную службу безопасности РФ, Федеральную службу РФ по контролю над оборотом наркотиков, Федеральную службу охраны РФ, Министерство юстиции РФ, Федеральную службу исполнения наказаний, Федеральную службу судебных приставов, Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Федеральную таможенную службу.
Диссертант рассматривает структуру и круг задач указанных федеральных органов.
Особое внимание уделено характеристике задач и структуры МВД России. Как показал анализ нормативных актов, регулирующих деятельность МВД России, правоохранительная компетенция МВД России не ограничивается уголовно-правовыми и административными мерами борьбы с преступностью. В нее включается и иная правоохранительная деятельность, например: обеспечение общественного порядка, лицензионно-разрешительная деятельность и т.д.
Диссертант обращает внимание на две тенденции, связанные с развитием правоохранительной системы. Одна из них связана с включением в правоохранительную службу функций, свойственных структурам, обеспечивающим национальную безопасность страны с присущими ей мерами по предотвращению политических, экономических, военных и иных угроз.
Вторая тенденция, связанная с формированием правового государства, выражена в появлении новых средств реализации правоохранительной функции. Изменение объектов правоохраны в условиях формирования правовой государственности, ведет к образованию новых субъектов правоохранительной деятельности.
Третья тенденция состоит в том, что все большую активность приобретает механизм передачи негосударственным субъектам, прежде всего, органам местного самоуправления, государственных по существу полномочий по осуществлению правоохранительной функции, что позволяет привлечь население к решению насущных задач стоящих перед обществом и обеспечить эффективность реализации правоохранительной функции.
Во втором параграфегосударственная правоохранительная служба исследуется еще в одном контексте данного понятия, а именно – как определенный институт, т.е. как совокупность правовых норм и предписаний, функционирующая в рамках российской правовой системы. Делается вывод, что вследствие многообразия задач, функций и структурных элементов правоохранительной системы указанная служба представляет собой межотраслевой институт.
Межотраслевые институты формируются на основе неоднородных отраслей права. Правоохранительная служба, будучи сложным, многоуровневым образованием, охватывается всеми базовыми отраслями права – конституционным, административным, гражданским, уголовным правом, но в основном – первыми двумя. При этом подчеркивается, что нормы одних отраслей применяются не в отдельности от других, хотя и вызваны к действию конкретными и разнородными задачами, а в постоянной взаимной связи, синтетично. В комплексности правоприменения заложено условие эффективной организации и управления в рамках государственной правоохранительной службы.
Автор полагает, что познание сущности и содержания правоохранительной службы как межотраслевого институтатребует изучения весьма значительного количества законодательных и иных правовых актов. Многообразие актов и содержащихся в них конкретных правовых предписаний в значительной мере объясняется тем, что деятельность различных структур правоохранительной службы касается многих государственных и должностных лиц. И все они призваны выполнять в высшей степени ответственную работу. В силу этого, в частности, требуется особо тщательная правовая регламентация построения соответствующих структур правоохранительной службы, их полномочий и полномочий должностных лиц.
Диссертант дает характеристику основным нормативным документам, определяющим содержание государственной правоохранительной службы.
Отмечается, что в этом массиве сосуществуют акты разного юридического значения (юридической силы), что их система носит в основном иерархический характер; в нем взаимодействуют положения Конституции, Федеральных законов РФ с положениями Конституций и законов субъектов Российской Федерации; указы Президента РФ с постановлениями Правительства РФ, положения международных соглашений с положениями ведомственных нормативных актов и т.д.
Автор обосновывает систематизацию всех нормативных документов и подразделяет их на следующие группы: акты общего характера; акты, относящиеся к судебной власти и правосудии, к организационному обеспечению деятельности правоохранительных органов, к нормативно-правовому обеспечению прохождения правоохранительной службы; к прокурорскому надзору в правоохранительных органах; к определению задач и функций правоохранительных органов; статусов самих работников правоохранительной сферы и т.д.
Институциональный подход к рассмотрению государственной правоохранительной службы, по мнению автора, позволяет соотнести ее с совокупностью межотраслевых юридических норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в процессе деятельности граждан Российской Федерации на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих весь объем их функций. Данный вывод особо важен для проектирования Федерального закона о правоохранительной службе в ее функциональной и предметно-объектной деятельности.
В параграфе институциональность государственной правоохранительной службы рассматривается диссертантом, помимо указанного значения, также и в другом смысле – как комплексный функциональный институт, представляющий собой единство правоохранительной службы как правового, социального, социокультурного и нравственного института. Такой подход позволяет расширить нормативную базу, оказывающую существенное воздействие на организацию, содержание правоохранительной службы, на подбор и подготовку кадров и на многое другое.
В третьем параграфе диссертант раскрывает проблемы и направления развития правоохранительной службы как правового института. Предполагается, что сделать это можно за счет, главным образом, совершенствования системы правовых предписаний.
Анализ действующего законодательства показывает, что нормы права, регулирующие деятельность сотрудников правоохранительной службы, носят пока разрозненный характер. Между тем наблюдается тенденция к изданию модельных нормативных актов, в том числе актов, кодифицированных по отдельным вопросам деятельности правоохранительных служб.
Далее выделяются направления совершенствования правоохранительной службы. Первое из них – совершенствование деятельности по предмету правового регулирования. Указывается, что глубокая интеграция правовых связей не позволяет в деятельности правоохранительных служб ограничиваться только традиционно выделяемыми предметами. В сферу правоохранительной деятельности неизбежно включаются и иные правоотношения, вплоть до бытовых. Важно, однако, во избежание злоупотреблений устанавливать некоторые пределы вмешательства в определенные правоотношения. Эти пределы, в числе прочего, также меняются в зависимости от политического курса.
Диссертант раскрывает недостатки действующего законодательства, которые усугубляются множественными отсылками законов к полномочиям федеральных органов исполнительной власти по выработке правил и процедур деятельности органов управления акционерных обществ, ведения реестров акционеров, определению характера согласованности действий и сговора на товарных и финансовых рынках и пр. Нечеткость и отсутствие должной детализации требований самих законодательных актов являются благодатной почвой для развития корпоративных конфликтов, захвата чужого бизнеса.
В работе отмечается важность расширения предмета деятельности правоохранительных органов при взаимодействии с другими исполнительными органами государства. В частности, внимание уделено процедурам подбора судейских кадров, введению военных судов, организации военной полиции и другим вопросам.
Далее рассматриваются такие направления развития правоохранительной службы, как совершенствование методов деятельности и содержания ее принципов.
Основной целью правоохранительной службы как правового института является обеспечение выполнения законодательства страны, создание благоприятных правовых, организационных и социально-экономических условий для нормального функционирования государственного аппарата. Имеется в виду правовое регулирование не только внешних отношений с другими институтами гражданского общества и государственными структурами, но и внутриаппаратных отношений.
Отмечается, что возможности правового регулирования правоохранительной службы во многом зависят от развития основных отраслей права. Кроме того, необходим исчерпывающий перечень принципов организации и деятельности правоохранительной службы. В этом плане уже упоминавшийся проект Федерального закона «О правоохранительной службе» предусматривает развернутую систему принципов правоохранительной службы. Дополнительными гарантиями данных принципов являются условия их соблюдения, также предусмотренные проектом.
Одной из важнейших задач развития правоохранительной службы является определение соответствующего правового статуса государственного служащего, т.е. юридической формы его социального положения как работника государственного органа. Такое его состояние включает правосубъектность служащего, юридические государственно-управленческие полномочия и ответственность.
В заключение делается вывод, что наиболее ценное и необходимое качество, выражающееся в определенной совокупности элементов структуры правоохранительной службы, способных во взаимодействии реализовывать все функции системы, - это системность. В системном характере усилий по созданию современной государственно правоохранительной службы заложено самое прочное основание их успешности.
Во второй главе - «Структура и содержание института регулированиягосударственной правоохранительной службы» - государственная правоохранительная служба рассмотрена в контексте ее конституционно-правовых основ (§ 1), административно-правового регулирования статуса государственных служащих (§ 2) и процессуально-регламентирующего регулирования государственной правоохранительной службы (§ 3), а также рассматриваются вопросы, связанные с развитием организационной культуры правоохранительной службы (§ 4).
В первом параграфе отмечается, что принципы, лежащие в основе формирования, организации и функционирования механизма (аппарата) государства, во-первых, относятся к конституционным основам деятельности государственных органов. Это значит, что они четко сориентированы с политической точки зрения и связаны с организацией правоохранительной деятельности прежде всего не организационно-технически, а идейно. Во-вторых, принципы деятельности субъектов правоохраны всегда имеют законодательное закрепление. Поэтому, приходит к выводу автор, независимо от характера своего содержания – будь они политическими, идейно-нравственными или организационными – могут и должны быть признаны как юридические. Иными словами, деятельность субъектов правоохранительной службы на принципиальном уровне полностью определена юридическими началами.
Для понимания системного характера деятельности субъектов правоохраны важно рассматривать ее принципы в единстве принципов общего характера, относящихся к механизму государства в целом, ко всем составляющим его государственным органам, и принципов частного характера, действие которых распространяется лишь на некоторые звенья государственного механизма, отдельные органы или группы органов. Общие принципы находят свое непосредственное выражение в Конституции РФ, а также в Законе РФ «Об основах государственной службы Российской Федерации» и иных федеральных законах («О Конституционном Суде Российской Федерации», «О прокуратуре Российской Федерации» и др.).
Автор исследует содержание таких конституционно закрепленных принципов организации и деятельности механизма Российского государства, как народовластие, гуманизм, федерализм, разделение властей, законность.
Наряду с ними анализируется содержание таких принципов, как: верховенство Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативно-правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав; приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие; обязанность государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина; равный доступ граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой; обязательность для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством Российской Федерации; единство основных требований, предъявляемых к государственной службе; профессионализм и компетентность государственных служащих; гласность в осуществлении государственной службы; ответственность государственных служащих за принимаемые решения, за неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей; внепартийность государственной службы; стабильность кадров государственных служащих в государственных органах, экономичность государственной службы.
Особое значение для характеристики принципиальных основ государственной правоохранительной службы имеют два принципа - единство системы государственной власти и принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Перечисленные выше принципы формирования и деятельности государственного механизма как системы государственных органов, рассматриваемые во взаимосвязи и взаимодействии, придают механизму государства необходимые для его успешного функционирования целенаправленность, единство и целостность.
Из принципа самостоятельности федеральной правоохранительной службы вытекает такое явление, как обособленность правоохранительной службы. Этот принцип является организационным основанием для развития оптимальной системы ведомственного нормотворчества.
Во втором параграфе указывается, что центральное место в правовом обеспечении государственной правоохранительной службы занимает создание прочных правовых основ статуса государственного служащего правоохранительной службы. Статус государственного служащего определяет не только его положение в системе государственной службы, но и обеспечивает престижность и привлекательность этого вида государственной деятельности, что должно создать объективные предпосылки конкурсного замещения названных должностей.
На сегодняшний день законодательство о правоохранительной службе не систематизировано, отсутствуют единые правовые основы и теоретические подходы к определению специфики данного вида государственной службы, что затрудняет формирование единых основ правового статуса служащих правоохранительной службы. Правовой статус государственных служащих регулируется более чем десятью федеральными законами и более чем сотней ведомственных нормативных правовых актов, определяющих правовое положение отдельных правоохранительных органов и порядок прохождения в них службы.
Диссертант отмечает, что такое положение приводит к наличию значительного числа бланкетных норм, отсутствию конкретных и четких формулировок, определяющих то или иное право, гарантию или обязанность, затрудняющее их реализацию.
На основе обобщения действующего законодательства, регулирующего статус государственного служащего, автор отмечает, что круг обязанностей служащего правоохранительных органов должен отличаться от обязанностей служащих иных видов государственной службы. Кроме общих для всех государственных служащих обязанностей, он должен включать следующие обязанности: принимать независимо от замещаемой должности, места нахождения и времени все возможные и законные меры для предупреждения и пресечения правонарушений, оказания помощи лицам, находящимся в беспомощном или ином состоянии, опасном для их жизни или здоровья; знать и уметь применять нормативные правовые акты Российской Федерации, нормативные правовые акты правоохранительного органа в объеме, необходимом для исполнения своих служебных обязанностей; соответствовать квалификационным требованиям к состоянию здоровья и уровню физической подготовленности, установленным по замещаемой должности правоохранительной службы; не допускать публичных выступлений, причиняющих вред интересам государственной службы, правам и законным интересам граждан и организаций; пройти обязательную государственную дактилоскопическую регистрацию в соответствии с федеральным законом и некоторые другие обязанности.
Значительное внимание при регламентации административно-правового статус автор уделяет системе ограничений, связанных с выполнением должностных обязанностей, к которым автор относит запреты: а)использовать свое служебное положение в корыстных и иных личных целях, а также для оказания не предусмотренного федеральным законом содействия гражданам или организациям; б)отказываться от исполнения своих служебных обязанностей по причине угрозы его жизни или здоровью, если эти обязанности предусмотрены контрактом и приняты необходимые меры безопасности, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, и от исполнения иных служебных обязанностей, в том числе, не предусмотренных контрактом о правоохранительной службе; в)создавать или способствовать созданию в правоохранительных органах структур политических партий, религиозных объединений; г) заниматься иной, помимо служебной, оплачиваемой деятельностью, за исключением не препятствующей исполнению служебных обязанностей педагогической, научной и другой творческой деятельности; д) самостоятельно или через доверенных лиц принимать участие в управлении организациями любых организационно-правовых форм, если иное не предусмотрено федеральным законом.
Автором рассматриваются проблемы правового регулирования других элементов правового статуса государственного служащего правоохранительной службы: государственные гарантии, предоставляемые служащему и членам его семьи; система материального обеспечения, обязательного государственного страхования; система поощрений и стимулирования карьерного роста за счет учета заслуг, профессиональной квалификации и опыта.
Диссертант дает характеристику основных видов ответственности служащих правоохранительной службы, включая дисциплинарную, административную, уголовную, гражданско-правовую.
В качестве мер совершенствования института ответственности государственных служащих правоохранительной службы автором предлагается: формирование административной юстиции в Российской Федерации в виде системы административных судов, которым вменялось бы в обязанность применение некоторых мер дисциплинарной ответственности, связанных с понижением статуса или увольнением государственного служащего; расширение перечня дисциплинарных взысканий, за счет включения в него мер, связанные с временным ограничением или лишением преимуществ, обусловленных пребыванием на правоохранительной службе или приобретенных за годы государственной службы: сокращение должностного оклада, частичное сокращение размера или лишения доплаты к пенсии с учетом стажа правоохранительной службы.
Автор отмечает, что рассмотренные проблемы административно-правового статуса требуют скрупулезной «инвентаризации» прав, обязанностей, стимулов, ограничений и гарантий государственных служащих всех видов правоохранительных органов и формирование на их основе единого административно-правового статуса государственного служащего правоохранительной государственной службы, учитывающего специфику отдельных видов правоохранительной деятельности.
В третьем параграфе автор отмечает что, одним из важных направлений административной реформы в Российской Федерации является резкое усиление законодательного регулирования административных процедур.
Значимость процессуального и регламентирующего правового обеспечение государственной правоохранительной службы определяется характером этого вида государственной деятельности. В правоохранительной деятельности используется исключительно юридические средства охраны, она нацелена на реализацию охранительных норм права. Это деятельность часто связана с применением мер государственного принуждения, а это всегда влечет повышенный риск проявлений незаконного ущемления прав и свобод граждан или злоупотребления служебным положением.
Процессульно-процедурная сторона правоохранительной деятельности государственных органов и служащих обязательно регламентируется целым рядом законов, кодексов, в которых определяется порядок и формы участия правоохранительных органов в сфере борьбы с преступностью, формы правоохранительной деятельности и порядок ее осуществления, перечень административных правонарушений и перечень органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, а также порядок производства по ним. Кроме того, вопросы регламентации решаются ведомственными нормативными актами, должностными функциональными инструкциями, принимаемыми соответствующими подразделениями правоохранительных органов.
Далее автором анализируется понятие административного процесса и административной процедуры, рассматриваются основные научные точки зрения на их содержание, назначение и функции, дается оценка их значимости для правоохранительной деятельности, аргументируется тезис о создании типовых регламентов основных форм правоохранительной деятельности.
Автор обращает внимание на достаточно новую форму регулирования административных процедур – «административный регламент». Рассматривается возможность его использования для регулирования административных процедур, обеспечивающих правоохранительную деятельность.
В заключении высказывается мнение, что органы государственной правоохранительной службы, осуществляя свою деятельность, должны подчиняться единым правилам, установленным законом. Эта задача может быть решена введением специального раздела в закон о правоохранительной службе или путем принятия специального закона об административных процедурах в государственной правоохранительной службе.
Организационная культура правоохранительной службы, как отмечается в четвертом параграфе, представляет собой комплекс ценностей и норм служебного поведения, принимаемых и разделяемых государственными служащими определенного государственного органа и являющихся продуктом их совместной деятельности.
В работе различаются объективная и субъективная организационная культура правоохранительной службы. Объективная организационная культура проявляется в функционировании государственного органа, а субъективная культура характеризует уровень индивидуального восприятия служащим государственной правоохранительной службы существующих в организации ценностей, в качестве которых выступают как представления служащих о принципах деятельности организации и взаимоотношениях ее членов, так и модели поведения служащих и речевые стандарты.
Далее диссертант различает доминирующую организационную культуру и субкультуры социально-ориентированных и ориентированных на внутреннюю организацию подразделений, например, субкультуру работников уголовного розыска. Организационные культуры в сфере правоохранительной службы сочетают в себе признаки как административной, формальной, так и неформальной, так называемой органической культуры.
Далее автор выясняет, какие характеристики организационной культуры соответствуют запросам общества и государства. Среди них особое место отведено профессионализму служащих правоохранительных органов, адаптивности как способности органа власти и служащих действовать в изменяющейся ситуации, а также служению обществу как конечной цели правоохранительной службы и доминирующему мотиву деятельности сотрудников.
Каждая социальная группа является носителем специфических «кодексов поведения», наличие которых указывает как на формальные, так и содержательные свойства организационной культуры.
Ключевую роль играет, по мнению автора, культура должностного лица. Он высказывает идею о принятии специального документа, который регламентировал бы эту культуру, наподобие существующего Международного Кодекса поведения государственных должностных лиц, и налагал ряд запретов, воспроизведенных в лучших традициях отечественной морали.
В связи с этим затронут вопрос о соотношении правовой и политической культуры в деятельности работников правоохранительной службы. По убеждению автора, полностью исключить влияние политической ориентации в деятельности работника правоохранительной службы нельзя, хотя и следует поддерживать стремление к вытеснению политической культуры и замене ее организационной культурой, ориентированной на интересы людей, при одновременном сохранении базовых ценностей государственной правоохранительной службы.
Автор приходит к выводу, что практически все происходящее в обществе сказывается на управленческой деятельности работника правоохранительной службы, причем, в сторону ее усложнения; геометрически прогрессирует штатная нагрузка. В связи с этим необходимо внедрение «гибкого» планирования, преодоление ставшего таким популярным формализма к оценке качества работы государственных служащих. Формальное, негибкое управление, выстраивание жестких субординационных связей является питательной почвой для бюрократизации правоохранительной службы, которая чрезвычайно снижает эффективность правоохранительной деятельности.
В заключительной части параграфа автор обращается к анализу важных направлений становления работника правоохранительной службы как личности, высказывает суждения относительно изменения стиля и методов управления в системе правоохранительной службы.
Рассмотренные элементы культуры работников правоохранительной службы позволяют оценивать правоохранительную службу как специфическую деятельность не только в организационно-правовом, но и в социально-нравственном плане.
Взаключении диссертации формулируются основные теоретические выводы и практические рекомендации, а также определяются направления дальнейшего научного исследования проблемы.
<< |
Источник: АРТЕМЬЕВ Александр Михайлович. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ СЛУЖБА: СИСТЕМНЫЕ СВОЙСТВА, ФУНКЦИИ, ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ. Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук Москва –2008. 2008

Еще по теме Четвертый параграф посвящен анализу зарубежного опыта в организации правоохранительной службы.:

  1. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
  2. Четвертый параграф посвящен анализу зарубежного опыта в организации правоохранительной службы.
  3. Функции единиц и способов языковой концептуализации в центре прототипической модели делового письма
  4. § 3. Личностный фактор развития эколого-правовой науки
  5. Правовое регулирование отношений в сфере обращения конфиденциальной информации в зарубежном законодательстве
  6. § 3. Основы правового регулирования деятельности полиции Эстонской Республики