<<
>>

§6.2. Последовательность действий при подготовке, принятии и реализации решений о развитии природопользования

Отношения субъектов СППР (зачастую с противоречивыми интересами) регулируются правовыми нормами, в связи с чем их можно представить в виде неких организационных процедур. Отличительными признаками любой органи-зационной процедуры являются наличие определенных форм "входа" и "выхода" регулируемого процесса, квалификационных требований к субъектам, участвую-щим в процессе, наступления ответственности этих субъектов, набора необходи-мых технических средств и ресурсов [241].
Иными словами, оргпроцедура (или процедурная норма) должна зафиксировать что, когда и кому один субъект СППР передает другому и от кого, что и когда получает. Процесс выработки решений начинается с выявления интересов и возможностей субъектов - инициаторов, инвесторов, органов власти, общественности, проектировщиков, разработчиков и т.д.

Как отмечалось во второй главе, простейшая оргпроцедура возникает в случае, когда все субъекты СППР представлены в одном лице - органа власти. Здесь имеет смысл говорить не о субъектах, а о простых участниках хозяйствен-ного проекта, функции которых сводятся к максимально полному выполнению заранее определенных процедур. В этом случае предполагается, что интересы всех участников 011 LP совпадают, а решения подготавливаются и принимаются по упрощенной схеме: решение органа власти об осуществлении намечаемой ХДТ - проектирование - согласования/экспертиза (как контроль) - утверждение -реализация. Каждая такая монопроцедура регулирует отношения между 2 или 3 участниками (инициатор - разработчик проекта; инициатор - инвестор; инициатор - орган власти, инициатор - орган власти - общественность и т.д.). Можно привести множество достаточно отработанных в СППР монопроцедур, например, регламентации (стандарты и нормы) по подготовке Обоснований инвестиций, ТЭО/проекта строительства, бизнес-плана, проведения ГЭЭ, ОВОС и т.д., в соответствии с которыми осуществляются инвестирование, проектирование, изыскания, экспертиза.

Однако вся практика подготовки решений по данным регламентам, соответствие которых подтверждалось на экспертизе, показывает, что экологических конфликтов избежать не удалось. Монопроцедуры оказались неэффективны в случаях, когда решались вопросы по нескольким проектам, в условиях освоения новых площадок или видов ХДТ. Если на одной площадке предлагается разместить несколько промышленных предприятий, то даже решения, подготовленные в соответствии со всеми СНиПами по одному предприятию, не дадут гарантии обеспечения экологически безопасного развития всей территории.

Например, исторически расположенное в водоохранной зоне предприятие решает построить очистные сооружения, в том числе, для приема сточных вод других предприятий. Само по себе намерение имеет положительное значение для "облагораживания" технологии данного предприятия. Однако очистные сооружения, размещенные на берегу реки, создадут экологическую проблему для водопользователей. В конфликт вступают такие интересы общественных групп, как стремление иметь воду надлежащего качества для разных водопользователей, возможности предприятий обеспечить очистку своих сточных вод перед сбросом в водоем и т.д. Примеры подобного рода конфликтов достаточно часты, а причина их кроется в отсутствии механизмов соорганизации, позволяющих своевременно выявлять и корректировать интересы и возможности всех хозяйствующих субъектов. Или же Указ Президента РФ ;'0 строительстве порта в Лужской губе" был принят без всяких предварительных изысканий, что создало большие труд-ности при проектировании, и как показали результаты моделирования прибреж-ных геодинамических процессов, строительство порта обошлось бы значительно "дешевле", если бы место размещения не было изначально согласовано.

Как уже отмечалось, эффективность частностей не означает эффективности целого. Следовательно, монопроцедуры могут быть лишь одним из аспектов выработки решений, а не ее решением. Кроме того, монопроцедура отставляет открытыми потоки информации для установления конфликтных отношений между различными инициаторами, органами власти, группами общественности и т.д.

по отношению к разным инициаторам. Монопроцедура также, будучи отработана на практике и предъявленная обществу в виде стандарта подготовки и принятия ре-шений значительно упрощает и ускоряет процесс управления развитием террито-рии, так как обеспечивает цивилизованное сотрудничество субъектов с разными интересами и возможностями даже в случае, когда эти интересы противоречивы или перекрещиваются. В процессе исследований были рассмотрены два аспекта соорганизации: (1) монопроцедуры подготовки и принятия решений по одному виду ХДТ и (2) отношения между субъектами СППР по разным видам ХДТ (по-липроцедуры). На рис.6.1-6.9 представлены схемы монопроцедур по одному виду ХДТ (или СППР).

Этап первый. Формирование замысла (монопроцедура: инициатор - потенциальный инвестор, законодательно не регулируется, рис.6.1). Любой замысел о

развитии (строительстве нового предприятия, реконструкции, модернизации, расширении действующего или его ликвидации) намечаемой хозяйственной деятельности имеет свою предисторию. Это могут быть проблемы и идеи их разрешения, вызванные ухудшением качественных показателей продукции или ростом природоохранных платежей, перспективой закрытия предприятия из-за невозможности выполнения требования природоохранных органов, органов Госсанэпиднадзора России, Госгортехнадзора России и т.д. Сформировав проблему, инициатор предлагает способ/форму ее решения. При этом может быть использована информация, содержащаяся в отраслевых, территориальных планах или программах развития, программах развития предприятия и т.д. Немаловажную роль играют также (1) наличие квалифицированного персонала, способного решать задачи по подготовке и реализации намечаемых мероприятий, (2) поддержка органов государственной власти и т.д.

Этап второй. Формирование "Уведомление/декларации о намерениях" (монопроцедура: инициатор-заказчик, регулируется законодательно, рис.6.2), которое предназначено для создания у субъектов СППР общих представлений о необходимости и возможности реализовать намечаемую хозяйственную деятельность на данной территории. "Уведомление/декларация о намерениях" включает информацию о цели осуществления намечаемой ХДТ; достаточности ресурсов для достижения цели; альтернативах намечаемой деятельности; предполагаемых: (1) размерах земельного участка, (2) сроках пользования; (3) видах воздействия на окружающую среду; (4) преимуществах реализации намечаемой деятельности по сравнению с возможными ее альтернативами и существующих аналогах намечаемой деятельности. Часть информации для "Уведомления/декларации о намерениях" может быть заимствована из аналогичных заявительных документов, подготавливаемых заказчиком в соответствии с законодательством Российской Федерации и/или нормативными правовыми актами министерств и ведомств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации. К числу таких документов относится "Ходатайство о предварительном согласовании места размещения

объекта" (или Ходатайство/декларация о намерениях), подготавливаемые заказчиком в соответствии с Земельным кодексом РФ, Порядком разработки, согласования, утверждения обоснований инвестиций в строительство предприятий, зданий и сооружений (СП 11-101-95) и т.д.

Этап третий. Рассмотрение и согласование "Уведомления/декларации о намерениях" (монопроцедура: заказчик - орган власти, регулируется нормативно, рис.6.3). В соответствии с Земельным кодексом РФ органы власти могут организовать общественное обсуждение инвестиционного предложения с целью выяснения отношения населения к предлагаемому виду ХДТ или целевому использованию земельного участка. В этом случае на общественное обсуждение представляется "Уведомление/декларация о намерениях" и "Ходатайство о предварительном согласовании места размещения объекта хозяйственной деятельности". В за-висимости от отношения населения к предложению заказчика и планов социаль-но-экономического развития территории органы власти принимают решение о принципиальном согласии (или несогласии) на подготовку предложений по на-мечаемой ХДТ. Согласие не означает закрепление за заказчиком земельного уча-стка, а лишь гарантирует заказчику дальнейшее участие органов власти в рас-смотрении и согласовании обосновывающей документации, а также предложение различных вариантов земельных участков.

Этап четвертый. Подготовка документации по обоснованию намечаемой хозяйственной деятельности до принятия решения о выделения земельного участка (монопроцедура: заказчик/проектировщик/овосник, регулируется нормативно, рис.6.4). На этом этапе заказчик приступает к проведению ОВОС и подготовке Обоснования инвестиций в соответствии с нормативными требованиями. Исследования проводятся по всем альтернативным площадкам, предложенным Рос комземом, и альтернативным техническим предложениям. Основой всех исследований является информация о состоянии окружающей среды, природных ресурсах, социально-экономических аспектах развития территории и т.д. ОВОС проводится в соответствии с Техническим заданием, проект которого заказчик подго-

тавливает и согласовывает в природоохранных органах. Информация, полученная при проведении ОВОС, служит основанием для выработки решений по техническим, инженерным, размещенческим, экономическим и иным аспектам хозяйственного проекта, которые включаются разработчиком в Обоснование инвестиций. Материалы, обосновывающие вложение инвестиций в данный хозяйственный проект, подготавливаются по принятой во всем мире форме Обоснования инвестиций (Feaseability Study) или Бизнес-плана (бизнес-проекта), которые должны датъ возможность инвестору комплексно оценить ИП и в первую очередь показать выгодность его реализации.

В России при подготовке Обоснования инвестиций заказчиком/разработчиком выполняются альтернативные проработки, расчеты для всех предложенных земельных участков, в том числе, принципиальные объемно-планировочные решения, расчеты по определению эффективности инвестиций, а также по определению экологического ущерба и компенсационных затрат. Одновременно разрабатывается Программа изысканий и научных исследований для обеспечения проектирования объекта намечаемой ХДТ, которая может быть дополнена (а иногда и целиком сформирована) по результатам проведения ОВОС. Важным элементом четвертого этапа является проект Перечня экологических условий для выработки решений по объекту ХДТ при проектировании, который формируется разработчиком обосновывающей документации и овосником. В дальнейшем проект этого Перечня согласовывается с инвестором и органами вла-сти/управления и является составной частью юридических соглашений по реали-

ооптлп рия f>Yf г\й Y П'Т

Непременным условием обеспечения жизнеспособности проекта ХДТ является согласование всеми тремя вышеуказанными субъектами СППР экологических условий, а также включение их в юридические документы по финансированию намечаемой деятельности. Экологические условия для выработки решений по объекту при проектировании и реализации ИП включается заказчиком также в материалы к Акту выбора земельного участка (площадки/трассы), которые представляются им в органы власти для принятия решения о предварительном резервировании. Обоснование инвестиций по инициативе либо заказчика, либо органа власти может быть представлено на ГЭЭ.

Этап пятый. Принятие решения о финансовой поддержке намечаемой деятельности (монопроцедура: инициатор - инвестор, законодательно не регулируется, рис.6.5), В данной работе рассматривалась ситуация наличия внешнего инвестора, который имеет возможность формировать самостоятельную экологическую политику, позволяющую ему минимизировать ответственность за неблагоприятные последствия финансируемой им деятельности. Инструментом реализации такой политики являются дополнительные требования к составу необходимой информации в обосновывающей документации. Обращаясь к инвестору, инициатор должен, прежде всего, выяснить эти требования и в дальнейшем стараться руководствоваться ими. Получив предложение участвовать в реализации намечаемой ХДТ, инвестор проводит детальную оценку всех аспектов ИП - технического, экологического, организационного, экономического и финансового:

<< | >>
Источник: МАКСИМЕНКО Юрий Леонидович. ЭКОЛОГИЗАЦИЯ СИСТЕМЫ подготовки и принятия ХОЗЯЙСТВЕННЫХ РЕШЕНИЙ. 1999

Еще по теме §6.2. Последовательность действий при подготовке, принятии и реализации решений о развитии природопользования:

  1. ВВЕДЕНИЕ
  2. §6.2. Последовательность действий при подготовке, принятии и реализации решений о развитии природопользования
  3. §6.4. Эффективность экологизированной системы подготовки решений о развитии природопользования
  4. БИБЛИОГРАФИЯ
  5. ГЛОССАРИЙ
  6. § 2. Объект и предмет хищения
  7. Глава 7. Практика правотворчества и правоприменения
  8. Глава 8.Управление в области использования и охраны земель
  9. § 3. Гармонизация экологических политик России и других государств
  10. § 4. Возможны ли экологическое государство и экологический кодекс
  11. § 4. Ответственность в сфере экологии
  12. § 3. Понимание экологической оценки хозяйственной деятельности
  13. КРАСНАЯ КНИГА
  14. ВВЕДЕНИЕ