Регламентация деятельности органов управления
Для надлежащей организации управления необходимо прежде всего точное определение статуса каждого государственного органа. Четкая регламентация задач, функций и полномочий органов управления, а также их взаимоотношений между собой обеспечивает обоснованное сочетание централизации и децентрализации в управлении, размежевание сфер их деятельности.
Она способствует глубокому анализу обстановки в соответствующей области хозяйственного и социально-культурного строительства. Специализация управления позволяет каждому его звену компетентно и оперативно исполнять возложенные на него обязанности.КПСС и Советское государство принимают меры к совершенствованию действующих и созданию новых нормативных актов, определяющих правовое положение государственных органов. После вступления в силу новой Конституции СССР были разработаны и приняты законодательные акты о важнейших государственных органах. К их числу относятся Регламент Верховного Совета СССР, Закон о Совете Министров' СССР, законы о Советах Министров союзных и автономных республик, Закон о народном контроле в СССР, Закон о Государственном арбитраже в СССР, законодательные акты о Верховном Суде СССР, о Прокуратуре СССР, об основных полномочиях краевых, областных, окружных Советов народных депутатов и другие.
Законодательная основа организации и деятельности государственных органов управления обеспечивает стабильность в их работе, поскольку главные элементы статуса органов установлены законом, в меньшей степени, чем иные акты, подверженным текущим изменениям. В то же время законы закрепляют лишь общие рамки компетенции органов. Наряду с законами статус органов управления определяется решениями правительства СССР и иными нормативными актами. Достаточно напомнить, например, об Общем положении о министерствах СССР [266], положениях о конкретных министерствах и ведомствах СССР, Общем положении о всесоюзном и республиканском промышленных объединениях, Типовом положении о районном агропромышленном объединении.
На основе нормативных актов, определяющих статус государственных органов управления, разрабатываются положения о структурных подразделениях этих органов, в которых устанавливаются их задачи, функции и полномочия, взаимоотношения между ними. Следующий этап в регламентации управленческой деятельности — это должностные инструкции, определяющие задачи, права и обязанности руководителей, специалистов и других работников соответствующих учреждений и организаций. Все эти документы необходимо подготавливать на единой научно-методической основе.
Перечисленным выше не исчерпывается перечень документов, влияющих на определение задач и функций звеньев управления. Утверждаются и вводятся в действие генеральные схемы управления отраслями. Каждая из них — это важный нормативный документ, закрепляющий звен- ность и структуру управления в той или иной отрасли, перечень всесоюзных и республиканских промышленных объединений, производственных и научно-производственных объединений, а также структуру центрального аппарата соответствующего министерства. В одиннадцатой пятилетке уточняются генеральные схемы управления, действующие в отраслях промышленности, с учетом решаемых задач. Планомерно улучшается организационная структура, и повышается эффективность работы объединений на базе дальнейшего углубления специализации, концентрации и кооперирования.
Для повышения уровня организации и эффективности работы аппарата управления важное значение имеет соблюде
ние ленинского принципа персональной ответственности за порученное дело. Четкое разграничение обязанностей между руководителями соответствующих органов, их заместителями, руководителями структурных подразделений и другими работниками аппарата проводится во всех сферах, на всех уровнях, сверху донизу.
Так, в статье 29 Закона о Совете Министров СССР установлено, что Председатель Совета Министров СССР возглавляет правительство и направляет его деятельность, организует работу правительства и его Президиума, руководит их заседаниями; координирует деятельность своих первых заместителей и заместителей; обеспечивает коллегиальность в работе Совета Министров СССР; принимает в неотложных случаях решения по отдельным вопросам государственного управления; представляет СССР в международных отношениях согласно Конституции.
В Законе определены функции и полномочия первых заместителей и заместителей Председателя Совета Министров СССР. В соответствии с распределением обязанностей они координируют деятельность министерств, государственных комитетов и других подведомственных Совету Министров СССР органов, контролируют работу этих органов и дают им в оперативном порядке указания по обеспечению выполнения планов экономического и социального развития, постановлений и распоряжений Совета Министров СССР и по другим вопросам их деятельности, предварительно рассматривают предложения и проекты, вносимые на рассмотрение правительства. В случае отсутствия Председателя Совета Министров СССР его обязанности выполняет один из первых заместителей Председателя.Аналогично решены вопросы о разграничении компетенции в законах о Советах Министров союзных республик.
Министры и руководители ведомств СССР несут персональную ответственность за выполнение задач и обязанностей, возложенных на министерство (ведомство). Они устанавливают степень ответственности своих заместителей, руководителей подразделений соответствующего органа государственного управления за деятельность предприятий, организаций и учреждений.
В истории органов государственного управления накоплен богатый опыт регламентации порядка их внутренней деятельности. Нормативные документы об организации работы государственного аппарата способствовали ее улучшению. Наряду с уже упоминавшимися такого рода документами первых лет Советской власти можно назвать также более
поздние постановления правительства СССР: июнь 1927 г.— «О порядке подготовки дел, вносимых на рассмотрение СНК СССР и СТО»; октябрь 1928 г.— «О предложениях, вносимых на рассмотрение СНК СССР и СТО»; декабрь 1929 г.— «Опорядке внесения вопросов на рассмотрение Совета Народных Комиссаров Союза ССР и Совета Труда и Обороны»; ноябрь 1931 г. и октябрь 1932 г.—постановления о порядке внесения наркоматами вопросов в СНК и СТО; апрель 1938 г.— постановление «О порядке внесения наркоматами вопросов в Совнарком СССР и Экономсовет».
Эти меры отражали общую линию партии на улучшение стиля и методов деятельности всех звеньев аппарата, на повышение уровня организационной работы.
В последующем на совершенствование организации деятельности центральных органов управления и повышение ответственности министров и руководителей ведомств за порученное им дело оказало большое влияние постановление правительства «Об организации работы в Совете Министров СССР» (май 1955 г.). В нем была осуждена как бюрократическая практика, при которой министры и руководители ведомств направляли в правительство большое количество бумаг по разного рода второстепенным и мелким вопросам, уклоняясь от самостоятельного решения их. Такая практика приводила к загрузке правительства мелочами и отвлекала его от основных вопросов руководства хозяйством и управления страной. Поэтому было установлено, что на рассмотрение Совета Министров СССР должны вноситься лишь те вопросы, которые требуют решения правительства. Министерствам и ведомствам СССР предлагалось сосредоточить внимание на организации работы в подведомственных им отраслях народного хозяйства, больше заниматься конкретным живым делом, улучшить качество вносимых в Совет Министров СССР документов.
Установление регламента, как указывалось выше, вводит в строгие рамки всю текущую повседневную деятельность аппарата, помогает улучшить использование рабочего времени, способствует более эффективному выполнению возложенных на каждого работника обязанностей.
Регламентация не является попыткой ввести схематизм и элементы формализма в работу. В ней заложена основа последовательности и четкости в управленческой деятельности.
Каждый центральный орган государственного управления включает в себя своего рода руководящую часть — президиум, коллегию (комитет), функциональный аппарат, а
также вспомогательные службы. Поэтому большое значение имеет регламентация деятельности не только государственного органа управления в целом, но и его внутренних составных частей.
Как уже отмечалось, в Совете Министров СССР, Советах Министров союзных республик образованы президиумы, деятельность которых регламентируется в конституциях и законах СССР и союзных республик.
Президиумы Советов Министров имеют постоянные комиссии. Задачи, функции и порядок их деятельности определяются Советами Министров. В ряде случаев создаются временные комиссии и другие рабочие органы для подготовки предложений, связанных с развитием отраслей или сфер управления, разработки проектов решений правительства, рассмотрения разногласий по ним, а также для выполнения отдельных поручений.
Управление делами Совета Министров СССР представляет собой аппарат правительства СССР, состоящий из отделов и иных структурных подразделений. Управление делами выполняет задания и поручения правительства, осуществляет подготовку вопросов для рассмотрения в Совете Министров СССР и обеспечивает систематическую проверку исполнения решений партии и правительства. Положение об управлении делами и его структура утверждаются Советом Министров СССР.
Подобные функции выполняют и управления делами Советов Министров союзных республик.
Правительство СССР утверждает структуру центрального аппарата министерств, государственных комитетов и ведомств СССР и устанавливает порядок внесения в нее необходимых изменений. Внутренняя структура управлений и отделов утверждается министром, председателем комитета, руководителем ведомства.
Регламентация деятельности отдельных подразделений центральных органов управления основывается на Общем положении о министерствах, на положениях о каждом из министерств, ведомств. В большинстве министерств и ведомств имеются специальные положения об управлениях, отделах и иных структурных подразделениях, а также о советах, комиссиях и других совещательных органах. Специальными инструкциями определяются порядок делопроизводства, правила его ведения, контроль за исполнением документов. Действуют правила внутреннего трудового распорядка.
За годы Советской власти структура и порядок деятельности различных звеньев государственного управления
неоднократно подвергались изменениям и уточнениям. Процесс этот непрерывен. В основе его лежало и лежит требование партии: аппарат управления должен быть максимально прост, дешев, близок к производству и массам, эффективен в проведении политики партии и государства.