Глава 3. ПРАВОВЫЕ ПОЗИЦИИ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КОМИССИЙ ПО ВОПРОСАМ ФОРМИРОВАНИЯ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ОКРУГОВ

Деятельность избирательных комиссий на стадии образования (определения) избирательных округов достаточно детально урегулирована действующим законодательством о выборах. Ранее действовавшее законодательство - Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в редакции Федерального закона от 21.07.2005 г.

1.Определение схемы избирательных округов избирательной комиссией, организующей выборы (не позднее, чем за 80 дней до истечения срока, в который должны быть назначены соответствующие выборы).

2.Утверждение схемы избирательных округов соответствующим законодательным (представительным) органом государственной власти, представительным органом муниципального образования (не позднее, чем за 20 дней до истечения срока, в которых должны быть назначены выборы).

3.Опубликование (обнародование) схемы избирательных округов.

В настоящее время основное содержание деятельности избирательных комиссий на данной стадии избирательного процесса осталось фактически неизменным. Именно избирательные комиссии, организующие выборы, определяют схему избирательных округов, а утверждение предлагаемой схемы законодательным (представительными) органами государственной власти либо представительными органами местного самоуправления носит характер юридической легитимации решения (поскольку данные законодательные и представительные органы крайне редко подвергают сомнению содержание предлагаемой избирательной комиссии схемы избирательных округов). Таким образом, именно на систему избирательных комиссий в первую очередь возложена обязанность соблюсти все предусмотренные законом требования и ограничения при разработке схемы одномандатных (многомандатных) избирательных округов либо определении территории единого избирательного округа для соответствующих выборов.

Федеральными законами от 02.10.2012 г. № 157-ФЗ и от

05.04.2013 г. № 40-ФЗ внесены изменения в процедуру образования (определения) избирательных округов, заключающиеся в следующем:

1. Федеральный законодатель вводит терминологические различия в сфере описания процесса формирования избирательных округов. Так, в соответствии с пунктом 1 статьи 18 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» одномандатные и (или) многомандатные избирательные округа для проведения выборов «образуются», а единый избирательный округ «определяется». Данные дефиниции следует признать логичными и оправданными, поскольку они отражают специфику деятельности уполномоченных субъектов при формировании избирательных округов. При формировании одномандатных и многомандатных округов необходимо их образовать (то есть выделить из единой территории субъекта Российской Федерации, муниципального образования, отграничить особым образом), в то время как единый избирательный округ, по определению включает в себя всю территорию, на которой проводятся соответствующие выборы, в границах соответствующего субъекта Российской Федерации либо муниципального образования и, в этом смысле, образовывать его устанавливать его границы нет необходимости - достаточно определить его на основании существующих границ, предусмотренных уставом субъекта Российской Федерации, региональным за- коном, уставом муниципального образования или иным нормативным актом местного самоуправления.

2. Избирательные округа приобретают постоянный характер. Согласно пункту 2 статьи 18 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» одномандатные и (или) многомандатные избирательные округа образуются сроком на десять лет. В контексте проводимой реформы избирательного законодательства данную новеллу федерального законодателя можно попытаться объяснить. При переводе на постоянную основу деятельности избирательных комиссий, избавление их от необходимости (совместно с уполномоченными на то государственными и муниципальными органами) утверждать по несколько раз в год одну и ту же схему избирательных округов имеет определенный смысл.

-установление законом единого дня голосования (то есть, фактически, очередные выборы в настоящее время проводятся один раз в год - в сентябре);

-необходимость учитывать факторы, влияющие на численность населения и его распределение по территории Российской Федерации (демографические, миграционные и прочие), а также деятельность законодателя в рассматриваемой сфере в значительной мере нивелируют преимущества «статичных» избирательных округов;

-невозможность использования ранее утвержденной схемы избирательных округов, связанная с деятельностью нормотворческих органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (данные факторы были федеральным законодателем учтены, но не нивелированы полностью).

Избирательный округ может оставаться своеобразной «константой», неизменной в течение длительного времени в следующих случаях:

-единый избирательный округ - в отсутствие глобальных реформ федеративного, административно-территориального либо муниципального устройства государства (а данные сферы находятся в последние годы состоянии перманентного реформирования);

-одномандатные или многомандатные избирательные округа - в случае отсутствия в будущем существенных демографических диспропорций, вынуждающих к «перенарезке» избирательных округов и отсутствия реформ со стороны законодательных и нормотворческих органов.

Федеральный законодатель, осознавая изъяны предлагаемого нормативного регулирования, сформулировал разъяснения порядка применения новых норм закона, касающихся утверждения и применения схемы избирательных округов. Так, Федеральным законом от 05.04.2013 г. № 40-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и статью 4 Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О политических партиях» и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», статья 18 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав...» была дополнена пунктом 7.1, предусматривающим случаи, в которых утвержденная схема избирательных округов не может быть применена для конкретных выборов.

-изменением данными нормативными актами численности депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, представительного органа муниципального образования;

-изменением вида избирательной системы, применяемой на соответствующих выборах;

-изменением границ муниципального образования.

В указанных случаях закон наделяет уполномоченных субъектов правом утверждать схему избирательных округов в иные сроки, чем это предусмотрено пунктом 2 статьи 18 названного Федерального закона, и, в том числе, возлагает на избирательные комиссии обязанность по утверждению схемы избирательных округов в случае, если уполномоченный государственный или муниципальный орган отсутствует либо не выполнит данную обязанность.

Тем самым, федеральный законодатель учитывает те дефекты нормативного регулирования, которые изначально заложены в предлагаемую новую модель формирования избирательных округов. Вместе с тем, необходимо заметить, что невозможность применения ранее утвержденной схемы избирательных округов способна возникнуть не только по вышеперечисленным причинам, но и в связи с демографическими факторами - так, даже введение в эксплуатацию нескольких новостроек или массовая миграция способны изменить территориальное размещение населения в пределах избирательных округов, после чего утвержденная схема не будет соответствовать требованиям законодательства.

Действующий закон предъявляет к образованию одномандатных и многомандатных избирательных округов следующие требования:

-обязательные требования (предусмотрены пунктом 4 статьи 18 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»);

-дополнительное требование (предусмотрено пунктом 5 статьи 18 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

В данной части Федеральный закон не изменялся на протяжении уже более 10 лет.

К обязательным требованиям относятся:

1.Образование избирательных округов на основании данных о численности избирателей, зарегистрированных на соответствующей территории в соответствии с пунктом 10 статьи 16 названного Федерального закона.

2. Соблюдение примерного равенства избирательных округов по числу избирателей с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей, предусмотренным названным Федеральным законом.

3. Единство территории образуемого избирательного округа (избирательный округ должен составлять единую территорию, не допускается образование избирательного округа из территорий, не граничащих между собой, за исключением анклавных территорий).

Дополнительным требованием к образованию избирательных округов является учет административно-территориального устройства (деления) субъекта Российской Федерации, территории муниципальных образований. Данное требование носит факультативный характер и может не применяться в случае невозможности выполнения обязательных требований без нарушения территориального деления субъекта РФ или муниципального образования. В этом случае схема избирательных округов составляется и утверждается без учета административно-территориального деления субъектов РФ и муниципальных образований, но с обязательным выполнением требований пункта 4 статьи 18 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав...».

Кроме требований, предъявляемых к образованию избирательных округов, законодатель формулирует и требования к схеме округов, определяемой избирательной комиссией и утверждаемой соответствующими уполномоченными государственными либо муниципальными органами. Эти требования, по сути, являются требованиями к содержанию решения об утверждении схемы избирательных округов, составляемого и предлагаемого избирательной комиссией и принимаемого уполномоченным органом государственной власти либо органом местного самоуправления.

Таким образом, согласно пункту 2 статьи 18 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в действующей редакции), в схеме избирательных округов должны быть:

1.Обозначены границы формируемых избирательных округов.

2.Определен перечень административно-территориальных единиц, или муниципальных образований, или населенных пунктов, входящих в каждый избирательный округ.

3. Если избирательный округ включает в себя часть территории административно-территориальной единицы, или муниципального образования, или населенного пункта, в схеме должны быть обозначены границы данной части территории административно-территориальной единицы, или муниципального образования, или населенного пункта).

4. Указан номер каждого избирательного округа.

5. Указано число избирателей в каждом избирательном округе.

Данные требования были сформулированы аналогичным образом и в ранее действовавших редакциях названного Федерального закона.

Реализация требований закона к схеме избирательных округов и объем указания перечисленных сведений, содержащихся в решении законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ либо представительного органа местного самоуправления, способны породить правовую неопределенность и негативно повлиять на реализацию пассивного избирательного права граждан. Это диктует необходимость выработки правовых позиций избирательных комиссий на данной стадии избирательного процесса.

Правовая неопределенность порождается различной интерпретацией требований закона к схеме избирательных округов и значительным различием по содержанию принимаемых уполномоченными органами решений об утверждении схемы избирательных округов.

Так, в период с 2009 по 2012 годы (до момента вступления в силу изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», касающихся данной стадии избирательного процесса) не всегда надлежащим образом решался вопрос, связанный с содержанием утвержденной схемы избирательных округов.

Например, Приложением № 1 к Решению Думы городского округа Самара от 24 июня 2010 года № 937[110] было утверждено Описание схемы одномандатных избирательных округов по выборам депутатов Думы городского округа Самара пятого созыва. В этом решении сведения об одномандатных избирательных округах были указаны в следующем виде:

«Одномандатный избирательный округ № 3

Район: Железнодорожный

В границах: по ул. Авроры (четная сторона) до ул. Партизанской, по ул. Партизанской (четная сторона) до ул. Тушинской, по ул. Тушинской (нечетная сторона) до ул. Аэродромной, по ул. Аэродромной (нечетная сторона) до ул. Партизанской, по ул. Партизанской (четная сторона) до ул. Тухачевского, по ул. Тухачевского (нечетная сторона) по внутриквартальной территории до ул. Мориса Тореза, по ул. Мориса Тореза (четная сторона) по внутриквартальной территории до ул. Гагарина, по ул. Гагарина до ул. Авроры.

Адрес окружной избирательной комиссии: г. Самара, ул. Урицкого, 21.

Число избирателей - 28175 чел.».

Приложением № 2 к названному решению было утверждено следующее графическое изображение схемы одномандатных избирательных округов по выборам депутатов Думы городского округа Самара пятого созыва:

Никаких иных сведений или описаний в опубликованном решении об утверждении схемы избирательных округов не содержалось.

Формально, требования пункта 2 статьи 18 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 21.07.2005 г. № 93-ФЗ) при утверждении данной схемы избирательных округов были выполнены, поскольку обозначены границы избирательных округов, указан номер избирательного округа, место нахождения избирательной комиссии и число избирателей в данном округе.

Однако фактически данная схема создавала необоснованные препятствия реализации пассивного избирательного права (права быть избранным в органы местного самоуправления) граждан Российской Федерации, выдвигающих свои кандидатуры в порядке самовыдвижения. Такая ситуация возникла потому, что предлагаемая схема избирательных округов и ее графическое изображение не дают однозначного представления о том, какие части территории муниципального образования (улицы, дома и пр.) входят в состав каждого из избирательных округов. Предлагаемая схема избирательных округов требует от правоприменителя дополнительных действий, связанных с попыткой наложения предлагаемого описания на соответствующую карту местности (например, карту муниципального образования - городского округа Самара). Результатом такой деятельности должно стать изображение территории одномандатного избирательного округа в виде замкнутого неправильного многоугольника, жилые объекты внутренней части которого будут являться перечнем улиц и домов, входящих в данный избирательный округ, где можно собирать подписи избирателей в поддержку самовыдвижения кандидатов. Основываясь на текстовом описании схемы одномандатных избирательных округов, невозможно однозначным образом определить их границы и перечень частей территории (улиц, номеров домов), входящих в данный избирательный округ. На границах многих избирательных округов появляются «спорные» территории, отнесение которых к тому или иному из граничащих округов остается под вопросом. Кроме того, обращает на себя внимание то обстоятельство, что во многих случаях текстовое описание предлагает в качестве топонимов-ориентиров не наименования улиц и домов, а иные (зачастую неофициальные) наименования объектов, организаций и т.п.

Так, не добавляют ясности схеме избирательных округов содержащиеся в ней следующие описания границ:

-«... по ул. Урицкого до ул. Красноармейской, Комсомольская площадь, ул. Арцыбушевская и далее по оси железнодорожного полотна в сторону ул. Набережная реки Самары, 756.»;

-«. В границах: ул. Набережная реки Самары по осевой линии железной дороги в сторону ст. «Самара» до ул. Ленинградской, по ул. Ленинградской (четная сторона) до ул. Братьев Коростелевых.»;

-«. В границах: с северной стороны забора Толерубероидного завода до восточной стороны Толерубероидного завода, по восточной стороне Толерубероидного завода и в створе до реки Самары, вниз по правому берегу реки Самары до автодорожного моста «Южный» через реку Самару и далее по оси реки Самары до ул. Набережная реки Самары, далее по оси железнодорожного полотна до ул. Новокрасноармейской»;

-«. по ул. Авроры (четная сторона) до железнодорожной линии, до совместного забора Мостоотряда № 21 и базы Облпотребсоюза, вдоль забора Мостоотряда № 21 и базы Облпотребсоюза до примыкания его с северной стороной забора Толерубероидного завода»;

-«. по ул. Тухачевского (нечетная сторона) по внутриквартальной территории до ул. Мориса Тореза, по ул. Мориса Тореза (четная сторона) по внутриквартальной территории до ул. Гагарина, по ул. Гагарина до ул. Авроры».

И таких примеров из Приложения № 1 к Решению Думы городского округа Самара от 24 июня 2010 года № 937 можно привести множество. В описании схемы отсутствуют какие-либо разъяснения о способе определения соответствующих границ (в том числе, по проезжей части дороги, перекресткам дорог либо внутриквартальной территории жилых массивов).

Опубликованное графическое изображение схемы одномандатных избирательных округов в рассматриваемом случае также не способно устранить возникшую правовую неопределенность, поскольку не содержит «привязки» к названиям внутригородских объектов (улицам и др.) и любое масштабирование предлагаемой схемы, наложение ее на карту городского округа Самара оказывалось бесполезным.

Таким образом, формально не нарушив требования статьи 18 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав...», приняв и опубликовав в установленные сроки решение об утверждении схемы избирательных округов, Дума городского округа Самара и соответствующая избирательная комиссия не создали нормальных условий реализации пассивного избирательного права для кандидатов- самовыдвиженцев. Невозможность достоверно определить территорию избирательного округа и собрать подписи избирателей нарушает предусмотренное Конституцией Российской Федерации право быть избранным в органы местного самоуправления. В сложившейся в 2010 году ситуации органы, разрабатывавшие и принимавшие схему избирательных округов, можно заподозрить в умышленном характере таких действий - поскольку окружные и территориальные избирательные комиссии (в отличие от избирателей и кандидатов) получили для своей работы дополнительно к опубликованной и иную схему одномандатных избирательных округов, содержавшую полный перечень частей территории муниципального образования (улиц, номеров домов), относящихся к каждому из образованных 35 одномандатных избирательных округов. У ряда кандидатов, участвовавших в выборах депутатов Думы городского округа Самара пятого созыва, признавались недействительными подписи избирателей, собранные за пределами территории соответствующего избирательного округа (поскольку данная территория округов не была достоверно определена правоприменителями).

Полагаем, что такого рода нарушения и действия нельзя объяснить только лишь «техническими ошибками» либо недостаточной квалификацией сотрудников, составлявших проект анализируемого решения.

Напротив, в других субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях в рассматриваемый период времени схема избирательных округов утверждалась максимально детальным и последовательным образом. Так, Приложением № 1 к Решению Пермской городской Думы от 30.11.2010 г. № 181[111] была утверждена Схема одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Пермской городской Думы пятого созыва, которая (кроме сведений о численности избирателей и месте расположения окружной избирательной комиссии) включала не только описание границ каждого одномандатного избирательного округа (по ходу часовой стрелки), но и исчерпывающий перечень улиц, входящих в округ (а если улица или иная часть территории входила в состав избирательного округа не полностью - с указанием всех номеров домов ( в формате «3я, Космонавтов шоссе (49 - 65 - нечет, ст.; 62 - 104 - чет. ст.)» либо «ул. Голева, 1,3,2,4,6,8,10, 10а,10б,12,12а,14,16,19»). Из содержания данного решения любой правоприменитель мог однозначным образом установить территорию каждого избирательного округа, перечень всех улиц и домов, входящих в данную территорию округа, мог реализовать предусмотренное законом право на самовыдвижение кандидатуры и сбор подписей избирателей в свою поддержку.

Постановление Законодательной Думы Томской области от 30.06.2011 г. № 4490 «Об утверждении схемы одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Законодательной Думы Томской области пятого созыва»[112] также следует признать в полной мере отвечающим требованиям закона и обеспечивающим реализацию избирательных прав граждан, поскольку в разделе «Границы избирательного округа» содержит перечисление топонимов (частей территории), входящих в состав данного округа (проспектов, трактов, улиц, переулков, проездов,- с интервалами номеров домов, а также перечень населенных пунктов - деревень, поселков, сел и др., входящих в состав территории каждого избирательного округа.

Правомерным решением об утверждении схемы избирательных округов, отвечающих требованиям законодательства и правоприменительной практики можно признать также Решение Совета депутатов городского поселения Видное от 15.06.2009 г. № 3/43 «Об утверждении схемы двадцати одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Совета депутатов городского поселения Видное Ленинского муниципального района Московской области».

Как видно из приведенных примеров, несмотря на единое законодательное регулирование вопросов выработки и утверждения схемы избирательных округов, правоприменители различным образом истолковывают нормы закона при принятии решений об утверждении схемы избирательных округов, применительно к различным видам выборов.

Можно отметить, что, отчасти, вид избирательной системы способен оказывать влияние на содержание решения об утверждении схемы избирательных округов. Наибольшие трудности возникают при образовании одномандатных либо многомандатных избирательных округов, включающих части территории населенных пунктов (о чем подробнее говорилось выше). В названных случаях невозможно ограничиться указанием на вид населенного пункта, предусмотренный уставом субъекта РФ, уставом муниципального образования, законом субъекта РФ о статусе и границах или иным нормативным правовым актом.

В меньшей степени правовая неопределенность в сфере установления схемы избирательных округов связана с определением единого избирательного округа для проведения выборов главы муниципального образования или иного выборного лица местного самоуправления. Единый избирательный округ (по определению) не может включать в себя часть территории населенного пункта, так как минимальной территориальной единицей для проведения выборов по единому избирательному округу является муниципальное образование.

Аналогичным образом обстоит дело и с утверждением схемы многомандатных избирательных округов, не включающих в себя часть территории населенных пунктов. В таких решениях нет необходимости производить «разбивку» по улицам, домам и другим частям территории, поскольку населенный пункт входит в территорию округа целиком. Так, например, Решением Совета депутатов городского поселения Малиновский (Ханты-Мансийский автономный округ - Югра) от 25 декабря 2012 года № 154 «Об утверждении схемы многомандатного избирательного округа» была утверждена следующая схема многомандатного избирательного округа для проведения выборов депутатов Совета депутатов городского поселения Малиновский:

Описание границ избирательного округа включало в себя наименования населенных пунктов целиком «поселок городского типа Малиновский» и «поселок Юбилейный» с пропорциональным распределением количества депутатских мандатов в зависимости от численности населения.

Аналогичным образом, Решением Совета депутатов сельского поселения «Алябьевский» (Ханты-Мансийский автономный округ - Югра) от 25 декабря 2012 года № 228 была утверждена схема многомандатного избирательного округа для проведения выборов Совета депутатов сельского поселения Алябьевский. Границы избирательного округа были обозначены как «п. Алябьевский», количество депутатских мандатов в округе 10. Таким же образом описание границ избирательного округа было отражено и в решении Совета депутатов городского поселения Агириш» (Ханты-Мансийский автономный округ - Югра) от 12.12.2012 г. № 224 «Об утверждении схемы многомандатного избирательного округа для проведения выборов депутатов представительного органа муниципального образования городское поселение Агирищ».

Решением Искательского поселкового совета Ненецкого автономного округа № 212 от 25 декабря 2012 года «Об утверждении схемы избирательных округов для проведения выборов главы муниципального образования «Городское поселение «Рабочий поселок Искателей» и выборов депутатов Искательского поселкового Совета на территории муниципального образования «Городское поселение «Рабочий поселок Искателей» была утверждена схема единого избирательного округа - для проведения выборов главы муниципального образования) и схема двух многомандатных избирательных округов - для проведения выборов депутатов представительного органа местного самоуправления (Приложение № 1 к указанному решению). Указанная схема представляла собой единый документ в виде общей таблицы, разбитой на графы (столбцы) таким образом, что в ней содержалось описание территории всех избирательных участков (с номерами домов, улиц и исчерпывающим указанием всех частей территории муниципального образования), отнесенных к территории многомандатных округов и единого избирательного округа.

Таблица выглядела следующим образом (фрагмент):

Правовые позиции избир. комиссий по вопросам формирования избир. округов

Подобного рода подход к определению схемы избирательных округов следует признать удачным, поскольку такая схема избирательных округов не порождает различного толкования, содержит все предусмотренные законом сведения и все сведения, необходимые для однозначной идентификации территории каждого избирательного округа, не создает препятствий реализации пассивного избирательного права граждан (в том числе путем самовыдвижения, на основании сбора подписей избирателей).

В 2012 - 2013 годах, после вступления в силу Федеральных законов от 02.10.2012 г. № 157-ФЗ и от 05.04.2013 г. № 40-ФЗ, предусматривающих новый порядок формирования избирательных округов, множеством избирательных комиссий уже были утверждены сроком на 10 лет схемы соответствующих избирательных округов. Так, решением Совета депутатов городского поселения Наро-Фоминск Наро- Фоминского муниципального района Московской области второго созыва от 24 января 2013 года № 3/42 (в редакции решения от 29.07.2013 № 2/49, от 27.08.2013 № 3/50) «Об утверждении схемы образования избирательных округов по выборам депутатов Совета депутатов городского поселения Наро-Фоминск третьего созыва и Главы городского поселения Наро-Фоминск»117 в соответствии со статьей 18 Федерального закона от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», статьей 9 Закона Московской области № 101/2006-ОЗ «О муниципальных выборах в Московской области», сроком на 10 лет была утверждена схема образования двадцати одномандатных избирательных округов по выборам депутатов Совета депутатов городского поселения Наро-Фоминск третьего созыва со средней численностью избирателей по округу 2545 человека и допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей в округе не более чем на 10 процентов, а также схема единого избирательного округа по выборам Главы городского поселения Наро-Фоминск со средней численностью избирателей по округу 50893 (пятьдесят тысяч восемьсот девяносто три) человека, включающего в себя всю территорию городского поселения Наро-Фоминск. Указанные схемы избирательных округов содержали ясное и четкое описание территории каждого избирательного округа, с указанием исчерпывающего перечня частей территории муниципального образования, входящих в данный округ (улиц, номеров домов и т.д.). То есть схема округов полностью соответствует требованиям закона и не создает правовой неопределенности для правоприменителей. К положениям анализируемого решения имеется только один вопрос технического характера - связанный с порядком применения схемы одномандатных избирательных округов. Анализируемым решением сроком на 10 лет утверждена схема избирательных округов по выборам депутатов Совета депутатов городского поселения Наро-Фоминск третьего созыва, то есть для проведения конкретных выборов представительного органа муниципального образования следующего созыва. Если в течение 10-летнего срока, на который была утверждена данная схема, в муниципальном образовании состоятся только одни очередные выборы Совета депутатов третьего созыва, то данные положения следует признать оправданными. Если же, по различного рода причинам (исходя из срока полномочий представительного органа, предусмотренного уставом муниципального образования, либо вследствие досрочного прекращения полномочий) будут проводиться иные выборы данного представительного органа, применение этой схемы избирательных округов будет невозможным. Данная схема рассчитана на однократное применение, несмотря на то, что утверждена сроком на 10 лет. Необходимо отметить, что положения статьи 18 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в действующей редакции) предусматривают утверждение схемы избирательных округов, рассчитанной на возможное многократное применение в течение десятилетнего срока. В то же время другая схема, утвержденная анализируемым решением от 24 января 2013 года № 3/42 (схема единого избирательного округа по выборам Главы городского поселения Наро-Фоминск) не вызывает таких нареканий и рассчитана на возможность многократного применения.

В других субъектах Российской Федерации и муниципальных образований при утверждении схемы избирательных округов не было допущено неточностей, связанных с невозможностью многократного применения утвержденной схемы. Так, например, решением Екатеринбурской городской Думы пятого созыва от 13 ноября 2012 года № 46/65 «Об утверждении Схемы одномандатных избирательных округов муниципального образования «город Екатеринбург»118 для проведения выборов депутатов Екатеринбургской городской Думы» такая схема была утверждена сроком на десять лет с формулировкой «для проведения выборов депутатов Екатеринбурской городской Думы», что создает возможности для ее (схемы) неоднократного использования на соответствующих выборах.

С учетом изложенного, полагаем, что (в отсутствие более детального законодательного регулирования) требуется сформировать правовую позицию избирательных комиссий, в которой разъяснить избирательным комиссиям, организующим выборы, алгоритм действий при осуществлении деятельности по определению схемы избирательных округов и направлении ее для утверждения в уполномоченный законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, представительный орган муниципального образования. В частности, полагаем целесообразным в такие разъяснения включить следующие положения:

1. Предлагаемая для утверждения схема избирательных округов не должна допускать неоднозначного толкования содержащихся в ней описаний границ избирательных округов.

2. В случае, если образуемые избирательные округа включают в себя части территории населенного пункта либо муниципального образования, схема округов должна содержать не просто описание границ территории данного округа, но и исчерпывающий перечень частей территории (улиц, домов и других), входящих в каждый такой избирательный округ.

3. Схема избирательных округов не должна создавать препятствий реализации пассивного избирательного права граждан Российской Федерации, выдвигающих свои кандидатуры в порядке самовыдвижения. Схема избирательных округов должна давать исчерпывающую и однозначную информацию субъектам избирательного процесса, необходимую для организации сбора подписей избирателей.

Особенности используемой на выборах избирательной системы и применяемая схема избирательных округов способны порождать правовую неопределенность в деятельности избирательных комиссий, зачастую, самым неожиданным и труднопрогнозируемым образом.

Например, в ходе выборов депутатов Екатеринбургской городской Думы шестого созыва (назначенных на единый день голосования 8 сентября 2013 года) возникали организационные вопросы, относящиеся к деятельности участковых избирательных комиссий (УИК) в день голосования, затрагивающие рассматриваемую тематику. Указанные выборы проводились по смешанной (мажоритарно-пропорциональной) избирательной системе. Одновременно на территории муниципального образования проводились и выборы Главы Екатеринбурга - Председателя Екатеринбургской городской Думы.

Для проведения выборов депутатов представительного органа местного самоуправления - Екатеринбургской городской Думы шестого созыва были образованы 18 одномандатных избирательных округов и единый избирательный округ, включающий в себя всю территорию муниципального образования. Данный единый избирательный округ в качестве составных частей включал в себя 18 частей территории муниципального образования «город Екатеринбург», соответствующих территориальным группам кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями. Именно в соответствии с результатами голосования по территориальным группам единого избирательного округа распределялись депутатские мандаты, полученные каждым избирательным объединением, допущенным к распределению мандатов, на стадии установления результатов выборов.

При определении частей территории муниципального образования, которым соответствовали территориальные группы кандидатов на данных выборах не могло быть в полной мере учтено административно-территориальное деление (районирование) муниципального образования «город Екатеринбург».

Так, Верх-Исетская-3 часть территории муниципального образования «город Екатеринбург» включала в себя не только часть территории Верх-Исетского района города Екатеринбурга, но и часть территории Ленинского района, а Ки- ровская-8 часть территории муниципального образования «город Екатеринбург» кроме части территории одноименного Кировского района включала и часть территории Орджо- никидзевского района города Екатеринбурга.

Такое разграничение частей территории упомянутого муниципального образования было оправданным и не создавало препятствий реализации избирательных прав граждан при проведении выборов, однако, создало организационные проблемы в деятельности избирательных комиссий, участвующих в организации и проведении выборов депутатов Екатеринбургской городской Думы шестого созыва и выборах Главы Екатеринбурга - Председателя Екатеринбургской городской Думы.

Проблема выразилась в том, что ряд участковых избирательных комиссий оказались в своеобразном «двойном подчинении», так как одновременно находились на территории соответствующего района города Екатеринбурга (и организационно подчиняясь соответствующей вышестоящей территориальной избирательной комиссии своего района), а относились к другому району города (входя в ту часть территории муниципального образования, которая была определена для установления результатов выборов по пропорциональной избирательной системе). При проведении выборов по мажоритарному компоненту избирательной системы (то есть по одномандатным избирательным округам) данные избирательные комиссии должны взаимодействовать с вышестоящей комиссией своего района, а по пропорциональному компоненту (по единому избирательному округу) были отнесены к территории другого района города.

Таким образом, иерархия избирательных комиссий, с одной стороны, и используемая избирательная система в совокупности с образованными избирательными округами, с другой стороны, вошли в прямое противоречие.

Возникла правовая неопределенность в вопросе, каким образом названные участковые избирательные комиссии должны действовать в день голосования после завершения подсчета голосов, куда и в каком порядке они должны представлять избирательную документацию по завершении выборов.

Данная правовая неопределенность была ликвидирована посредством формулирования правовых позиций избирательной комиссии, организующей данные выборы - избирательной комиссии муниципального образования «город Екатеринбург».

Избирательной комиссией муниципального образования «город Екатеринбург» было принято Постановление от 01 сентября 2013 года № 30/347119 «О внесении изменений в Постановление Избирательной комиссии муниципального образования город Екатеринбург» от 29.08.2013 г. № 29/346 «Об организации работы Избирательной комиссии муниципального образования «город Екатеринбург», нижестоящих избирательных комиссий в день голосования на выборах депутатов Екатеринбургской городской Думы шестого созыва, на выборах Главы Екатеринбурга - Председателя Екатеринбургской городской Думы»120, которым был урегулирован возникший спорный вопрос. Данное постановление предусматривало, что участковые избирательные комиссии Ленинского района города Екатеринбурга, действующие на территории Верх-Исетской-3 части территории муниципального образования «город Екатеринбург» представляют соответствующую избирательную документацию в Ленинскую районную территориальную избирательную комиссию города Екатеринбурга. Соответствующая избирательная документация по одномандатному избирательному округу представляется указанными участковыми избирательными комиссиями в Верх-Исетскую районную территориальную избирательную комиссию города Екатеринбурга. Участковые избирательные комиссии Орджоникидзевского района города Екатеринбурга, действующие на территории Киров- ской-8 части территории муниципального образования «город Екатеринбург» представляют соответствующую избирательную документацию в Орджоникидзевскую районную территориальную избирательную комиссию города Екатеринбурга. Соответствующая избирательная документация по одномандатному избирательному округу представляется указанными участковыми избирательными комиссиями в Кировскую районную территориальную избирательную комиссию города Екатеринбурга».

Таким образом, своевременными действиями организующей выборы избирательной комиссии была устранена возникшая правовая неопределенность. Правовая позиция избирательной комиссии обеспечила нормальное функционирование системы избирательных комиссий при проведении выборов депутатов Екатеринбургской городской Думы шестого созыва. Можно положительно оценить действия организующей выборы избирательной комиссии в рассматриваемом случае.