СУБ’ЄКТИ ДЕРЖАВНОГО ФІНАНСОВОГО КОНТРОЛЮ: КРИТИЧНА ОЦІНКА ДІЮЧОГО ЗАКОНОДАВСТВА
Фінансовий контроль здійснюється у встановленому правовими нормами порядку, усією системою органів державної влади й органів місцевого самоврядування, у тому числі спеціалізованими контрольними органами.
Як правило, в нашій країні господарську та фінансову діяльність, а відповідно і об’єкти господарського контролю та фінансового контролю розмежовують лише науковці. У законодавстві, як правило, не виділяють відмінностей між ними. На практиці це призводить до того, що кожний орган контролю прагне перевірити фінансову діяльність підприємств, не розуміючи, що на це у нього немає ніяких повноважень. Саме тому реформування системи фінансового контролю слід почати зі створення єдиної концепції фінансового контролю та прийняття ЗУ “Про фінансовий контроль”, які почати з уточнення термінів “фінансова діяльність” та “господарська діяльність”, “органи господарського контролю” та “органи фінансового контролю”, і закінчити розробкою практичних рекомендацій щодо здійснення перевірки фінансової діяльності суб’єктів підприємництва.А для цього слід обов’язково повернутись до класифікації суб’єктів господарського, а потім і фінансового контролю.
Як ми довели в попередніх пунктах дослідження, всі суб’єкти господарського контролю поділяються на:
1. Органи державного контролю:
а) органи законодавчої влади (парламентський контроль);
б) органи виконавчої влади (адміністративний контроль);
Н загальний контроль
Н спеціалізований контроль;
в) органи судової влади (судовий контроль);
2. Органи місцевого самоврядування (муніципальний контроль);
3. Контроль власника
4. Незалежний аудиторський контроль.
Більш докладно охарактеризуємо суб’єкти державного фінансового контролю в системі господарського контролю, представивши їх повноваження та основні документи, які регламентують їх роботу (табл. 1) [7]
Таблиця 1. Система органів господарського контролю
| Вид ко нт рол ю | Органи контролю | Основні документи, що регламентуют ъ діяльність органів контролю | Основні функції та повноваження | ||||||||
| 1 | 2 | 3 | 4 | ||||||||
| 1 .Парламент -ський контроль (контроль органів законодавчо ї влади) | 1) Верховна Рада України через комітети, які є постійними робочими органами | 1) ЗУ "Про комітети ВРУ"; 2) Конституція України | Схвалення парламентом законів, організаційної структури уряду та призначень на посади у виконавчій гілці влади, ухвалення програм діяльності Кабінету Міністрів, щорічне затвердження державного бюджету та контроль за його виконанням, проведення слухань та розслідувань | ||||||||
| 2)Рахункова Палата України | 1) ЗУ "Про Рахункову Палату'’ від 11 липня 1996 р., зі змінами та доповненнями; 2) Ст. 98 КонституціїУкраїни; 3) ЗУ "Про бюджетну систему України" від 29 червня 1995 р. | Рахункова палата здійснює методологічне забезпечення фінансового контролю в частині встановлення системи економічних показників, які відображають стан фінансової дисципліни щодо використання коштів, матеріальних цінностей, фінансових інвестицій, нематеріальних активів. Спільно з Міністерством фінансів України розробляє і затверджує єдину методику їх розрахунку, обов'язкову для впровадження в своїй діяльності всіма суб'єктами фінансового контролю | |||||||||
| 2. Адміністративний контроль (органи виконавчої влади) 2.1. Загальний контроль | 1). Кабінет Міністрів України | 4) Вищий орган виконавчої влади, що координує і спрямовує роботу центральних органів виконавчої влади | 5) Конституція України | ||||||||
| 2). Президент | 10 Контрольні повноваження Президента Украї-ни у сфері виконавчої влади обумовлені його конституційним становищем глави держави, гаранта держав-ного суверенітету, додержа-ння Конституції України, прав і свобод | 6) Конституція України | |||||||||
| людини | |||||||||||
| 1 | 2 | і | 7) | ||||||||
| 3) Головне контрольне управління Адміністрації Президента України | Здійснює контроль виконання органами виконавчої влади, їх посадовими особами, а також організаціями Указів та розпоряджень Прези-дента України | 8) Положення про Головне контрольне управління, затв. Указом Президента України в 1995 р. | |||||||||
| 2.2. Спеціалізований: | 9) | 10) | П) | ||||||||
| а).фінансов ий: -банківський | НБУ (підзвітний ВРУ) | Здійснює контроль за додержанням банками банківського законодавства, економічних нормативів та власних нормативних актів. Контролює наявність в обігу грошових коштів, використання кредитів за цільовим призначенням, дотримання касової дисципліни, правильність розрахунків, видає інструкції, положення 3 касових, кредитних, валютних операцій | 12) ЗУ "Про банки та банківську діяльність'’ | ||||||||
| - валютний | 1).НБУ | Здійснює контроль за дотриманням правил регулювання валютних операцій на території України з усіх питань, не включених до компетенції інших органів (ст.13, п.1 ДКМУ). Забезпечує виконання уповноваженими банками функцій щодо здійснення валютного контролю ЗГІДНО 3 цим Декретом та іншими актами валютного законодавства У країни | ДКМУ "Про систему валютного регулювання і валютного контролю" №15-93 від 19.02.93 р. | ||||||||
| 2).Уповноважені банки | Контроль за валютними операціями, які проводяться через них резидентами та нерезидентами (ст.13, п.2 ДКМУ) | ||||||||||
| 3)ДПІ України | Контроль за валютними операціями, що провадяться резидентами та нерезидентами на території України (ст.13, п.З ДКМУ) | ||||||||||
| 1 | 2 | 3 | 4 | ||||||||
| 4)Міністерство зв'язку України | Контроль за дотриманням правил поштових переказів і пересилки валютних цінностей через державний кордон України (ст. 13, п.4 ДКМУ) | ||||||||||
| 5). Державний митний Комітет України | Контроль за дотриманням правил переміщення валютних цінностей через державний кордон (ст. 13, п.5 ДКМУ) | ||||||||||
| - податковий | 1) Державна податкова служба України | Основна функція контроль за своєчасністю, повнотою та правильністю сплати суб'єктами підприємницької діяльності податків, зборів, інших обов'язкових платежів. | 1) ЗУ від 4.12.90 р. №509- XII "Про Державну податкову службу в Україні" у редакції ЗУ від 24.12.93 р. №3813- XII, зі змінами 2) ЗУ від 21.12.2000 р. №2181-111 "Про порядок погашення зобов'язань платників податків перед бюджетами і державними цільовими фондами", зі змінами | ||||||||
| 2).Пенсійний фонд України | Має виняткове право перевіряти своєчасність, достовірність і повноту нарахування та сплати збору на обов'язкове державне пенсійне страхування, а також цільове використання коштів цього фонду | 1) . ЗУ від 21.12.2000 р. №2181-111 "Про порядок погашення зобов'язань платників податків перед бюджетами і державними ТТ1 ПІ AOTTV /1ТТ ГІЛ/ЛТЦГ ГТОН ,ίΎχ" ΟΙ 2) . ЗУ від 21.05.99 р. №700- ХГѴ "Про здійснення контролю за сплатою збору на обов'язкове державне пенсійне страхування і збору на обов'язкове соціальне страхування" 3) Інструкція №16-6 Про порядок обчислення і сплати підприємствами, установами, організаціями і громадянами збору на обов'язкове державне пенсійне страхування, інших платежів, а також обліку їх надходження до Пенсійного фонду України, затв. Постановою правління Пенсійного фонду України від 19.10.01 р. | |||||||||
| №16-6 | |||||||||||
| 1 | 2 | і | 4 | ||||||||
| - контроль за випуском та обігом цінних паперів (інвестицій ний) | Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку та її територіальні відділення | Державний контроль за випуском та обігом цінних паперів на фондового ринку | |||||||||
| - контроль за ціноутворен ням | Державна інспекія з контролю за цінами | Контроль за встановленням і застосуванням державних фіксованих цін і тарифів, за правомірністю застосування вільних цін і дотримання вимог антимонопольного законодавства | ЗУ від 26.01.93 р. №2939- ХП "Про державну контрольно-ревізійну службу України", зі змінами | ||||||||
| б) митний | Державна митна служба: -Держмитком України; -територіальні митні управління; - митниця; - інші митні установи | Контроль за дотриманням суб'єктами підприємницької діяльності України, іноземними суб'єктами господарської діяльності та їх посадовими особами встановленого порядку переміщення через митний кордон України товарів та інших предметів, тобто порядку ввезення на митну території України, вивозу з неї або транзиту через цю територію товарів та інших предметів | Митний кодекс | ||||||||
| в) статистичний | Державний Комітет статистики України | Контроль збалансованості товарного ринку, виконання програм економ- мічного та соціального розвитку держави і окремих регіонів, наявності товарних, матеріаль-них, трудових, інших ресурсів, необхідних для задоволення потреб населення та розвитку народного господарства | ЗУ від 17.09.92 р. №2614-ХІІ "Про державну статистику" у редакції ЗУ від 21.11.02 р. №229-IV | ||||||||
| г) контроль за захистом прав споживачів, технічний контроль | Державний комітет України з питань технічного регулювання і споживчої політики | Контроль за дотриманням підприємствами і організаціями ЗУ "Про захист прав споживачів", інших нормативних актів з питань торгівлі і надання послуг населенню | 1) . ЗУ від 12.05.91 р. №1023-ХІІ "Про захист прав споживачів" у редакції ЗУ від 15.12.93 р. №3682-11, зі змінами 2) . Указ Президенте від 1.10.02 р. №887/2002 "Про Державний комітет України з питнаь | ||||||||
| технічного регулювання і споживчої політики" | |||||||||||
| 1 | 2 | і | 4 | ||||||||
| д) санітарно- епідеміологічний контроль | Державна санітарно- епідеміологічна служба (СЕС) | Контроль за виконанням санітарного законодавства, санітарних і протиепідеміологічних заходів | ЗУ від 24.02.94 р. №4004- XII "Про забезпечення санітарного та епідеміологічного благополуччя населення", зі змінами | ||||||||
| Ж) контроль за охороною праці | державний комітет з нагляду за охороною праці; спеціально уповноважений державний орган з питань радіаційної безпеки; органи Державного пожежного нагляду; органи Державної СЕС | Державний нагляд за дотриманням законодавчих і нормативних актів про охорону праці | 1) . ЗУ від 14.10.92 р. №2694-ХІІ "Про охорону праці" у редакції ЗУ від 21.11.02 р. №229-ІѴ 2) ЗУ від 8.02.95 р. №39/95-ВР "Про використання ядерної енергії та радіаційної безпеки", зі змінами 3) . ЗУ від 17.12.93 р. №3745 "Про пожежну безпеку", зі змінами 4) . ЗУ №4004 (див. вище) | ||||||||
| з) контроль за дотриманням законодавства про працю | Державний департамент нагляду за дотриманням законодавства про працю | Контроль за дотриманням законодавства про працю і про загальнообов'язкове соціальне страхування в частині забезпечення прав і гарантій застрахованих осіб | Положення про Державний департамент нагляду за дотриманням законодавства про працю, затв. Постановою КМУ від 29.11.2000 р. №1771 | ||||||||
| к) контроль за дотриманням законодавства про зайнятість | Державна служба зайнятості | Контроль за додержанням законодавства про зайнятість підприємствами, установами і організаціями всіх форм власності, а також іншими роботодавцями | 1) . ЗУ від 1.03.91р. №803- XII "Про зайнятість населення", зі змінами 2) . ЗУ від 2.03.2000 р. №1533-111 "Про загальнообов 'язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття", зі змінами | ||||||||
| 3. Судовий контроль | Конституційний суд України та суди загальної юрисдикції | Контроль за конституційністю законів та інших актів Верховної Ради України, актів Президента України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим; про відповідність Конституції України діючим міжнародним договорам України або тим міжнародним договорам, які належать до компетенції ВРУ тощо | 1) .Конституція України 2) . ЗУ "Про судоустрій" 3) . ЗУ від 21.06.2001 р. №2538-111 "Про господарські суди" 4) . Еосподарський процесуальний кодекс України | ||||||||
Щодо табл. 1 слід зауважити наступне. Орган контролю по лінії законодавчої влади слід вважати важливою ланкою державного фінансового контролю в усіх демократичних країнах. Парламентські і адміністративні контрольно-ревізійні системи в розвинутих країнах функціонують паралельно і в тісному взаємозв’язку між собою. Однак главенство парламентської системи над урядовою є безумовним правилом. Причому парламентські контрольні системи наділені досить широкими повноваженнями. [3., с. 144].
Як правило, в усіх країнах існують спеціальні інститути парламентського контролю за витрачанням державних коштів: в Росії - це Рахункова Палата, в СІЛА - Головне бюджетно-контрольне управління Конгресу, у Великобританії - це Національне КРУ, в Канаді - Відомство Генерального ревізора, у Франції - Суд рахунків, в Швеції - Національне ревізорське бюро, в Польщі - Вища контрольна Палата, в Японії - КРУ, в Індії - парламентські комітети державної звітності і бюджетних асигнувань, у Фінляндії - 5 Державних ревізорів, в КНР - Міністерство контролю при Держраді, в Австрії, Німеччині, У горищні - Рахункові Палати при бундестазі і парламенті. Поряд з інститутом парламентського контролю в більшості країн діють також контрольно-ревізійні системи виконавчої влади або, так званий, урядовий контроль.
У вшценаведеній таблиці при розгляді загальних органів виконавчої влади не уточнено, які саме міністерства підпорядковуються Кабінету Міністрів України - вищому органу у системі органів виконавчої влади. Вважаємо, що таблиця, представлена нижче, допоможе проілюструвати систему загальних органів адміністративного контролю.
Таблиця 2. Система загальних органів державного контролю виконавчої
влади (адміністративний контроль)
| Назва загального органу адміністративного контролю | Функції контролю |
| 1 | 2 |
| Кабінет Міністрів України | Вищий орган у системі органів виконавчої влади |
| Міністерство фінансів України | Здійснює контроль за своєчасним виконанням підприємствами і організаціями зобов'язань перед бюджетом по внесках платежів (податки на прибуток (доход), додану вартість, заробітну плату працівників та ін.), за правильним і економним витрачанням бюджетних коштів, а також додержанням фінансової дисципліни організацій, що перебувають на державному бюджеті. Здійснює свої функції Міністерство фінансів України через Головну державну податкову інспекцію і Державну контрольно-ревізійну службу в Україні |
| Фонд державного майна | Фонд державного майна України є державним органом, який здійснює державну політику в сфері приватизації державного майна, виступає орендодавцем майнових комплексів, що є загальнодержавною власністю. Підпорядкований він у своїй діяльності і підзвітний Верховній Раді України |
| 1 | 2 |
| Міністерство статистики України | Контролює за даними звітності збалансованість ринку товарами, виконання програм економічного і соціального розвитку держави і окремих регіонів, наявність товарних, матеріальних, трудових та інших ресурсів, необхідних для населення і розвитку народного господарства, здійснює вибіркові контрольні переписи ресурсів тощо |
| Міністерство праці та соціальної політики | Контролює додержання законодавства з питань праці та заробітної плати в галузях народного господарства, тарифних угод з оплати праці, механізму регулювання фонду оплати праці; розробляє і затверджує нормативні документи з питань регулювання зайнятості населення, використання праці та її оплати |
| Національний банк України | Див. табл. 1 |
| Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи | Контролює виконання затверджених програм; здійснює контроль за цільовим використанням бюджетних коштів; контролює виконання центральними та місцевими органами влади, підприємствами та установами завдань щодо переселення громадян із радіоактивно забруднених територій; створення для них соціально-побутових умов у місцях компактного поселення тощо |
| Міністерство економіки та з питань європейської інтеграції України | Здійснює контроль за дотриманням державної дисципліни цін і тарифів у галузях народного господарства; здійснює контроль за проведенням міжнародних торгів в Україні; контролює дотримання законодавства України суб'єктами зовнішньоекономічної діяльності в ході здійснення зовнішньоекономічних операцій |
На підставі переліку органів господарського контролю, представленого в таблицях 1 і 2, а також на підставі вищезгаданої класифікації органів господарського контролю, представимо класифікацію фінансового контролю за суб'єктами його здійснення. При цьому згадаємо, що фінансовий контроль за сферами фінансової діяльності поділяється на бюджетний, податковий, валютний, інвестиційний тощо. Це надало нам можливість об єднати суб'єктів перерахованих сфер діяльності під єдиною назвою “суб'єкти фінансового контролю”.
Рис. 1. Система суб 'єктів фінансового контролю
Перелік органів контролю є досить багаточисельним, що є зрозумілим, оскільки держава, надаючи право суб’єктам підприємницької діяльності займатись певними видами діяльності, одночасно і встановлює контроль за цією діяльністю. Залишається незрозумілим лише той факт, що за такої кількості контролюючих органів ефективність здійснення контрольної діяльності є низькою.
Слід відзначити, що метою нашого дослідження є аналіз ефективності дій суб’єктів фінансового контролю, а система господарського контролю представлена для з’ясування місця фінансового контролю в системі господарського контролю. В попередніх пунктах дослідження ми довели, що до господарського контролю слід застосовувати системний підхід, тобто підхід, згідно з яким кожний елемент системи (в нашому випадку - суб’єкт, орган контролю) знаходиться в тісному взаємозв’язку з іншими елементами.
Крім того, господарський контроль є організаційною підсистемою системи органів управління економікою загальної компетенції. За завданнями, що виконуються в області господарського контролю, зазначені органи тісно взаємодіють і представляють єдину систему органів господарського контролю.
Однак ми не ставимо на меті проаналізувати всі існуючі взаємозв’язки в цій системі. Напрямом нашого дослідження є фінансовий контроль. Саме тому зосередимось на аналізі діяльності суб'єктів фінансового контролю, проаналізуємо їх сучасний стан та проблеми, що виникають в їх діяльності.
Будемо виходити з того, що поняття суб’єктів фінансового контролю та суб’єктів, що здійснюють контроль за фінансовою діяльністю підприємств, є тотожніми. Саме тому визначимо, що представляє собою фінансова діяльність підприємств. Якщо звернутись до економічної літератури, то в ній зустрічаються різні точки зору щодо визначення цього терміну. Так, Е. Соломон відзначає, що фінансова діяльність - це зіткнення між джерелами засобів підприємства і їх використанням. Дж. Павард свідчить, що фінансова діяльність - це тип протистояння між підприємством і фінансовими партнерами. А.П. Консо визначає фінансову діяльність як “діяльність, яка створює і запроваджує в життя фінансові рішення всередині підприємства”. Причому фінансове рішення - це вибір “... між володінням, тими чи іншими видами цінностей (майном, паперами, грошима, боргами)”.
Неоднозначність поглядів пов’язана з тим, що у сучасній фінансовій науці не існує типової схеми або моделі фінансової діяльності підприємств. Вважаємо, що причиною цього є плутанина, яка виникла при ототожненні грошового потоку та фінансів. Безпосередньо сам по собі грошовий потік не є фінансами (як, наприклад, рух є формою існування матерії, але це не означає, що рух - це матерія). Рух грошових коштів в процесі утворення, а потім використання (розподілу) фондів грошових коштів - це фінансові відносини. Без грошових потоків неможливо створити фонди, які завдяки фінансовим відносинам в подальшому будуть уречевлені в основних та оборотних фондах або інших інвестиціях. Такий підхід базується на тому, що підприємства залучають гроші
на платній основі, тобто як капітал. А рух грошей в якості капіталу - це завжди фінансові відносини. Каленський М.М. і Стефанюк І.Б. пишуть: “В усіх фінансових операціях відбувається рух коштів від одного власника або розпорядника до іншого...” і далі “... водночас на поверхні економічних явищ фінанси проявляють себе як грошові відносини між різними учасниками господарювання. Таким чином, у суті фінансів відображається не вся сукупність економічних відносин, а лише грошові відносини або такі операції, які можна оцінити у вартісних вимірниках” [1., Стефанюк, с. 8].
На законодавчому рівні визначення фінансової діяльності подано в П(С)БО 4 “Звіт про рух грошових коштів”. Згідно з П(С)БО 4 “фінансова діяльність - це діяльність, яка призводить до змін розміру і складу власного та позикового капіталу підприємства” (п.З П(С)БО “Звіт про рух грошових коштів”). Причому, якщо розглядати фінансові доходи, то під ними розуміють дивіденди, відсотки по отриманих кредитах, випущених облігаціях, фінансовій оренді тощо. Однак досить часто в законодавчих актах зустрічається термін “фінансово-господарська діяльність”, визначення якого в жодному нормативному документі не подається. Термін “господарська діяльність” визначається в п.1.31 ст. 1 ЗУ про прибуток, у ст. 1 Закону про ліцензування: “Господарська діяльність - будь-яка діяльність, у т.ч. підприємницька, юридичних осіб, а також фізичних осіб - суб’єктів підприємницької діяльності, пов’язана з виробництвом (виготовленням) продукції, торгівлею, наданням послуг, виконанням робіт”. Але як сформулювати визначення фінансової діяльності? Це досить важливе і одночасно складне питання, від вирішення якого залежить визначення суб’єктів та об’єктів фінансового контролю. Вважаємо, що фінансова діяльність - складова частина господарської діяльності, тому вживання словосполучення “фінансово- господарська” є некоректним. Цікаво, що в чинних нормативних актах, як дав роз’яснення Комітет Верховної Ради України з питань фінансів і банківської діяльності в листі від 1.10.01 р. №06-10/565, термін і економічне значення “фінансово-господарської” та “господарської” діяльності є тотожними.
Якщо ж взяти до уваги Бюджетний Кодекс, то, розглядаючи питання контролю (ст. 26 “Аудит та фінансовий контроль”), розмежовано фінансову та господарську діяльність, однак, не визначаючи понять “фінансова” та “господарська” діяльність. В проекті ЗУ “Про фінансовий контроль” використовується термін “фінансово-господарська діяльність - це діяльність суб’єкта господарювання, пов’язана з прийняттям управлінських рішень, які стосуються операцій з об’єктами права власності такого суб’єкта, фінансовими та матеріальними ресурсами та іншими активами, що перебувають в його управлінні або повному господарському володінні, а також з їх зобов’язаннями” (ст. 1 ЗУ “Про фінансовий контроль в Україні”). Однак вважаємо, що недоцільно вважати термін “фінансово-господарська діяльність”, якщо в назві документу є слово фінансовий .
Уникнути вищезгаданих протиріч спробуємо за допомогою визначення переліку органів фінансового контролю. На законодавчому рівні цей перелік представлений в Указі №817, причому зазначено, що це “група контролюючих органів, що мають виняткове право на проведення перевірок фінансово- господарської діяльності суб’єктів господарювання в межах своєї компетенції: 1) органи державної податкової служби - щодо сплати податків і зборів до бюджетів і державних цільових фондів, неподаткових платежів; 2). митні органи - щодо сплати ввізного мита, акцизного збору і ПДВ, які справляються у разі ввезення (пересилання) товарів на митну територію України; 3).органи державного казначейства, державної КРС - щодо бюджетних позик, позичок, кредитів, гарантованих коштами бюджетів, цільового використання дотацій і субсидій, інших бюджетних асигнувань тощо” [“Баланс-Клуб”, с. 9].
ЗУ від 21.12.2000 р. №2181-111 “Про порядок погашення зобов’язань платників податків перед бюджетами і державними цільовими фондами” вищенаведений перелік доповнює Пенсійним фондом України і Фондом соціального страхування - щодо внесків до цих фондів. ЗУ від 21.05.99 р. №700- XIV “Про здійснення контролю за сплатою збору на обов’язкове державне пенсійне страхування і збору на обов’язкове соціальне страхування” безпосередньо передбачає, що Пенсійний фонд України має виняткове право перевіряти фінансово-господарську діяльність. Таким чином, лише перелічені органи виконавчої влади мають право здійснювати фінансовий контроль. Але це не позбавляє інші контролюючі органи права перевіряти інші питання, що відносяться до компетенції перевіряючого органу.
Слід зазначити, що в Законі України “Про порядок погашення зобов’язань платників податків перед бюджетами і державними цільовими фондами” у ст. 1 “Визначення термінів“ розрізняють три поняття: “контролюючий орган”, “податковий орган”, “орган стягнення”.
Контролюючий орган державний орган, який у межах своєї компетенції, визначеної законодавством, здійснює контроль за своєчасністю, достовірністю, повнотою нарахування податків, зборів (обов’язкових платежів) та погашенням податкових зобов’язань чи податкового боргу. Вичерпний перелік контролюючих органів визначений ст. 2 Закону (митні органи, установи Пенсійного фонду, установи Фонду соціального страхування, податкові органи).
Податковий орган - це орган державної податкової служби України. Поряд з цим визначенням дається тлумачення терміну “податковий орган” та “митний орган”. Митний орган - орган Державної митної служби України (ст. 1 Закону).
Орган стягнення - державний орган, уповноважений здійснювати заходи із забезпечення погашення податкового боргу у межах компетенції, встановленої законами.
Далі у п.2.3. ст.2 Закону пояснено, що органами стягнення є виключно податкові органи, а також державні виконавці у межах їх компетенції, встановленої законами.
Визначення компетенції контролюючих органів є предметом регулювання спеціальних законів, які визначають статус, функції, задачі, права і обов’язки цих органів, зокрема, ЗУ “Про державну податкову службу в Україні”, Митний Кодекс тощо. Але практика свідчить, що часто сплату одного і того ж податку з причини відсутності координаті) ї органів контролю, а також з причини наявності невирішених проблем на законодавчому рівні, контролюють різні державні органи. Тому розмежування сфер контролю між вищеназваними контролюючими органами, визначеними ст.2 ЗУ №2181, можна вважати позитивним фактором. У пп.2.2.1 стверджується: “.. цим органам (контролюючим) дозволено перевіряти своєчасність, достовірність, повноту нарахування і сплати лише тих податків та зборів, які входять до їх компетенції. Інші державні органи не мають права проводити такі перевірки, в т.ч. за замовленням правоохоронних органів” Органи КРУ не увійшли до визначеного ЗУ №2181 переліку. Отже, робимо цілком слушний висновок: КРУ не має права перевіряти сплату податків і накладати штрафні санкції. У зв’язку з цим втратила чинність Інструкція про порядок стягнення коштів і застосування фінансових санкції органами КРС, затверджена наказом ДКРУ від 03.07.98 р. №130. Однак КРУ як контролюючий орган згадано в Указі №817. Причому сфера дії фінансового контролю КРУ обмежена контролем щодо бюджетних позик, позичок, кредитів, гарантованих коштами бюджетів, цільового використання дотацій і субсидій, інших бюджетних асигнувань, коштів позабюджетних фондів, а також належного виконання державних контрактів, проавансованих за рахунок бюджетних коштів. Саме тому вважаємо за доцільне КРУ теж вважати суб’єктом фінансового контролю, але дещо обмеженої сфери застосування.
Слід відзначити, що податкові органи є одночасно органами стягнення, як йшлось вище, тому логічно, що функції контролюючих органів значно вужче функцій податкових органів. Наприклад, заходи щодо погашення податкового боргу, передбачені ЗУ №2181, можуть прийматись лише податковими органами. Але, звернувшись до ст.2 п.30 Бюджетного Кодексу, знаходимо наступне визначення органам стягнення - це податкові, митні та інші державні органи, яким відповідно до закону надано право стягнення до бюджету податків, зборів (обов’язкових платежів) та інших надходжень. Таким чином, Бюджетний Кодекс вступає в протиріччя із ЗУ №2181 щодо визначення органів стягнення. Однак юридична сила Кодексу завжди є більшою, ніж Закону, тому будемо керуватись дещо розширеним переліком органів стягнення, ніж у ЗУ №2181 (до податкових органів додаються митні та інші державні органи).
Але це не єдине протиріччя між законодавчими актами. Наприклад, згідно з проектом ЗУ “Про фінансовий контроль” суб’єкт фінансового контролю - орган чи особа, які відповідно до визначених законодавством повноважень мають право здійснювати фінансовий контроль. Згідно з вищезгаданим проектом суб’єктами державного фінансового контролю є Рахункова Палата, НБУ, МФУ, ДПАУ, Державна митна служба, ГоловКРУ України, Державне казначейство України та інші центральні органи виконавчої влади, які уповноважені відповідно до законодавства здійснювати фінансовий контроль. Фінансовий контроль за роботою підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, здійснюється контрольно-ревізійними підрозділами цих органів (ст.6 п.2). Однак стає зрозумілим, що цей перелік суб’єктів, які мають право здійснювати фінансовий контроль, увійшов у протиріччя з Указом №817, де органи контролю є дещо іншими. Крім того, в проекті Закону України “Про фінансовий контроль” зазначено, що державний фінансовий контроль можуть здійснювати також “інші центральні органи виконавчої влади”. Тобто, маються на увазі міністерства та відомства, підпорядковані Кабінету Міністрів України. Таким чином, законодавчі акти повинні бути чіткими і не містити двозначних тлумачень. Однак ми вважаємо, що саме словосполучення “інші органи” може спричинити певну плутанину і незрозумілість у з’ясуванні того, хто додатково має право на здійснення контролю. Також з тексту проекту зрозуміло, що МФУ самостійно здійснює фінансовий контроль за роботою підприємств, але в дійсності МФУ здійснює свої функції через Головну ДПА і ДКРС в Україні, про що в Законі не згадується.
З вищесказаного робимо висновок, що, звичайно, діяльність органів державного фінансового контролю повинна бути обмежена тими задачами і повноваженнями, які законодавчо закріплені за ними. А для цього слід починати з науково обґрунтованого реформування законодавчої бази та створення єдиної концепції фінансового контролю