7.2. Основные этапы переходного состояния правовой системы

Научная периодизация переходного периода в развитии правовой системы предполагает дифференциацию отдельных этапов ее перехода к новому типологическому качеству в целях теоретического осмысления всей динамики переходности в правовой сфере и выявления ее общих закономерностей.

С учетом признания разновременности и разнотемповости переходного развития государства и правовой системы в данном параграфе учебника излагается материал об основных этапах переходности правовой системы. Учитывается то обстоятельство, что по мере переходного развития меняется само содержание переходной правовой системы. Временная продолжительность различных этапов рассматриваемого переходного периода далеко не одинакова, ибо насыщенность правовых событий в них разная. Отсюда переходное время течет на различных этапах перехода правовой системы с разной скоростью.

Благодаря взаимодействию составных частей, правовая система проходит каждую фазу своего переходного развития всей своей целостностью, а не отдельными, пусть и наиболее развитыми частями.

Содержательно-сущностные аспекты развития правовой системы отражают такие переходные состояния, как кризис, деградация, становление, укоренение. Каждая правовая система переживает время своего зарождения, становления, расцвета, упадка и гибели. Время выступает непременным атрибутом правовой системы, поэтому она исторична. Циклические представления развивались еще в глубокой древности сначала в астрономических и астрологических исследованиях жрецов Вавилона. Многие актуальные и сегодня идеи излагались Н. Макиавелли в следующем отрывке из «Истории Флоренции»: «Переживая беспрерывные превращения, все народы обычно из состояния упорядоченности переходят к беспорядку, а затем от беспорядка к новому порядку». Через два столетия после Макиавелли другой итальянский философ Д. Вико разработал теорию циклического развития. По его мнению, каждое общество проходит три постоянно воспроизводящихся этапа: детство, юность, зрелость. Каждый цикл завершается общим кризисом и распадом данной социальной системы. Российский ученый Н.Я. Данилевский в книге «Россия и Европа» (1869 г.) выделял в истории локальный «культурно-исторический тип» (цивилизацию), который, подобно биологическим организмам, проходит стадии зарождения, возмущения, дряхлости и гибели. Историософские идеи Н.Я. Данилевского оказали влияние на труды К.Н. Леонтьева, который выделял три стадии циклического развития любой социальной системы: а) первичная «простота», б) «цветущая сложность», в) вторичное упрощение и смешение. Системный подход к исследованию переходных правовых систем позволяет и нам применить особую шкалу временной периодизации, учитывающую последовательное укрепление нового типологического качества системы.

Переходный период в правовой сфере имеет свою структуру, выражающуюся в последовательной смене стадий, в характере связей старого и нового, в чередовании этапов подъемов и спадов коренных правовых преобразований.

Сама длительность существования переходной правовой системы предопределяет стадиальность переживаемого ею переходного периода. Рассматриваемая система на протяжении своего исторического развития не остается неизменной. Поэтапно разворачивающиеся переходные процессы не позволяют изучать переходные правовые системы лишь на отдельном этапе их развития без учета динамики всего переходного процесса.

Важно признание того факта, что и самому переходному периоду в правовой сфере присущ собственный генезис. Сама переходная правовая система переживает этапы возникновения, развития и распада. Разного рода правовые и неправовые противоречия характеризуются в переходный период различными ступенями своего развития, что предопределяет стадийность правовых преобразований. Постоянный процесс качественного изменения на каждом из этапов переходного развития правовой системы представляет собой важную особенность последней и саму правовую систему делает переходной как по существу, так и с точки зрения ее хронологической оценки. Переходные этапы обнаруживают своеобразие характера правовой системы на каждом из таких этапов.

Стадиальный аспект развития правовой системы освещает общее и особенное в генезисе исследуемого явления. Применением понятия «переходное состояние» к историческому процессу существования переходной правовой системы позволяет разделять его на этапы на основе выделения определенных характеристик. Объективным содержанием каждого этапа являются отражающие переходные процессы правовые события. Именно в них измеряется переходное правовое время, фиксирующее масштабы достигнутых результатов правовой реформы.

На всем протяжении переходного периода правовая система носит лишь частично завершенный характер. Поэтапные преобразования как раз и призваны приблизить состояние правовой системы к некоторым эталонным значениям ее параметров.

Под отдельным этапом переходного состояния правовой системыможно понимать совокупность тех преобразований, которые закономерно осуществляются по мере изменения сущности правовой системы. Каждый из таких этапов отличается своим набором правовых событий, которые для него своевременны и/или характерны.

Сама идея стадиальности развития переходной правовой системы предполагает плавное, последовательное, т.е. эволюционное, осуществление необходимых преобразований. У преобразованийимеется своя критическая масса, игнорировать которую социально опасно. Интенсивность правовых преобразований должна иметь пределы. Социальная роль этапов переходного периода в том и состоит, чтобы обеспечить постепенный плавный переход правовой системы от одного качественного состояния к другому.

Говоря о длительности существования переходной правовой системы и о последовательности в процессе ее существования как выражениях сущности переходного времени, можно заметить, что длительность складывается из смены последовательно следующих друг за другом правовых событий. Таким образом, можно сделать вывод о том, что длительность и последовательность как два временных атрибута процесса развития правовой системы стоят не в одинаковом отношении к становлению нового качества данной системы. Ближайшим и непосредственным выражением становления выступает временная последовательность, длительность же выражает становление опосредованно.

В литературе так или иначе  делались попытки установления необходимых этапов переходного периода в правовой сфере. Ряд украинских правоведов-разработчиков национальной Концепции правовой реформы на Украине выделяют два основных этапа в развитии права переходных стран: «Первый этап охватывает становление нового типа права. Второй этап — упрочение основ новой правовой системы». Предложенная ими периодизация является слишком общей, несоразмерно упрощающей сложную и противоречивую действительность. Вряд ли обоснованно противопоставлять становление нового типа права и упрочение основ новой правовой системы, ведь в реальности эти процессы протекают одновременно, объединенные общим переходным развитием. Авторы коллективной монографии «Драма российского закона» (Москва, 1996 г.) выделяют также два этапа переходности права: на 1 этапе (1996-1999 гг.) решаются задачи окончательного формирования государственных и общественных институтов, а также основ современной системы законодательства; на 2 этапе (2000-2003 гг.), по мнению авторов, следует отработать механизмы эффективного функционирования права, процедур действия права и преодоления юридических коллизий и конфликтов. В данном случае очередность этапов не учитывает логики переходного развития, т.к. уже на первом этапе перехода, каким бы продолжительным он ни был, невозможно добиться окончательного формирования внешней среды правовой системы, если сама правовая система находится в недостроенном состоянии. К тому же заботиться о процедурном обеспечении действия права нужно на первом этапе перехода, чтобы на последующих этапах нормы материального права не оказались декларациями. В отсутствие четких критериев периодизации переходного состояния правовой системы в юридической литературе довольно произвольно оцениваются переходные моменты истории права.

Периодизация предполагает разграничение, разделение, расчленение переходного развития правовой системы на внутренние взаимосвязанные этапы. Смысл этой теоретической конструкции — в точном определении требований к субъекту, в обеспечении оптимальной динамики переходного процесса. В основу определения этапов переходного периода в правовой сфере необходимо заложить закономерности развития рассматриваемой правовой системы. Можно использовать следующие критерии периодизации переходного состояния правовой системы: 1) приоритеты воздействия правовой системы на объекты внешней среды; 2) степень структурной полноты правовой системы в сопоставлении с ее новым типологическим эталоном; 3) разнотемповость преобразования разных компонентов правовой системы.

Первоначальный этап переходного состояния правовой системы представляет собой, пожалуй, самую короткую по сравнению с иными ступень перехода, чрезвычайно насыщенную событиями. На этом этапе начинается перенастройка правовой системы на новые типологические цели. Поэтому в сравнении с провозглашенной целью правовая система выглядит как неразвитая, несбалансированная и слабоэффективная. Ввиду изначальной трансформации правовой системы со стороны ее юридико-интеллектуального компонента она становится чрезвычайно политизированной, а ее нормативный элемент изобилует декларативными положениями.

На первом этапе переходного развития правовая система вступает в тотальный кризис, выход из которого займет все оставшееся время перехода. Этот этап носит наиболее деструктивный характер даже при эволюционной форме переходных преобразований и характеризуется вспышками правового радикализма. К сожалению, нетерпение реформаторских сил и всего общества в скорейшем завершении переходного периода проявляется и в правовой сфере. Инверсия правового процесса, не считающаяся с незрелостью общественных отношений, регулируемых правом, характерна именно для начального этапа переходности правовой системы. А.И. Демидовым убедительно доказана связь правового радикализма с затяжным кризисом правового регулирования[1]. Кризис переходной правовой системы на начальном этапе перехода выражается прежде всего в ослаблении ее регулирующей роли. Неудовлетворительным становится исполнение правовых актов, которые в массе своей либо оказываются устаревшими, либо обнаруживают многочисленные пробелы, либо противоречат друг другу. Ускоренное в сравнении с изменением экономического уклада общества развитие правовой системы ей дорого обходится. На этой основе возникает несоответствие между правом и достигнутым уровнем экономического развития. Этим объясняется недостаточное ресурсное обеспечение действия правовой системы в переходный период.

Первоначальный этап переходности правовой системы совпадает с идеалистической эйфорией субъектов права, которая находит непосредственное отражение в массовом правосознании. Время эйфории и принятия желаемого за действительное заканчивается довольно быстро, поэтому реформаторским силам нужно использовать атмосферу правового идеализма для уверенного продвижения правовой реформы, закладывания новых типологических основ развивающейся правовой системы. С точки зрения правовой психологии, субъектам права присуща на этом этапе сильная ориентация на будущее, настойчивое стремление связать будущее с настоящим. По выражению А.И. Пригожина, «скоростью сегодняшних преобразований приходится расплачиваться за прошлую медлительность».

Диапазон правовых изменений на рассматриваемом этапе довольно широк, но их первоначальные результаты в лучшем случае неопределенны. Сначала переходное развитие правовой системы идет в направлении увеличения внутреннего разнообразия.

В наиболее политизированных отраслях права (конституционном, гражданском, уголовном, трудовом) принимаются основополагающие законодательные акты, в целом продолжающие прежнюю юридическую традицию. Происходит формальное упорядочение узловых вопросов общественной жизни, но в практической сфере реальной упорядоченности пока не наблюдается.

Под воздействием объективных причин, к которым можно отнести поддержание эволюционного пути правовых преобразований, кризис правового регулирования, правовая система может оказывать содействие саморегуляции общества, отказавшись на данном этапе от издания специальных норм и активно используя диспозитивное регулирование.

Опережение идеологической стороной правовой системы всех прочих ее сторон — закономерная тенденция, имеющая как позитивные, так и негативные последствия. Последние выражаются в отсутствии надлежащих механизмов юридической защиты прав человека и иных прогрессивных идей.

«Главное, чего не удалось сделать в 1994 году, - говорится в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 1995 г., - это выстроить в соответствии с Конституцией общегосударственную логику правовой реформы». Заметим, это признание было сделано через 5 лет после начала самой правовой реформы. Принципиально недопустимо начинать коренные правовые преобразования в отсутствие соответствующей доктрины. Правовые перемены должны быть следствием духовных перемен, чтобы обрести органичность и целенаправленность. Постепенность правовых преобразований предполагает предварительное осмысление направления и хода правовой реформы. При осуществлении эволюционной формы перехода презюмируется, что субъекты правового реформирования осознают последствия своих решений. В условиях перехода поздно формулировать концепцию реформ, это задача предшествующего коренным преобразованиям этапа развития.

Проблема концептуального обеспечения правовой реформы не сводится к выработке лишь соответствующего программного документа. Требуется широкомасштабная научная проработка идеалов, задач и целей правового реформирования общества, выработка эшелонированной системы правовых мероприятий и прогнозирование возможных результатов. К сожалению, в современном мире отсутствуют практические образцы преобразования правовых систем, удовлетворяющие изложенным требованиям. В России Президентом страны только в 1995 г. был издан Указ «О разработке концепции правовой реформы в Российской Федерации», который так и не был выполнен. Этим актом начало правовой реформы необоснованно связывается с принятием Конституции страны 1993 г., хотя кардинальное реформирование правовой системы российского общества началось гораздо раньше, в 1990 г. В рассматриваемом Указе Президента Российской Федерации названо 12 важнейших направлений правовой реформы (в частности, формирование правовой базы реформирования правоохранительных органов государства для усиления борьбы с преступностью, правовое обеспечение развития экономики, создание правовой базы организации и деятельности судебной системы и органов юстиции), но все они касаются лишь нормотворческой стороны вопроса. В соответствии с Комплексным планом мероприятий по реализации Указа Президента РФ от 6 июля 1995 г. состоялось несколько научно-практических конференций и даже Общероссийский конгресс правовой реформы (1996 г.), в которых приняли участие представители всех ветвей государственной власти, ряда политических партий и движений, научных коллективов и юридических ассоциаций. В итоге бурно начавшееся обсуждение утратило былую остроту, а концепции правовой реформы в стране нет до сих пор. До настоящего времени отсутствует официально принятая общегосударственная стратегия развития национальной правовой системы на Украине, хотя концепция развития законодательства Украины на 1997-2005гг. была разработана Институтом законодательства Верховного Совета Украины и Институтом государства и права НАН Украины. Проводимые правовые преобразования в этом случае носят бессистемный характер без ясной стратегии и определенной иерархии социально значимых приоритетов.

Существует и другая распространенная на первоначальном этапе переходного периода проблема. Практически ни в одной стране, кардинально изменяющей свою правовую систему, правовым реформам не предшествовало общенациональное обсуждение правовой ситуации. Все делалось в ажиотажной обстановке с использованием пропагандистского давления и по тем моделям, которые предлагала зарубежная сторона. Это обстоятельство осложняет внутреннее состояние переходных правовых систем и обрекает их на конфликтное существование. В начале правовой реформы в России инициативная группа ученых изложила свои взгляды в документе, именуемом «Концепция судебной реформы в Российской Федерации», которая 21 октября 1991 г. была внесена Президентом РСФСР на рассмотрение Верховного Совета РСФСР и уже 24 октября одобрена им без какого-либо предварительного опубликования и широкого обсуждения. Несмотря на то, что этот документ отражал лишь точку зрения определенной группы специалистов и не мог быть отнесен к категории нормативно-правовых актов, ему было придано директивное значение для дальнейшей законопроектной работы. В предисловии С.А. Пашина к изданию Концепции прямо говорилось: «Юридическое значение Концепции судебной реформы в РСФСР состоит в том, что ее главные идеи обязательны в качестве критериев оценки всякого законопроекта, всякой законодательной инициативы, затрагивающих вопросы судоустройства, уголовного и гражданского судопроизводства, организации и деятельности правоохранительных органов»[2]. Впрочем, в России был и иной опыт формирования концепции реформ. В постановлении Временного правительства «Об учреждении земельных комитетов», подписанном 21 апреля 1917 г., говорилось, что для подготовки земельной реформы и ее последующего утверждения Учредительным собранием создаются земельные комитеты, в которых будет проводиться обсуждение вариантов реформы.

Представляется, что к основным направлениям правовой реформы, содержание которых должно быть известно до начала процессов реформирования, относятся: формирование новой концепции развития правовой системы, закрепление системы новых правовых принципов, реформа системы права и системы законодательства, переориентация правосознания на новые правовые идеи и ценности, совершенствование механизмов формирования и реализации права. Наиболее важным моментом, выражающим переходное состояние собственно правовой системы, является кардинальное изменение понимания права, характера его взаимосвязи с государством, роли и места права в обществе, перспектив его развития. Все это способствует повышению статуса правовой системы в жизни общества на начальном этапе переходного периода.

Новые представления о праве с необходимостью закрепляются в основополагающих законодательных актах для придания им регулятивного значения. В первых нормативно-правовых актах важно выразить и закрепить основные идеи перехода, новые принципы организации и функционирования государственной и общественно-политической жизни. На этом этапе крайне важно осуществить юридическое оформление ясной, развернутой стратегии переходного развития общества. К сожалению, нередко реформаторские силы видят свою главную задачу в это время в том, чтобы завладеть как можно большим числом рычагов государственной власти и удерживать их. Когда субъекты Российской Федерации, а вслед за ними и муниципальные образования получили большую нормотворческую свободу в отсутствие четких правовых ориентиров, принимаемые ими правовые акты стали терять системные связи с актами вышестоящего уровня.

После декларирования основных принципов стратегии правовых преобразований можно приступать к закладыванию основ новой правовой системы. Формирование типологически новых черт правового строя предопределяет необходимость принятия именно новых нормативно-правовых актов, использования новых юридических форм правовой деятельности. Но созидание нового правового порядка вовсе не означает полного и скорейшего демонтажа прежних атрибутов правовой системы, и прежде всего старого законодательства. В переходный период (в особенности на первоначальном его этапе) степень преемственности между новыми и старыми элементами правовой системы достаточно высока. Прежде чем разрушать опоры прежнего правового строя, нужно иметь в наличии их адекватную замену, а на этот период продлить юридическое действие прежних нормативно-правовых актов. Так, 24 октября 1990 г. был принят Закон РСФСР «О действии актов органов Союза ССР на территории РСФСР», фактически предусматривавший санкционирование союзных актов соответствующими государственными органами РСФСР в качестве обязательного условия их действия. Можно обойтись и общим правовым положением о том, что старые нормативно-правовые акты действуют в новых условиях в той мере, в какой не противоречат новым правовым нормам.

В связи с этим вызывает возражения оценка первоначального этапа переходных правовых преобразований как «преимущественно разрушительного». Эволюционная модель перехода не согласуется с подобной правовой политикой даже применительно к первому этапу коренных преобразований. Переходный процесс и так полон конфликтных явлений, поэтому не нужно искусственно осложнять его. Изменения в правовой сфере лучше осуществлять с таким расчетом, чтобы субъекты права могли сознательно и относительно безболезненно, без особого ущерба для себя перейти на новые правовые стандарты деятельности. Подготовленные преобразования становятся понятными для субъектов, и их правосознание в этом случае направляется на рациональное использование правовой структуры как в личных интересах, так и в интересах общества. При этом возникает возможность управления переходными процессами, интенсифицируются обратные связи между правовой системой и ее внешней средой.

Переходное общество желает как можно быстрее ощутить положительные результаты правовой реформы. Еще В.О. Ключевский подчеркивал, что слишком замедленное течение реформ обесценивает их, ибо долгое ожидание превращается в равнодушие или нетерпение. На первоначальном этапе перехода отмечается общее количественное увеличение практически всех источников права, за исключением тех, которые прекращают свое существование как таковые. Законодательство на данном этапе носит творческий, преобразующий характер и как бы взламывает сложившуюся систему права в соответствии с новыми целевыми установками.

Стремление объять необъятное и распыление нормотворческих сил не являются закономерными атрибутами первоначального этапа правовых преобразований. Необходимые ресурсы и нормообразующую волю можно сконцентрировать на некоторых ключевых направлениях правовой реформы. На первом этапе стоит ограничиться принятием пакета основополагающих, базовых, системообразующих законодательных актов (за исключением Конституции и отраслевых кодексов). Эти акты зададут направления и темпы совершенствования текущего законодательства с учетом утвержденной концепции правовой реформы. Законодательные приоритеты первого этапа реформ требуют выделения основного звена законодательных актов, имеющих решающий характер при переходе. Качественно новые основы правовой системы формируются только благодаря базовым законам. Определение примерного перечня этих законов послужит препятствием принятию многочисленных законодательных актов, не относящихся к числу остро необходимых (например, «О ветеринарии», «О зерне», «О физкультуре и спорте»), зачастую отражающих лишь отраслевые, корпоративные интересы.

После законодательных актов, декларирующих новые правовые принципы и ценности, целесообразно создать правовую базу правотворческой деятельности на основе законодательных актов «О правотворчестве» и «О нормативно-правовых актах». Несистемность правотворческой деятельности в самом начале переходного периода обусловлена неясными представлениями о формах права и самого правотворчества. Отсюда — стихийность появления многих нормативных положений. Поэтому правопорядок в стране нужно начинать с наведения порядка в правотворческой сфере. Сделать это надо уже на первом этапе эволюционного перехода, чтобы на последующих переходных ступенях правотворческая деятельность осуществлялась в четких регламентарных формах. От наличия ясных и развернутых процедур, упорядочивающих решение правовых вопросов, зависит полнота правового регулирования. В первоочередном порядке требуется установить круг субъектов правотворческой компетенции, регламентировать правотворческий процесс, установить официальную классификацию источников права и их соотношение между собой, а также процедуры предотвращения и преодоления юридических коллизий. Решение этой задачи послужит надежным юридическим препятствием стремлениям исполнительной власти регулировать вопросы законодательной компетенции. Законозаменяющие Указы Президента и Постановления Правительства есть нонсенс, оправдываемый лишь условиями чрезвычайного положения. В остальных случаях подзаконный акт не может касаться предметов регулирования, характерных для законов, тем более родовых и основополагающих для тех или иных сфер общественных отношений. Указы Президента Российской Федерации «Об утверждении Основных положений о выборах в органы местного самоуправления» от 29 октября 1993 г., «Об утверждении Положения о федеральной государственной службе» от 22 декабря 1993 г. могут служить примерами превышения правотворческих прерогатив. В переходной России отсутствуют четкие юридические процедуры договорных отношений Федерации и ее субъектов, в то время как договорная практика в этой сфере пережила свой пик уже в 1994-97 гг.

Среди общих задач, требующих безотлагательного решения уже на первоначальном этапе перехода, отметим приоритетные: провозглашение и защита прав и свобод человека, создание механизмов для их реализации. Ограничение произвола рамками закона, ликвидация бесправия человека — неотложные условия построения правовой государственности.

Идея о приоритетном и, как следствие, осуществляемом в первую очередь пересмотре правового регулирования в отдельных сферах, требует выявления и других акцентов первого этапа переходных правовых преобразований. Здесь уместно подчеркнуть объективно разный вес различных общественных отношений. В зависимости от характера регулируемых правом отношений и стоит формировать приоритеты законодательной деятельности. Так, главными вопросами периода реформ всегда выступают вопросы о власти и собственности, поэтому регламентация соответствующих отношений предполагается первоочередной. Но с существенными оговорками. Правовое реформирование политических отношений должно опережать экономические преобразования лишь с точки зрения закрепления правового статуса новых органов государственной власти, политических объединений, установления порядка выборов и других всенародных голосований. Юридическое и фактическое изменение политического строя в целом на первом этапе нецелесообразно. Это задача второго этапа правовой реформы, когда созреют необходимые экономические предпосылки.

Когда же демократические преобразования начинаются со слома политической системы, общество утрачивает управляющее (регулирующее) начало, втягиваясь во все более глубокие экономический и социальный кризисы. Китай начал переходные преобразования именно с экономической сферы, законсервировав на какое-то время политическую систему. И оказался в более выгодном экономическом положении, чем другие переходные страны, из-за сохранения довольно устойчивого общественно-политического развития. В Китае, где рыночная экономика продвинулась намного дальше, чем в России, переходных странах Восточной Европы и Азии, в 2000 г. было зарегистрировано 201,7 преступлений на 100 тыс. населения, что почти в 80 раз ниже, чем в Российской Федерации. Эффективность экономических преобразований, опосредованных правом, — основа общественного благополучия, реального обеспечения прав и свобод населения. Правовая система не будет социально эффективной, если экономика переходного общества переживает общий упадок. Ю.И. Козлихин высказывает интересное предположение относительно закономерных этапов правового развития переходных стран: «сначала себя укореняет гражданское право, затем возникает потребность в Конституции, т.е. сначала развивается гражданское общество и частное право, а потом и на этой основе возникает правовое демократическое государство». В любом случае на начальном этапе переходных преобразований нужно сформировать систему органов государственной власти, способных осуществлять коренные реформы общества, а затем приступать к экономическим изменениям. Эти стратегические задачи первого этапа важно подготавливать юридически. А акт смены политического строя в целом целесообразнее отложить на второй этап переходных преобразований к моменту принятия конституции.

Итак, после принятия пакетов законодательства о целях перехода, правах человека и правотворчестве можно перейти к оформлению некоторых атрибутов государства и нового курса в экономической и социальной областях.

На первый план в этой фазе переходного периода выходят законодательные акты, регулирующие формирование и деятельность политических организаций, прежде всего органов государственной власти. Речь идет о законах, о системе органов государственной власти, о политических объединениях, о законодательном (представительном) органе власти, о президенте, о правительстве, о государственной службе, о местном самоуправлении, о разграничении полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления (а также органами государственной власти Федерации и ее субъектов), о выборах, о референдуме, об общественных организациях, о статусе депутатов законодательного (представительного) органа и др.

Без юридического оформления органов переходной власти и иных коллективных субъектов политической деятельности не удастся преодолеть кризис переходности и осуществить коренное реформирование различных сфер общественной жизни. Помимо средств необходимы достаточные силы, двигающие вперед правовую реформу и прочие переходные преобразования.

Законодательство о выборах и основах избирательной системы принимается одним из первоочередных при коренной перестройке общественно-политического строя, что объясняется социальной потребностью в урегулировании порядка ротации власти. Налаживание новой избирательной системы должно сопровождаться определением правового статуса политических и иных общественных объединений, потенциально стремящихся к рычагам государственной власти.

В это же время достигается задача создания более или менее стройной системы органов государственной власти с четким определением целей и компетенции каждого органа с учетом функциональной его роли в реализации законодательства и государственных программ. Юридическая регламентация порядка организации и деятельности государственных органов, их временных структур и принципов взаимоотношения призвана свести до минимума возможные споры о полномочиях, решить проблему взаимодействия властей и подотчетности всей административной системы. Вырабатывается компетенция государственных органов, т.е. та правовая форма, посредством которой оформляются пределы и рамки полномочий органов государственной власти. Решение данной задачи прояснит объем и пределы государственной деятельности в различных сферах общественной жизни.

На этом этапе важно учитывать, что новая модель организации власти лишь начинает апробироваться. Поэтому на последующих этапах переходного развития весьма вероятны внесения изменений и дополнений в нормативно-правовые акты, регламентирующие механизм государства. Со временем не оправдавшие себя органы государства будут упразднены, произойдет выравнивание правовых статусов (там, где это необходимо), будет устранено ненужное дробление и дублирование функций. Приходится и в перспективе рассматривать возможность совершенствования норм об организации и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Так, в п. 8 ст. 11 Закона Российской Федерации «О федеральных органах налоговой полиции» предусматривался вызов граждан с «целью получения объяснений, справок, сведений в пределах компетенции федеральных органов налоговой полиции». Но нигде в налоговом законодательстве не говорится о компетенции органов налоговой полиции без возбуждения уголовного дела по основаниям, предусмотренным законом, требовать у добросовестных налогоплательщиков выдачи документов на основании протокола и обыскивать помещение без санкции прокурора или суда. Ст. 72-74 УПК Российской Федерации применяются исключительно к уголовно-правовым отношениям, а не к налоговым.

Изначально необходимы механизмы и процедуры цивилизованного согласования решений между различными ветвями власти, т.е. закрепление развернутой системы сдержек и противовесов. Правительство может иметь стремление провести радикальные демократические преобразования еще до созыва парламента. Парламент в силу консервативности своего персонального состава может сдерживать назревшие преобразования в той или иной общественной сфере. Но отношения между ними должны оставаться в правовом пространстве, когда исключается противостояние по принципу «или-или». В период с 1994 по 1997 гг. общее соотношение Указов Президента и законов Российской Федерации составляет 780 и 555 соответственно, т.е. число законов примерно на одну треть меньше числа Указов. Но уже в период 1998-99 г. число принятых законов составило 80% от числа Указов, и можно было говорить о тенденции выравнивания соотношения числа издаваемых Указов с числом принимаемых законов при существующем объективном количественном опережении.

Среди ветвей государственной власти первой при эволюционной форме перехода нужно подвергать изменениям судебную власть. На сей счет принимаются законы «О судоустройстве», «О судебной системе», «О статусе судей», но еще не процессуальные кодексы. Если сначала концентрировать все внимание на представительной демократии, затем переключать его на исполнительную власть, а уж потом по остаточному принципу заниматься реформированием судебной власти, то в условиях острой политической борьбы общество на длительный период будет лишено главного защитника общесоциальных интересов, арбитра в спорах между законодательной и исполнительной властями.

На первоначальном этапе перехода важно осуществить не только разграничение прав между органами государственной власти по вертикали и горизонтали, но и разграничение ответственности между ними. Стремление реализовать начало ответственности за действия, приведшие к ущемлению прав населения, является совершенно обоснованным и нуждается в правовом обеспечении. Необходимо провести тщательную юридическую проработку вопроса о государственной и персональной ответственности за действия, наносящие ущерб обществу.

Остро на этом этапе ощущается потребность в развитии юридических процедур, касающихся взаимодействия разных органов власти, применения к ним мер юридической ответственности, рассмотрения юридических коллизий, регламентов и согласительных процедур. Требуются новые правила принятия правительственных, ведомственных актов, актов региональных органов государственной власти и местного самоуправления. В связи с этим возрастает важность правовых процедур уже на первоначальном этапе переходного периода. На данном этапе право перегружено процедурными нормами. При этом вполне подтверждает себя закономерность первоочередного пересмотра материального права. Процессуальное право трансформируется позднее материального, ибо процессуальные нормы суть отражение норм материальных.

Следующим хронологически самостоятельным шагом может стать принятие пакета законов о борьбе с преступностью и коррупцией (не исключено внесение изменений и дополнений в действующий Уголовный кодекс). Законы «О борьбе с организованной преступностью», «О борьбе с коррупцией» должны занять в этом пакете приоритетное место. Потребности усиления борьбы с преступностью обусловлены кризисом правовой и правоохранительной систем переходного общества, при которых население ощущает свою беззащитность перед лицом возрастающей криминальной среды.

После последовательной подготовки благоприятных условий можно принимать законы, относящиеся к реформам экономической сферы. Правовая инфраструктура в этой сфере общественных отношений будет зависеть от масштаба регулирующей роли государства в ключевых отраслях производства. В целях достаточного ресурсного обеспечения процесса реформ эта роль предполагается довольно значительной. По мере углубления реформ логично ожидать не снижения регулирующей роли государства, а некоторого ее возрастания.

В свою очередь законодательство в экономической сфере также должно приниматься поэтапно. Первоначально необходимы законодательные акты, закрепляющие основы нового экономического уклада, — законы о собственности, о налогах, о бюджетном устройстве. Следом можно принимать законы о статусе хозяйствующих субъектов (о хозяйственных обществах, о банках, о крестьянских хозяйствах, о банкротстве). На начальном этапе перехода, наполненном острыми формами социального соперничества, не стоит принимать законодательные акты, требующие общенационального согласия (консенсуса) — например, законы о приватизации, о частной собственности на землю. Целесообразнее закрепить на законодательном уровне режим формирования и использования государственных ресурсов, необходимых для проведения коренных реформ. Именно государственная собственность выступает источником материального обеспечения реформ, в том числе правовой реформы.

Политика приоритета частной собственности, не сопровождающаяся защитой социально-экономических прав населения, ведет к его обнищанию. Малоимущие и безработные группы граждан не могут в этом случае считаться свободными. Следовательно, осуществляя переход к рыночной экономике, сопровождающийся глубокой имущественной дифференциацией, необходимо юридическое закрепление условий достаточного жизненного уровня общества. Социальные издержки переходного периода можно смягчить предварительными законодательными гарантиями. Накануне перехода у государства есть резервы, которые могут быть рационально использованы (в плане поддержания контроля за использованием собственности, сокращения непомерных расходов на содержание государственного аппарата, обеспечения социальных прав человека и гражданина). Равновесие между эффективной экономикой и социальной защищенностью населения есть насущная задача переходного государства, стремящегося поддерживать устойчивость развития.

Формируемая в переходном обществе рыночная экономика должна быть изначально социально ориентированной. К сожалению, в переходной России коренные экономические преобразования осуществлялись за счет обнищания большинства населения. В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 1994 г. с явным опозданием говорилось о том, что «в 1995 году должен начаться реальный поворот к социальной ориентации экономической реформы». После «шоковой экономической терапии», потрясшей основы российского общества, осуществлять меры, обеспечивающие реализацию социальных прав граждан, крайне затруднительно. После передела собственности, произошедшего вне контроля государства, социальные права населения превратились в декларацию. Дискуссия о поглощении отрасли трудового права отраслью гражданского права в отечественной юридической науке возобновилась с середины 1990 г., когда контроль за соблюдением трудового законодательства чрезвычайно ослаб. И можно прогнозировать, что отрасль трудового права разделит судьбу основных социальных прав граждан.

Обеспечение законности в переходном обществе немыслимо без решения крупных социальных и экономических задач. Недостаточная эффективность законодательства о социальных правах вызывает кризис доверия граждан к деятельности переходной государственной власти, а в результате может породить и кризис нарождающейся демократии. С началом переходного периода граждане должны быть уверены в том, что государство возьмет под контроль соблюдение основных социальных прав населения. Речь идет о выплатах зарплат, пособий и пенсий, гарантированном минимуме доходов, положении безработных, продолжительности рабочего времени, защите материнства и детства, обеспеченности жильем, доступности здравоохранения и образования. Поэтому нужна прочная законодательная база, фиксирующая обязанности и ответственность государства перед гражданами, и механизмы их реализации. Очередной пакет законов предполагает следующие наименования: «О социальной защите и социальном обеспечении населения», «О социальных правах инвалидов», «О минимальных социальных гарантиях в переходный период», «Об образовании», «О здравоохранении», «Об охране труда», «О жилищных сертификатах» и др.

Учитывая важность социальных проблем в переходный период, а также успехи социальной ориентации экономики в ряде зарубежных стран (Франции, Швеции, Федеративной Республике Германии), в переходном законодательстве нужно ориентироваться на развитие единой отрасли социального права. В ней будут сконцентрированы нормы и принципы правовой регламентации социального обеспечения и других сфер социальной защиты населения, а также специальное законодательство в области образования, науки, культуры, здравоохранения. Для защиты социальных прав, в отличие от прав политических, недостаточно провозглашения свободы индивида, здесь требуется многосторонняя деятельность государства. Интересен опыт ФРГ, где социальное законодательство стало разрабатываться уже в первые послевоенные годы. Долговременные положительные последствия имели законодательные акты ФРГ в области жилищной политики и здравоохранения. Пенсионную же реформу 1957 г. в Германии называют «великим социально-политическим деянием»[1]. Государственная активность в социальной сфере отражалась в бюджете переходной Германии: более 50 % средств направлялось на социальное регулирование, социальное обеспечение, стимулирование экономики и повышение жизненного уровня граждан. Обобщая социальную деятельность послевоенной ФРГ, Конрад Хессе отмечал, что происходит усиление государственного управления и планирования, которое вторгается в сферы жизни общества, регулировавшиеся прежде без его участия[2]. В результате возрастания роли государства в социальной сфере повышается качество жизни неимущих социальных групп.

Чтобы быть устойчивым и в подлинном смысле слова правовым, правовое пространство федеративного государства должно формироваться на основе федерального законодательства как совокупности законодательных актов, действующих на всей территории страны. Сначала должно сформироваться законодательство федерального уровня, а затем — законодательство субъектов в составе Федерации. В этом случае удастся избежать дополнительного изменения нормативно-правовых актов субъектов Федерации и приведения их в соответствие с федеральными законами.

Таким образом, первоначальный этап перехода правовой системы в новое качество характеризуется:

обострением кризиса правовой системы, отягощенного эксцессами правового радикализма;

эйфорией преобразовательной деятельности в правосознании субъектов права;

высоким уровнем правовой преемственности, выражающейся в сохранении прежних нормативно-правовых актов и стремлении их совершенствования без отмены;

разнотемповостью изменений различных компонентов правовой системы;

декларативностью правового регулирования;

относительно короткой продолжительностью в сравнении с последующими этапами перехода.

На первом этапе эволюционного переходного развития правовой системы последовательно решаются задачи: 1) концептуального обеспечения правовой реформы и переориентации правового сознания субъектов права; 2) закрепления основ типологически новой правовой целостности; 3) реформирования системы права и системы законодательства. Это находит отражение в поэтапном общественном обсуждении и принятии Декларации о правах и свободах гражданина, законодательных актов о правотворческой деятельности, системе власти, борьбе с преступностью, экономической и социальной реформах. Осуществление указанных задач в связи с принятием перечисленных актов законодательства будет свидетельством завершения начального этапа переходных преобразований правовой системы.

Заранее подготовленная правовая реформа, основанная на эволюционном пути развития, продемонстрирует, что коренное изменение государства, общества (и самой правовой системы, в частности) может происходить в соответствии с законом.

Второй этап переходного состояния правовой системы с полным основанием можно считать «конституционным», ибо на этой фазе перехода осуществляются подготовка и принятие общенациональной конституции, а наличные компоненты правовой системы получают мощный импульс дальнейшего развития.

Если на первом этапе переходных правовых преобразований реформа законодательства осуществляется главным образом путем совершенствования ранее принятых законов и принятия основополагающих законодательных актов, то на втором этапе ставится задача широкомасштабной замены старого законодательства новым.

Водоразделом между первым и вторым этапами переходного состояния правовой системы может выступать некая критическая точка правовых изменений, выражающаяся в кульминационном обострении переходных процессов. Дело в том, что критическая масса преобразований по-разному воспринимается правосознанием различных социальных групп. Новые правовые принципы не сразу перестраивают правовую психологию, которая относительно самостоятельна в своем хронологическом развитии. Эйфория преобразовательной деятельности, характерная для начального этапа переходности, на втором этапе может смениться социальной апатией. Обманутые правовые ожидания общества вызывают кризис доверия к праву, отсутствие поддержки правовой реформы общественным мнением. В этом случае правовой романтизм уступает место правовому нигилизму. Для такой правовой ситуации характерны ужесточение позиций сторон, обострение разногласий относительно путей дальнейшего правового развития, эксцессы государственного насилия в нарушение правовых норм. Именно в этой критической точке своего переходного развития правовая система наименее эффективна, ибо предпочтения отдаются неправовым средствам управления. В.В. Ильин отмечает, что переходное общество имеет определенную ритмику развития и необходимо сознательно готовиться к приближению критических показателей транзита. Достижение критической отметки кризиса правовой системы отрезвляюще воздействует на субъектов права. Реальная угроза массового криминального насилия, гражданской войны или политической революции позволяет осознать ценность права и вовремя отступить от опасной черты. Можно констатировать, что именно этот критический момент и является моментом окончательного выбора правовой системой будущего типологического качества. Данный выбор делается уже не под влиянием преимущественно субъективных причин, как на стартовом этапе правовых преобразований, а в силу объективно сложившейся экстремальной правовой обстановки.

Момент, коренным образом изменяющий всю правовую систему в целом, наступает не с появлением первых атрибутов нового качества, а лишь после определенной предшествующей подготовки, на втором этапе перехода. Правовая система на протяжении всего переходного развития находится в состоянии преобразования, т.е. ее структура непрерывно изменяется. Однако правовая система этапа первоначального становления нового качества отличается от системы периода зрелости. Поэтому второй этап развития переходной правовой системы можно определить и гегелевским термином «прехождение», но данный термин не получил в литературе распространения. Именно на втором этапе перехода правовая система минует тот энтропийный барьер, который придает устойчивость избранному направлению развития и свидетельствует о переориентации правовой системы на определенную цель.

Что можно считать поворотной точкой развития правовой системы на этом этапе? Главным формальным признаком для выделения такой поворотной точки можно считать принятие конституции, содержащей гарантии необратимости переходного процесса. Данное событие не может быть начальным для второго этапа изменения правовой системы, т.к. разработка текста конституции требует весьма продолжительной подготовительной работы. С принятием конституции нельзя связывать и момент завершения второго этапа переходных преобразований, ибо импульс, данный Основным законом, должен еще отразиться в текущем законодательстве и в устойчивых правоотношениях.

Конституция имеет конституирующее значение для общества и государства. Она сама по себе может рассматриваться в качестве мощного политико-организационного и социального фактора переходного развития. Содержание конституции посвящается наиболее дискуссионным вопросам дальнейшего движения общества, поэтому ее принятие в чрезвычайных условиях, без достижения относительного гражданского согласия по ключевым вопросам общественного развития, без апробации потенциальных конституционно-правовых институтов нецелесообразно.

На первом этапе переходного периода можно ограничиться принятием базовых законов, с помощью которых будет проверено соответствие потребностям общества элементов будущей конституционной модели государственности.

Действуя непосредственно, нормы конституции дают значительный толчок развитию всей правовой системы в качестве правообразующего фактора. Появление конституции делает будущее правовой системы более определенным для субъектов права, знаменует реальный поворот от полосы проб и ошибок к планомерному правовому развитию в русле закрепленной в Основном законе ориентации.

С этого момента последующие изменения правовой системы осуществляются в соответствии с конституцией, что способствует унификации дальнейшего правового процесса. С принятием конституции заметно активизируется правотворческая деятельность. Нормативно-правовые акты, принятые на предыдущем этапе, приводятся в соответствие с новой конституцией. Принимаются акты, предусмотренные конституцией и/или логически продолжающие развитие правовой реформы. Под влиянием интенсивно развивающихся общественных отношений правовая база начального этапа реформ в немалой степени оказывается устаревшей. Подчеркнем, что обновлению текущего законодательства на втором переходном этапе лучше придерживаться той же схемы законодательных приоритетов, которая актуальна применительно к первому этапу. С одним, пожалуй, исключением: если в конституции специально поименованы законы, призванные развить некоторые ее положения, принятие таких конституционных законов должно стать первоочередным.

Именно в рамках второго, «конституционного» этапа коренных правовых преобразований преодолевается кризис легитимности правовой системы. Относительный общественный консенсус, позволивший принять общенациональную конституцию, становится устойчивым. Благодаря этому условию упрочиваются основы новой правовой системы, что пока не означает их фактического укоренения. Ввиду продолжающихся общественных изменений и не всегда положительных результатов апробации конституционно-правовых институтов конституция, принятая в переходный период, не может быть долговечной. Такая конституция, вобравшая в себя правовые противоречия переходной эпохи, потребует замены в стабильных условиях развития. Переходное время продемонстрирует, насколько оптимально были выбраны те или иные модели развития, поэтому их смена или дальнейшее совершенствование в конституционном тексте неизбежны. С самого начала подготовки конституции в переходных условиях нужно учитывать, что она по своей юридической природе будет временным актом. В связи с этим не стоит обременять конституционный текст усложненным механизмом пересмотра конституционных положений во избежание непреодолимых трудностей в будущем. Всякие рассуждения о том, что «в обозримой перспективе в России качественно более совершенной конституции и конструкции власти — при всех их недостатках — не будет, да и не может быть. Поэтому необходимо сберечь достигнутое», просто не учитывают правовой прогресс.

Итак, в развитие текста конституции на рассматриваемом этапе издается несколько десятков новых законов, многочисленные изменения и дополнения как к ним, так и к прежним нормативно-правовым актам. На основе принятой конституции и базовых законов формируются отрасли права, кристаллизуются предмет и методы каждой из них. На этом этапе наблюдается рекордная интенсивность правового регулирования, порождающая две волны обновления нормативно-правовых актов — до и после принятия конституции. После создания правовой инфраструктуры, предусмотренной принятой в переходный период конституцией, второй этап переходных правовых преобразований сменяется третьим, завершающим.

На заключительном этапе переходного развития правовая система обладает более организованной структурой, чем на двух предыдущих переходных ступенях. Ее новое состояние характеризуется первичной сформированностью, развитой, но еще не завершенной типологической сущностью нового порядка. Организованность преобладает во всех компонентах правовой системы, включая массовое правосознание. На этом этапе качественно новые атрибуты правовой системы проходят стадию укрепления, обретения стабильности. Новая сущность правовой системы принимает законченные черты и в этом смысле полностью созревает.

Преодолеваются правовые противоречия, свойственные переходному периоду. Заполняются пробелы в праве, достигается полнота правовой системы. В связи с этим не исключен очередной пересмотр действующего нормативно-правового массива, четвертый по счету. Нормативно-правовые акты соответствуют конституции и нормам международного права, в целом адекватны объективным общественным потребностям. Число принимаемых законов уступает место количеству подзаконных правовых актов. Объемы конституционного законодательства существенно снижаются.

На заключительном этапе перехода ослабевает действие временных факторов или факторов, присущих переходному периоду. Это позволяет решить законодательным путем вопросы, сознательно ранее откладываемые. Например, решить вопросы права частной собственности на землю, формы государственного устройства, многопартийности.

Целостный характер новой правовой системы требует появления всех недостающих элементов. Поэтому третий, завершающий этап переходного состояния правовой системы занимает самый продолжительный период времени. Здесь происходит выравнивание и упорядочение структуры типологически новой правовой системы. В процессе систематизации законодательства выявляется необходимость принятия нормативно-правовых актов, игнорируемых на предыдущих этапах, — законов о браке и семье, охране окружающей природной среды, культуре, бытовом обслуживании. Равномерному развитию отраслей права будет способствовать кодификация законодательства. Осуществлять кодификационные работы ранее было нельзя в силу чрезвычайной интенсивности изменений общественных отношений. Кодекс, будучи по своей юридической природе наиболее устойчивым нормативно-правовым актом, может приниматься только в условиях сложившихся общественных отношений. Отраслевые кодексы на рассматриваемом этапе фиксируют итоги проведенных коренных преобразований в различных сферах жизни общества. Кодификация права выступает в этом случае выражением процессов унификации нормативно-правового массива, накопленного за переходный период, создания нового правового единства, новой дифференциации правовой системы. Другими словами, отраслевые кодексы отражают результаты переходных реформ. Процесс закрепления итогов преобразований общества в праве обусловливает более позднее завершение правовой реформы в отличие от сроков осуществления других реформ. К тому же юридическое закрепление нового типа общественных отношений не ограничивается принятием соответствующих нормативно-правовых актов, требуется сформировать новые стандарты правового поведения и сознания в юридической практике.

Признаки стабилизации правовой жизни на заключительном этапе переходных преобразований не могут служить гарантией непрерывности перехода. Вплоть до обретения стабильности типологически завершенной новой правовой системой возможны исторические зигзаги ее развития, временное возвращение к уже пройденному пути, повторение этапов переходного развития (в случае повторного возникновения критической точки правовых изменений). В условиях непрерывного переходного процесса в этом случае происходит прерывание направления развития, происходит новая переориентация правовой системы. Так, в течение XX в. российская правовая система переориентировалась трижды (в феврале и ноябре 1917 г. и в 1990 г.).

Последний этап переходного состояния правовой системы чреват правовой стагнацией, при которой спада уже нет, но нет и явного подъема в развитии. Период стагнации правовой системы опасен контрреформами, поэтому поступательный ритм правовых преобразований не стоит искусственно замедлять либо приостанавливать.

С переходом правовой системы в новое типологическое качество завершается история ее переходности и начинается история новой правовой целостности с иной структурой и другими системными характеристиками. Переходный период в правовой сфере утрачивает свой социальный смысл, а сам переход с точки зрения его целей оказывается осуществленным, когда правовая, экономическая, политическая и социальная реформы достигают успеха вместе. Этим подчеркивается важность системного характера правовой реформы и последовательного воздействия правовой системы на различные сферы жизни общества. Достижение целей правовой реформы немыслимо без ее тесной связи с другими реформами, проводимыми в переходный период. Изучение основных этапов переходного развития правовой системы приводит к выводу о том, что решение крупных правовых задач нужно связывать с изменениями в других общественных сферах. При таком подходе удастся избежать искусственной изолированности концепции правовой реформы от программ экономических, социальных и политических преобразований. Типологическое изменение правовой системы — проблема сложная и долговременная, связанная с изменением всего комплекса общественных отношений, регулируемых правом. Можно сказать, что все юридически значимые институты и сферы общества должны стать типологически другими, чтобы можно было диагностировать завершение реформы правовой системы.

ВОПРОСЫ И ЗАДАНИЯ ДЛЯ САМОКОНТРОЛЯ

1. Назовите критерии периодизации переходного состояния правовой системы.

2. Раскройте содержание первоначального этапа переходности в правовой сфере.

3. Раскройте содержание этапа конституирования новой правовой системы.

4. Раскройте содержание заключительного этапа переходности правовой системы.