8.1. Правотворчество в переходный период

Использование системной методологии с необходимостью предопределяет исследование наиболее глубоких пластов правовой действительности, обнаружение роли и места разнообразных правовых явлений и процессов в ее системе.

Правотворчество представляет собой целенаправленную деятельность органов государственной власти либо самого общества по установлению или санкционированию общеобязательных правил поведения. Содержание этой деятельности составляют создание, изменение и отмена норм права. Правотворческий процесс в переходный период невозможно связывать с деятельностью только государства, т.к. эйфория преобразовательной деятельности захватывает все общество, находя выход в активном правотворчестве общественных организаций, социальных групп и всего народа.

В теоретическом осмыслении нуждается определение границ правотворческого процесса с учетом разнообразия его форм. Ю.А. Тихомиров понимает под правотворчеством «процесс познания и оценки правовых потребностей общества и государства, формирования и принятия правовых актов уполномоченными субъектами в рамках соответствующих процедур». Данным определением не охватываются процессы формирования правовых обычаев, правовой доктрины и иных источников права, не опосредованные какими бы то ни было процессуальными процедурами. Думается, что стадия познания и оценки потребностей правового регулирования лежит за рамками правотворческого процесса. Начало нормотворческого процесса (законотворческого, подзаконного правотворчества, локального нормотворчества) логичнее связывать с возникновением соответствующих процессуальных отношений.

В переходный период созидательный характер правотворчества проявляется в полной мере, когда «переплавляются» социальные потребности и интересы, волевые установки и духовные ценности в социально полезную, юридически значимую форму. Как справедливо заметил А.Ф. Черданцев, «право как результат ценностно-ориентационной деятельности сознания представляет собой не познавательное, а ценностно-нормативное отражение действительности». Поэтому проблема интересов становится ключевой для правотворчества переходного периода.

Социальные интересы как первичный фактор развития и формирования общественных отношений многое объясняют в генезисе переходного права. История мирового правового прогресса свидетельствует, что основой преобразующей деятельности субъектов в правовой сфере выступают их интересы. Еще далеко не раскрыта стимулирующая роль социальных интересов в преобразовании правовых систем.

Интересы являются существенным фактором правового развития. Они формируются под воздействием потребностей в правовом регулировании тех или иных вопросов общественной жизни, выступают формой осознания этих объективных потребностей и кладутся в основание правотворческой деятельности.

Обстановка переходного периода опровергает точку зрения о том, что субъект нормотворчества не творит право, т.к. его воля должна соответствовать сложившимся фактическим отношениям. В условиях перехода право перестает копировать действительность и начинает оказывать на нее активное, преобразующее воздействие, вызывая качественно новые общественные связи. Переходная правовая система, отвечая своей юридической природе, изменяет окружающую внешнюю среду, приводит ее в соответствие с нормативными эталонами.

Условия, определяющие эффективность правового регулирования в переходный период, состоят в адекватном учете интересов, обеспечении заинтересованности субъектов в правомерном поведении, трансформации частных, узкогрупповых интересов в общие интересы государства. Синкретизм переходного права, в частности, обнаруживается в процессе «переплавки» разнородных элементов права в новое качество. Данная «плавка» происходит в котле интересов разнородных социальных сил, а ее итогом является согласование воль, ориентированных на осуществление перехода. Правовая система общества возникла вследствие необходимости решения общесоциальных проблем, в содержании права заключены общечеловеческие, общесоциальные ценности, и сохраняется правовая система до тех пор, пока выполняет общесоциальную роль. И.А. Ильин писал о том, что не всякое множество людей образует государство: «Это множество людей должно прежде всего иметь единый и при том именно общий интерес, а не множество отдельных, индивидуальных интересов, стоящих друг к другу в отношении конкуренции и исключения.

Сущность переходного права обусловливает консенсуальный характер правотворчества в переходный период. Задачи переходного периода решаются при верховенстве власти, выражающей интересы сил обновления. Однако в ходе принятия государственно-правовых решений нельзя не учитывать интересы всех сторон регулируемых общественных отношений. Интерес же реформаторской силы дает толчок для принятия данных решений и не может замещать собой общесоциального интереса при эволюционной форме перехода. Праву той или иной силы на власть должна корреспондироваться ее обязанность быть надлежащим выразителем общей воли. Правотворческая деятельность должна быть так процедурно урегулирована уже на первоначальном этапе перехода, чтобы был сформирован действенный механизм по учету и согласованию интересов всех социальных групп и слоев переходного общества. По данным социологических исследований, граждане Российской Федерации воспринимают законотворческую деятельность как реализацию интересов узкого слоя состоятельных соотечественников.

Ученый-юрист XIX в. Р. Иеринг в труде «Борьба за право» обосновывал подход к праву как к законно защищаемому интересу. Он пришел к выводу о том, что всякое правовое положение встречается с противоположным положением и, ограждая себя, должно его уничтожить. Поддержание такого порядка со стороны государства есть непрерывная борьба против беззакония. Перемены в праве вызывают сопротивление, особенно тогда, когда охраняемые им интересы принимают форму приоритетного права. Следовательно, в качестве реакции на господство интереса реформаторских сил в переходный период можно ожидать активных выступлений протеста со стороны других правообладателей.

Правовая сфера выступает полем согласования противоположных интересов, а не манипулирования социальной реальностью. Неучтенные в процессе правотворчества интересы становятся барьером на пути реализации права. От того, в каком направлении, какими методами и в чьих интересах осуществляется правовое регулирование, напрямую зависит, в какой мере возможно достижение общественного согласия. Правовая система способна объяснить координацию различных социальных интересов и, как следствие, партнерские отношения в обществе между субъектами права. Идея социального равновесия может рассматриваться в качестве исходной в правотворчестве, пронизывающей все его стадии и формы.

Механизм согласования интересов в процессе переходной правотворческой деятельности включает в себя выявление в различных корпоративных интересах общезначимого начала, которое может быть положено в основу правовой политики. Субъекты правотворчества должны стремиться к формированию общей воли, определяющей содержание правовых решений, направленных на преодоление острых социальных конфликтов.

Как показывает опыт переходных преобразований, наиболее сложной проблемой правотворчества оказывается поддержание баланса интересов различных социальных групп в условиях глубокой поляризации сил. Сбалансированность социальных интересов обеспечивает устойчивость общественных процессов, а они, в свою очередь, обусловливают стабильность правотворчества и его конечных результатов. Проблему осложняет то обстоятельство, что большинство социальных общностей в переходный период находится в стадии складывания, не говоря уже об осознании и выражении своих интересов. Невыраженность, неартикулированность, а зачастую и неоформленность социальных интересов является характерной чертой переходного общества. По этой причине возможности правовой системы по регламентированию общественных интересов в рассматриваемый период довольно ограничены. Социальные интересы отличаются в это время крайним разнообразием, подвижностью, противоречивостью, неразвитостью.

Основным средством согласования интересов при этом может быть только право. В нормативно-правовых актах можно последовательно выдерживать соотношение публичных и частных интересов, которое исключало бы их радикальное противопоставление. Развитие коллизионного права позволяет предотвращать и разрешать возникающие коллизии. Право, стремящееся выражать общесоциальную волю, выступает юридической формой соединения разнонаправленных социальных интересов и консенсуса. Такое право способно управлять интересами, выполнять консолидирующую роль.

Именно правовым путем стоит внедрять принцип консенсуса в общественную практику, решая задачи по преобразованию различных волеизъявлений субъектов в единую волю общества. Сам термин «консенсус» был введен в научный оборот в XIX в. О. Контом, в сочинениях которого консенсус имел две трактовки: 1) без консенсуса нельзя мыслить элементы системы в качестве развивающихся, ибо движение предполагает согласованность. На этом основании О. Конт объявил консенсус основополагающим моментом социальной статики и динамики; 2) консенсус — субъективное согласие, т.е. форма социальной солидарности, особым способом связывающей общество в единый коллективный организм. В современной литературе под общественным консенсусом (гражданским согласием) понимается состояние социально-политической системы, которая характеризуется значительной поддержкой существующего политико-правового устройства и проводимой политики и отсутствием их активного неприятия, что позволяет управлять обществом ненасильственными методами.

Смысл юридического консенсуса как метода правотворческого процесса заключается в том, что предполагается такая согласованность позиций, когда большинство участников принятия правового акта поддерживают обсуждаемый проект и не выступают против его принятия. Максимальный консенсус в условиях глубокого раскола переходного общества невозможен. Так, А.П. Кочетков определяет необходимое большинство, без которого достижение консенсуса, по его мнению, невозможно, цифрой 4/5 членов парламента или всего общества. К сожалению, в переходный период консенсус в юридическом смысле представляет собой не единогласие, а отсутствие прямых возражений против тех или иных государственно-правовых решений. Общим принципом разрешения противоречий при этом является отказ от использования массового государственного насилия в пользу переговорных, договорных форм регулирования. Изначально правовая система должна заручиться поддержкой субъектов на уровне идеологической концепции, которая одобрялась бы молчаливым согласием как нечто само собой разумеющееся. Затем можно будет перейти к сознательному принятию обществом демократических правовых процедур, которые обнаружили бы свою социальную ценность в силу систематического применения. Использование юридических процедур согласования социальных интересов само по себе будет расширять сферу консенсуса (гражданского согласия).

В условиях реального консенсуса в сознании субъектов права доминирует принцип, согласно которому реализация собственных интересов невозможна без учета интересов окружающих и общества в целом. Каждый субъект права отдает себе отчет в том, что отступление от зафиксированных в соглашении условий приведет к ухудшению его положения вследствие соответствующей правовой реакции. Правовыми средствами обеспечивается готовность выигрывающих от социальных изменений лиц предоставить компенсацию, необходимую для общего согласия. Даже в условиях эволюционной формы перехода всерьез о достижении консенсуса в переходном обществе можно говорить лишь на втором этапе преобразований. Гражданское согласие относительно распределения власти и материальных ресурсов, а также по поводу новых правовых ценностей становится возможным после кульминационной критической точки перехода, когда произошедший эксцесс массового насилия оказывает отрезвляющее воздействие на противостоящие стороны социального конфликта.

Поиск консенсуса оказывается куда более предпочтительным, нежели наделение государственных органов чрезвычайными и иными дополнительными полномочиями. Консенсус в условиях переходности имеет важное значение, ибо позволяет вовлекать в процесс принятия общегосударственных решений самые широкие социальные слои, что само по себе подтверждает реальность демократических устремлений переходной власти. Поиск и принятие взаимоприемлемых правовых решений наделяет субъектов общей идентичностью, интегрирует их в рамках институтов новой правовой системы. Достижение пусть относительного гражданского согласия в переходное время служит доказательством эффективности принципа примирения и открывает перспективу решения существующих проблем ненасильственным путем. Навязывание переходному обществу даже из самых благих побуждений правовых ценностей нового правового строя неизбежно вызывает эффект сопротивления (грандиозная правовая реформа Петра I в России имела большое прогрессивное значение, но на большинство современников производила впечатление хаоса). Для перехода к демократической, правовой государственности гражданское согласие, даже ограниченное и несовершенное, необходимо, ибо правовые решения, не основанные на согласии общества, реализуемые через насильственные структуры и процедуры, будут способствовать укреплению авторитарной, а не демократической тенденции переходного развития. Способность государственной власти к поиску компромисса в этот период свидетельствует об устойчивости демократического, эволюционного варианта преобразований.

В результате достигнутого компромисса распад прежней правовой системы начинает приобретать синхронный характер, т.к. сопротивление этому процессу существенно уменьшается. Такой распад на первоначальном этапе правовых преобразований, если и был стремительнее, то подобной синхронностью не обладал, а носил избирательный, «точечный» характер.

Для того, чтобы общество в целом укрепило демократические основы реформ, ему необходима оптимальная стратегия распределения и использования ресурсов, ориентированная прежде всего на общесоциальные интересы. Консенсус в правовой сфере предполагает такую материальную базу, которая была бы достаточна для реализации намеченных правовых преобразований и реально гарантировала достойное существование членов общества. Правовые нормы не способны надежно и длительное время препятствовать поведению субъектов, если такое поведение обусловлено объективной необходимостью. В данном случае требуется «отменить» самую необходимость.

Консенсуальное правотворчество осуществляется в режиме диалога, компромисса и сотрудничества. В юридическом смысле это предполагает обязательные консультации и публично-правовые соглашения, в рамках которых все участники обладают равными возможностями влиять на принимаемые правовые решения и симметричными обязательствами по их исполнению. Процесс переговоров основных социальных сил в процессе правотворчества должен быть опосредован в переходный период рядом юридических гарантий (в частности, амнистией прежних руководителей государства и отказом от уголовного или иного юридического преследования представителей старого государственного аппарата, исключением экстремистских сил любой ориентации из круга возможных участников переговоров). Консенсуальные начала правотворчества обеспечивают в переходный период желаемую консолидацию противоположных социальных сил, способствуют достижению общенационального компромисса, приближая тем самым завершение перехода. Формирование государственной воли в правотворческом процессе предполагает сочетание различных социальных интересов и обеспечение партнерских отношений между субъектами права. Эти исходные идеи социального равновесия в переходный период должны пронизывать все этапы правотворчества. Более того, консенсус является стабилизирующим фактором всей правовой системы, т.к. его влияние распространяется на все компоненты правовой целостности.

Переход России и стран Восточной Европы к демократии изначально основывался на признании прав и свобод человека фундаментальной приоритетной ценностью и важнейшим принципом организации и осуществления власти. Однако уже через несколько лет после начала переходных преобразований в ряде стран указанной группы общественный компромисс сменился несоответствием государственно-правовой системы реальному обществу. И чем выше становилось это несоответствие, разрыв между социальными процессами и их правовой институциализацией, тем более интенсивный и массовый характер приобретали насильственные формы преобразовательной деятельности. Следовательно, значение основных прав человека в качестве условия общественного консенсуса было переоценено. Вне тесной связи с правами второго поколения и преобразованиями, гарантирующими равенство фактического и юридического статуса общества, идея неотчуждаемых прав человека утрачивает интегрирующую роль. Только заметное улучшение качества жизни человека в ходе опосредуемых правом общественных преобразований создает благодатную почву для общественного консенсуса. Консенсус по поводу идей не может быть долговечным, его должен сменить консенсус по поводу фактического повышения уровня жизни общества.

В основе формирования права, ставящего целью достижение общего блага, лежит компромисс противоборствующих интересов на основе разного рода соглашений. Право в переходных условиях объективно должно выступать выражением компромисса, т.е. по своей природе оно обязательно содержит элементы компромисса. Переходное право исторически формируется так же, как компромисс. П.И. Новгородцев писал: «Теория правового государства естественно предполагает некоторое общее и объединяющее всех граждан государственное благо, которое на высших ступенях правового развития становится все более властным фактором государственной жизни». Компромиссный подход к формированию государственной воли в процессе правотворчества даже при невысоком уровне интеграции общества придает праву значительную системообразующую роль. B силу этого обстоятельства право даже в экстремальных условиях перехода выступает постоянно действующим коммуникативным средством, цементирующим систему социальных отношений и координирующим общественные взаимосвязи.

Реформаторские силы прикладывают максимум усилий для согласования воль различных  слоев  общества  на  основе  принципа  широкого народного представительства в законодательных органах государства. Нередко эти органы рассматриваются в научной литературе и на практике в качестве монополистов по выражению интересов переходного общества. «Главными носителями социальных интересов являются, несомненно, депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации, правительство и другие конституционные участники законодательного процесса», — говорится в монографическом исследовании «Концепция стабильности закона». Однако по всем демократическим канонам и в соответствии с конституциями многих стран, осуществляющих демократический транзит (в том числе согласно ч. 1 ст. 3 Конституции Российской Федерации), главным носителем социальных интересов является само общество, а компетентные органы государственной власти призваны выражать эти интересы. При этом каждая норма права, вышедшая из определенного правоохраняемого интереса, должна быть согласована с имеющейся системой действующих правовых норм. В этом случае основы правовой системы не будут размываться притязаниями отдельных групп. Вся правотворческая деятельность в переходный период должна строиться на принципе ответственности субъекта за принимаемые правовые решения. Социально дифференцированное общество нуждается в правотворческом процессе консенсусного типа, способного обеспечить баланс интересов разнородных социальных сил. При переходе к рыночным отношениям субъекты правотворчества не должны отражать интересы какой-то группы, а вынуждены опираться на консенсус интересов всех социальных сил, предполагающий общечеловеческие ценности и общее благо.

У консенсуального правотворчества в переходный период есть и отрицательные моменты. Компромисс выступает как соглашение, основанное на взаимных уступках. Поскольку согласие общественных сил в переходный период недолговечно, постольку часто происходит пересмотр вступивших в силу нормативно-правовых актов. Кроме того, в результате компромиссов нередко вырабатываются правовые акты, лишенные строгой определенности и пригодные в силу этого для обоснования позиции любой стороны конфликта. Так, принятые в условиях переходного периода в Испании Закон о политической реформе  1976 г.  и  Конституция  1978 г.  оказались  приемлемыми  и  для  стоящих у власти профранкистских сил, и для оппозиции. Компромиссность позиций нередко вызывает неясность и противоречивость правовых текстов и, как следствие, необходимость использования коллизионного регулирования. В поисках компромисса в проведении реформ приходится принимать не самые эффективные правовые решения, но самые надежные с точки зрения поступательного продолжения эволюционных преобразований. Таким образом, компромиссность правотворчества не стоит расценивать в качестве слабости переходной правовой системы. Приметы разумных компромиссов видны во всех временных конституциях, принимаемых в переходное время. Компромиссы не нарушают целостности нормативно-правовых актов, если в них доминируют общечеловеческие (общесоциальные), а не частные и узкокорыстные ценности.

Недостатки консенсуальных начал правотворчества отпадают по мере углубления необходимых переходных преобразований, а на первых порах требуется создание эффективных согласительных процедур.

В литературе высказывалось предположение о том, что судебный способ разрешения конфликтов и само судебное правотворчество не являются консенсуальными, т.к. суд ориентирован не на компромисс, а на подчинение противоборствующих сторон своему решению. «Юридически обязательное решение редко бывает консенсуальным», — отмечают Н.В. Варламова и Н.Б. Пахоленко. Поставить под сомнение данный тезис можно, обратив внимание на состязательность судебного процесса. Судебное решение, таким образом, можно считать компромиссом, смягчающим либо разрешающим противоречия сторон. В решении судов по конкретным делам и в нормативных актах высших судебных инстанций нормы закона (позитивное право) согласуются с профессиональным правосознанием судей (естественным правом). Поэтому судебная процедура вполне может рассматриваться цивилизованным механизмом компромисса.

Для переходного периода характерно противостояние между субъектами правотворческой деятельности, представляющими разные ветви власти. Каждое очередное прохождение законопроектов, касающихся судьбоносных вопросов развития страны (в частности, обсуждение проекта закона о бюджете), обнаруживает недостаточную процедурную обеспеченность согласования позиций между ветвями государственной власти. А между тем демократическая ориентация перехода требует широкого согласия правотворческих органов в отношении целей, методов и результатов реформ. Общественное согласие является приоритетным фактором правотворческого процесса в переходный период.

В конституциях целого ряда стран имеются положения о социальной солидарности (Италия, Египет, Чехия), а в Конституции Бельгии III раздел «О предупреждении и урегулировании конфликтов интересов» специально посвящен примирительным процедурам при коллизиях компетенции отдельных органов и должностных лиц в масштабе Федерации. «Особенность нашего плюрализма по сравнению с развитыми демократиями состоит в том, - отмечает В.Н. Кудрявцев, - что у нас еще не сложились правовые формы согласования разных интересов». Конституционный строй требует согласованного действия всех субъектов правотворчества. Его функционирование было возможно в России в начале XX в., но он не сумел укрепиться не потому, что в Основных законах 1906 г. имелись известные недостатки, а потому, что возможности делового сотрудничества, предоставленные монарху, Совету министров, Государственной Думе, Государственному Совету, политическим фракциям в законодательных палатах, не были ими использованы для утверждения консенсуальных основ конституционализма.

Необходимым средством урегулирования разнообразных противоречий служат в переходный период согласительные процедуры — предусмотренные правом правила преодоления разногласий между субъектами правотворческой деятельности, направленные на поиск компромисса между ними. Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении по толкованию ст. 111 Конституции РФ прямо указывает на необходимость согласованных действий Президента и Государственной Думы в ходе реализации ими своих полномочий.

К сожалению, в самой Конституции России закрепляется не обязанность, а возможность использования механизмов согласования. Согласно ч. 1 ст. 85 Конституции РФ Президент может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В случае недостижения согласованного решения он вправе передать спор на рассмотрение соответствующего суда. В соответствии с ч. 4 ст. 105 Конституции РФ в случае отклонения Советом Федерации Федерального Собрания федерального закона, принятого Государственной Думой, палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой.

Предпосылкой для конструктивного взаимодействия субъектов законодательного процесса и разрешения противоречий между ними являются согласительные комиссии палат Федерального Собрания Российской Федерации, а также активно используемые на практике согласительные рабочие группы по законам, отклоненным Президентом. В случае возникновения разногласий по нормотворческим вопросам между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации Правительство вправе в пределах своих полномочий образовать согласительную комиссию. Это предусмотрено ст. 44 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации». В Распоряжении о создании согласительной комиссии указываются ее цель и состав из представителей спорящих сторон и заинтересованных организаций, права комиссии на получение соответствующей информации, порядок принятия согласительной комиссией решений и внесения выработанных ею предложений для рассмотрения Правительством или другими органами исполнительной власти. Очевидно, что в этом случае согласительная комиссия не имеет эффективного механизма проведения принятых решений в жизнь, а лишь предлагает свои рекомендации органам власти, в которых борьба интересов может возобновиться. Для укрепления авторитета согласительных комиссий в правотворческом процессе их решениям нужно придать обязательное для заинтересованных сторон значение. В законодательстве необходимо отразить механизм приведения в действие достигнутой в рамках согласительных процедур договоренностей, если одна из сторон в последующем отказывается выполнить условия договоренности.

Согласительные процедуры могут реализоваться не только путем создания разнообразных согласительных комиссий, но и в договорном процессе, третействе, взаимных переговорах и консультациях субъектов правотворчества.

Идея общественного договора призвана нейтрализовать в правотворческой сфере произвол государственной власти или одной из ее ветвей. Сам институт парламентаризма — это реализация идеи общественного договора. Новый для отечественной правовой системы источник права — нормативно-правовой договор — заключается на началах согласия сторон, длительного сотрудничества, согласования их интересов и воль. В отличие от нормативного договора нормативно-правовой акт является актом одностороннего волеизъявления, но и в этом случае согласительные процедуры могут использоваться весьма плодотворно.

В правотворческом процессе переходного периода может использоваться третейство или посредничество. В случае публично-правовых разногласий в сфере правотворчества органы государственной власти могут проводить третейское разбирательство. Гибкости, неформальности действий посредников, помогающих найти оптимальные правовые решения, не препятствуют типовые правила. В качестве третейских арбитров, которым стороны конфликта могли бы доверить рассмотрение спора, могут выступить не только представители иных органов государственной власти, не участвующие в конфликте, но и представители научных институтов юридического профиля.

В переходный период нужна координация правотворческой деятельности разных уровней. Отсутствие обсуждения субъектами Федерации федерального правового акта, касающегося их жизнедеятельности, снижает легитимность такого акта. Механизм согласования законодательной деятельности на уровне Федерации и ее субъектов должен предполагать взаимное соответствие планов, сроков, тематики законотворческих работ, согласование программ законодательной деятельности путем заключения соответствующих соглашений. Обязательному согласованию должны подлежать законопроекты по предметам совместного ведения Федерации и субъектов Федерации. В отношении иных законопроектов может использоваться дифференцированный подход с учетом их общесоциальной значимости и заинтересованности в их принятии субъектов Федерации. Нужно законодательно закрепить правило о том, что к подготовке проектов нормативно-правовых актов, затрагивающих права субъектов Федерации, привлекаются соответствующие органы этих субъектов. Проекты таких законов не просто должны рассылаться на места, необходим обязательный учет поступивших с мест предложений в рамках рассмотренных выше согласительных процедур.

Некоторые субъекты Российской Федерации предусматривают, что отказ в согласовании или возражения по проекту не препятствуют дальнейшему движению проекта закона, кроме случаев, когда эти возражения сделаны по мотивам несоответствия конкретных положений проекта действующему законодательству. Такая норма содержится, например, в «Положении о порядке подготовки и издания актов губернатора Нижегородской области». Однако согласование проекта является крайне важным этапом правотворческого процесса, и нужно максимально использовать возможности, чтобы согласие всех заинтересованных сторон было достигнуто. В той или иной форме принцип согласования проектов нормативно-правовых актов получает в Российской Федерации нормативное признание. В законе о нормативных правовых актах Тверской области закреплено правило: проекты актов согласовываются с заинтересованными органами и учреждениями области (ст. 12). В Уставе Кемеровской области закреплены конкретные формы координации работы законодательной и исполнительной власти, их взаимодействия в процессе подготовки проектов нормативно-правовых актов: а) создание совместных комиссий по подготовке актов либо участие представителей исполнительной власти области в работе по подготовке проекта акта; б) представление проекта на заключение главе исполнительной власти области; в) участие представителей исполнительной власти области в обсуждении проекта на заседаниях комитета, ответственного за его подготовку. В Уставе Кемеровской области подчеркивается, что Законодательное Собрание и исполнительная власть области руководствуются в своей деятельности принципами разделения властей, невмешательства в компетенцию друг друга, взаимного уважения и согласования деятельности. Позитивной можно признать практику решения вопросов взаимодействия субъектов Федерации в сфере правотворчества путем заключения между субъектами договоров и соглашений. Так, Соглашением между высшими органами представительной власти Республики Саха-Якутия и Республики Тыва 1993 г. предусмотрено сотрудничество сторон в разработке конституционных, законодательных и иных нормативно-правовых актов республик. Среди элементов механизма реализации Соглашения выделяются следующие: а) консультации и переговоры в сфере межпарламентского сотрудничества; б) создание временных совместных групп экспертов для разработки проектов нормативно-правовых актов по вопросам законотворчества; в) осуществление координации в сфере информационно-правового сотрудничества.

В качестве примера создания согласительной комиссии, не отвечающего методу консенсуса, может служить созданная Распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 февраля 1995 г. № 141-Р согласительная комиссия для решения спора о разграничении государственной собственности на объекты энергетики на территории Иркутской области на федеральную собственность и собственность Иркутской области. В согласительную комиссию из 11 членов с правом решающего голоса вошло семь представителей федеральных структур. Поскольку такая комиссия выражала интересы преимущественно федерального центра, Иркутская область инициировала передачу спора на новый уровень рассмотрения. Из-за разногласий между Государственной Думой, Министерством юстиции, Министерством  внутренних дел, Генеральной прокуратурой и судебной властью в России долгое время оставался не принятым новый вариант Уголовно-процессуального кодекса.

В Российской Федерации продолжается поиск структур, способных координировать правотворческую деятельность. С октября 1993 г. по январь 1994 г. действовала Комиссия законодательных предположений при Президенте РФ. В ее задачи входила прежде всего подготовка проектов федеральных законов, отвечающих потребностям общественного развития. Распоряжением Президента Российской Федерации от 26 ноября 1994 г. № 606-рп была создана Объединенная комиссия по координации законодательной деятельности. Решение об этом было принято вслед за подписанием 28 апреля 1994 г. Договора об общественном согласии. В указанном Распоряжении Президента говорилось, что с целью осуществления Договора об общественном согласии, повышения эффективности законотворческого процесса в стране и улучшения взаимной согласованности между палатами Федерального Собрания, Президентом, Правительством Российской Федерации и другими субъектами права законодательной инициативы создается эта комиссия. Указом Президента РФ от 15 ноября 1998 г. № 24 задачи Объединенной комиссии по координации законодательной деятельности дополнились рассмотрением законодательных инициатив и выработкой рекомендаций по организации работы над законопроектами. Таким образом, на Объединенную комиссию оказались возложены задачи по согласованию позиций властей в законодательном процессе и определению законодательных приоритетов. Однако юридически данная комиссия является лишь консультативным органом, решения которого не имеют обязательной силы, а носят рекомендательный характер. Оказывать существенное влияние на принятие законодательных решений подобный совещательный орган не может.  В своем Послании Федеральному Собранию 1997 г. Президент РФ «посчитал полезным предложение, внесенное Объединенной комиссией по координации законодательной деятельности, о совместном формировании всеми ветвями власти небольшого перечня действительно первоочередных законопроектов. Он должен соответствовать приоритетам во внутренней и внешней политике, определяемым Президентом». В 2000 г. Указом Президента РФ был образован Государственный Совет Российской Федерации, который определялся «совещательным органом, содействующим реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти». В 2005 г. были сформированы общественные палаты на федеральном уровне и в каждом субъекте Российской Федерации с целью координации связей общественности с государственной властью.

Важной особенностью правотворческой деятельности в переходный период выступает закономерный приоритет писаного права; преобладающее значение получает правоустановительная деятельность государства. Доктрина естественного права с ее ставкой на свободу усмотрения реформаторских сил обычно используется в условияхрадикальной ломки прежнего правового строя и лишь на первоначальном этапе перехода. Затем правоприменительная практика обращается к приоритету государственного нормотворчества, ибо общество нуждается в единообразном, справедливом правопорядке. При эволюционной форме перехода эта тенденция проявляет себя с самого начала. Идеи естественного права торжествуют в периоды революционных преобразований, ибо с их помощью можно обосновать произвол переходной власти. Но по мере укрепления своих позиций в обществе сами реформаторские силы провозглашают задачу укрепления дисциплины в обществе и государственном аппарате. Тогда обращение к доктрине позитивизма ставится в повестку дня. В переходный период консенсус ведущих социальных сил имеет относительный характер, правовые обычаи не успевают сложиться, правотворчество общественных организаций по своей природе не может получить широкого распространения. Монополия на насилие должна оставаться у государства. Только в условиях авторитарных диктатур нормативно-правовые акты активно принимаются партийными органами и даже профсоюзами, но это происходит из-за функционального и организационного слияния государственной и партийной деятельности. Таким образом, основные нормотворческие функции в переходный период должны быть сосредоточены в руках компетентных органов государственной власти с условием выражения ими общесоциальных интересов. Высказанное пожелание одинаково приемлемо при проведении реформ по инициативе как правящих кругов, так и широких слоев населения.

Сказанное отнюдь не означает умаления принципа демократизма правотворческого процесса в переходный период. Просто демократизация в этой сфере должна заключаться, главным образом, в возможности широкого обсуждения законопроектов, публикуемых в печати, укреплении представительных основ государственной власти, переводе законотворческих органов государства и органов местного самоуправления на подлинные начала выборности, а также использовании референдумов. «Важное и принципиальное значение заключается в том, что понуждение сверху выступает лишь в качестве первичного катализатора глубинных процессов, - отмечает А. Мельвиль, - впоследствии развивающихся в самой толще общества. Затем функции самой власти в основном сводятся к обеспечению институциональной поддержки этих процессов в соответствии с общепринятыми демократическими процедурами»[1].

В качестве следующей особенности переходного правового развития отметим существенное изменение состава и содержания главных принципов правотворческого процесса. Так, общий принцип руководства правотворчеством со стороны коммунистической партии утратил во всех бывших социалистических странах свое значение. От радикализма переходной власти более всего «страдает» принцип демократизма правотворчества. Это может проявляться в формировании правотворческих органов из представителей немногих социальных групп, запрете общественным формированиям участвовать в правотворческой деятельности, исключении непосредственного участия граждан в обсуждении законопроектов. В переходной России 1990-х гг. довольно редкими стали публикации проектов законодательных актов в печати. Всенародные обсуждения этих документов практически не проводятся. Общественное обсуждение проекта Конституции СССР проходило с июня по октябрь 1977 г. В нем приняло участие 140 млн человек, т.е. более четырех пятых взрослого населения страны. Рассмотрение проекта на собраниях граждан не везде носило деловой характер, однако предложений с поправками к отдельным статьям проекта поступило около 400 тыс. В итоге всенародного обсуждения изменения коснулись 118 статей Конституции, а всего их было более 330. При разработке Конституции Российской Федерации 1993 г. официально всенародное обсуждение опубликованных проектов не проводилось. Не в последнюю очередь это обусловлено разочарованием, безразличием, социальной апатией широких слоев населения, но решающее значение принадлежит отсутствию надлежащих юридических процедур, обеспечивающих реализацию принципа демократизма в правотворчестве.

Проект Федерального закона «О нормативных правовых актах» предусматривает положение: «Для выявления и использования общественного мнения правотворческие органы Российской Федерации могут проводить всенародное, общественное и профессиональное обсуждения проектов нормативных правовых актов» (ч. 3 ст. 7 проекта)[1]. Даже будучи закрепленной законодательно, данная формула может остаться декларативным пожеланием, ибо не предполагает обязательности исполнения. К сожалению, в новейшей юридической литературе значению принципа демократизма правотворчества уделяется явно недостаточное внимание. Так, в коллективной монографии «Концепция стабильности закона» (Москва, 2000 г.) авторы пишут: «Требование обеспечения правового характера (правовости, юридичности) норм, объективируемых в том или ином источнике права (а не традиционный набор благих пожеланий — демократизм, гуманизм, гласность, законность, научность, профессионализм, интернационализм и т.п., — обычно приводимый в учебной литературе), составляет основной принцип правотворчества, предопределяющий особенности его субъектов и процедур». В условиях, когда население не имеет права отзывать депутатов представительных органов, не оправдавших их доверия, лишено возможности ознакомиться с проектами даже основополагающих законодательных актов и с развернутыми отчетами о деятельности парламента, правотворческий процесс становится недоступным для граждан. Ю.В. Филимонов приходит к выводу: «Демократизм — прежде всего принцип организации органов государственной власти Российской Федерации. Его реализация в настоящее время через функции государственных органов не происходит».

А ведь широкое и всенародное обсуждение проектов нормативно-правовых актов дает возможность глубже выявить общественное мнение о проекте, избежать возможных пробелов и упущений, уменьшает вероятность принятия субъективных волевых решений. Через публичные обсуждения законопроектов устанавливается своего рода «обратная связь» между законотворческим органом и населением, обнажающая потенциальные коллизии интересов. Заинтересованность широких слоев населения в обсуждении законопроектов ускоряет движение социальной информации от источника общественного развития к законодателю. Активность населения при этом послужит средством предупреждения возможных деформаций нормативно-правовых актов, придания легитимности правовой системе в целом. Опыт игнорирования социальных групп в процессе принятия важнейших правовых решений приходиться признать неэффективным, т.к. он не способствует достижению гражданского согласия, а, следовательно, затягивает продолжительность переходного периода.

Отсюда очевидной становится необходимость превращения общественных обсуждений законопроектов в важный элемент правотворческого процесса в переходный период. Учет общественного мнения и согласование социальных интересов должны рассматриваться как императивы правообразования в рассматриваемое время. Целесообразно обязать субъектов нормотворчества принимать акты, затрагивающие интересы большинства граждан, только после консультации с ними. Интересен опыт регионов России в данном вопросе. В 1998 г. в Алтайском крае был принят закон «О правотворческой деятельности», которым была предусмотрена возможность непосредственного воздействия населения на формирование местных нормативно-правовых актов, касающихся прав и свобод гражданина посредством законодательной инициативы в краевом Законодательном Собрании.

Уже на первоначальном этапе переходного периода остро ощущается отсутствие пакета нормативно-правовых актов, посвященного регламентации правотворческого процесса, определению границ правового регулирования, круга источников права и субъектов нормотворческой деятельности, стандартов качества нормативно-правовых актов, упорядочению юридической техники, установления способов преодоления возникающих юридических коллизий. В Российской Федерации недопустимо долго задерживается принятие федеральных законов «О правотворчестве», «О нормативных правовых актах» и «О процедурах предотвращения разногласий и разрешения споров между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов». В результате подмена законов актами Президента и параллелизм разноуровневых нормативно-правовых актов приобрели в 1990-е гг. распространенный характер. В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 1996 г. говорилось: «Нормотворчество с помощью указов Президента будет продолжено по тем вопросам, которые не урегулированы еще действующим законодательством». Различный характер компетенции высшего представительного органа и Президента при этом не учитывался. В соответствии с Указом Президента РФ от 3 декабря 1994 г. «О мерах по совершенствованию юридического обеспечения деятельности Президента Российской Федерации» на Министерство юстиции была возложена обязанность юридических экспертиз нормативных правовых актов, принимаемых в субъектах Федерации. Но ввиду нечеткого определения правотворческих полномочий органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации, а также неясностей в различиях нормативно-правовых актов разных видов, из более чем 16 тыс. правовых актов, направленных в Министерство юстиции РФ в 1995-96 гг., свыше 7 тыс. не носили нормативный характер, а имели организационно-распорядительное значение.

На федеральном уровне до сих пор не разработан механизм экспертизы законопроектов и планирования законодательной деятельности. В отсутствие правовой регламентации института правовой и специализированной (экономической, научно-технической, финансовой и др.) экспертиз разработчики и эксперты нередко отбираются в произвольном порядке по сугубо субъективным мотивам. Зачастую предпочтение отдается иностранным экспертам и консультантам, которые далеко не всегда представляют себе российские правовые реалии. Так, в октябре 1998 г. Президент Российской Федерации направил в Совет Европы проект Уголовно-процессуального кодекса для его экспертизы. Проект Федерального закона «О нормативных правовых актах» предполагает обязательность экспертиз лишь проектов законодательных актов по вопросам обеспечения конституционных прав, свобод и обязанностей граждан Российской Федерации, правового статуса федеральных государственных органов, общественных объединений, государственного бюджета, налоговой системы, финансовых обязательств государства, экологической безопасности, борьбы с правонарушениями (ч. 2 ст. 55 проекта). Данный перечень требует расширения за счет проектов законов об обороне, безопасности в широком смысле слова и, пожалуй, не может иметь исчерпывающего вида. Обязательной юридической, а также специализированной экспертизе должен подлежать каждый проект закона, вносимый на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. При этом упомянутый проект Федерального закона «О нормативных правовых актах» совсем не касается порядка привлечения экспертов и вопроса их материального вознаграждения. При таком подходе законодательный орган может избежать «неудобных» для него экспертиз, а приглашенные эксперты ввиду отсутствия материальной заинтересованности будут отказываться от дачи заключений.

Проблема планирования правотворческой деятельности в переходный период приобретает актуальное значение. В Указе Президента Российской Федерации от 6 июля 1995 г. «О разработке концепции правовой реформы в Российской Федерации» среди целей осуществления правовых преобразований называются «обеспечение системности, плановости и скоординированности законотворческого процесса». Попытки отечественного законодателя сделать планомерным процесс законотворчества в условиях радикально проводимых экономических реформ не увенчались успехом. Объединенная комиссия по координации законодательной деятельности констатировала, что Примерная программа законопроектной работы Государственной Думы так и не стала документом, который реально упорядочивает законотворческую деятельность. На начало 1997 г. Примерная программа была выполнена лишь на треть в отношении федеральных конституционных законов.  Было  принято  около  40% намеченного числа кодифицированных актов и законов, необходимость которых вытекает из Гражданского кодекса Российской Федерации. Не оказались исполненными и Примерные программы законопроектной работы Государственной Думы Федерального Собрания РФ на 1999 и 2000 г. Что касается более перспективных программ правоподготовительных работ, то они в переходный период себя не оправдывают. Министерством юстиции СССР при участии научных учреждений в 1985-86 гг. разрабатывался проект плана законоподготовительных работ на период до 2000 г. С началом переходного периода данный проект утратил практическую значимость. Еще ранее, в мае-июне 1917 г., в России был принят ряд законов, которые были призваны не только осуществить текущее регулирование, но и наметить перспективы развития общества. Речь, по существу, шла о стратегическом, рассчитанном на перспективу, научно обоснованном планировании развития экономики. Почти одновременно были приняты положения «О совете по вопросам развития производительных сил страны», «О заготовительном комитете при Министерстве торговли и промышленности», «Об Экономическом совете и Главном экономическом комитете при Временном правительстве». В виду стремительных социально-экономических изменений почин разработки научно обоснованного планирования правотворческой деятельности, принадлежавший Временному правительству России, оказался неудачным.

Возникает вопрос: целесообразно ли в переходный период вообще осуществлять планирование правотворческой деятельности? В.М. Сырых отмечает чрезвычайную сложность этой задачи ввиду неустойчивости общественных отношений, отсутствия концептуальных основ правового регулирования, несоответствия общегосударственных и региональных программ законопроектных работ. Эволюционная форма переходного правового развития позволяет разрабатывать не только текущие программы правоподготовительных работ, рассчитанные на 1-2 года, но и перспективные программы сроком до 3 лет и более. Если в текущих программах будут указываться наименования и виды нормативно-правовых актов, требующих неотложного принятия, то в перспективных программах могут определяться приоритеты развития права, мероприятия по систематизации законодательства и прогнозированию дальнейшей правотворческой деятельности. При этом в переходных условиях не стоит исключать возможность подготовки проектов нормативно-правовых актов вне планов.

Текущее и перспективное планирование в правотворческой сфере необходимо в переходный период во избежание дублирования правового регулирования общественных отношений, в целях создания непротиворечивой системы законодательства, обеспечения последовательности правовой политики. Правотворчество как важнейший компонент правового регулирования переходных процессов может служить средством планирования нового правового строя, последовательного оформления новых правовых ценностей и идеалов в систему норм и институтов права. Планирование правотворческой деятельности призвано оказывать положительное влияние на развитие переходной правовой системы. Программы и планы правоподготовительных работ дают возможность комплексного подхода к правовому регулированию общественных отношений с выделением его приоритетных направлений в зависимости от социальных потребностей, позволяют придать рациональный, системный характер правотворческому процессу, обеспечить координацию деятельности субъектов правотворчества, усилить контроль за сроками подготовки проектов нормативно-правовых актов. Можно согласиться с выводом Л.А. Морозовой о том, что в Российской Федерации «несколько преждевременно поспешили с отказом от государственного планирования не только в экономической сфере, но и в сфере законотворчества».

Представляется оправданной практика ряда субъектов Российской Федерации по нормативному закреплению порядка планирования правотворчества. Так, в Регламенте Народного Хурала Республики Бурятия предусматривается, что работа Народного Хурала осуществляется по плану, утверждаемому Народным Хуралом (ст. 5). В Законе Тверской области о нормативных правовых актах установлено, что разработка проектов правовых актов области осуществляется на плановой основе (ст. 11).

Процесс планирования правотворческой деятельности в переходный период необходимо начинать с определения приоритетов правотворчества. В рассматриваемый период принимается множество не первоочередных законов. Существенным недостатком является включение в сферу законодательного регулирования отношений, которые могут быть урегулированы на более низком уровне. Например, в Российской Федерации были приняты законы «О зерне», «О семеноводстве», «О ветеринарии», «О библиотечном деле», «О государственной поддержке кинематографии», «О музейном фонде и музеях», «Об экономической поддержке районных (городских) газет», «О племенном животноводстве», прошли первое чтение проекты законов «О народных художественных промыслах», «О федеральном комплекте учебников». В «Общеправовом классификаторе правовых актов» России, утвержденном в 2000 г. Указом Президента РФ, правовые акты, посвященные вопросам здравоохранения, физической культуры, спорта и туризма, иерархически предшествуют актам о безопасности и обороне. В.Б. Исаков утверждает, что в развитии российского законодательства в 1992-98 гг. не было устойчивых приоритетов: в каждом отдельном году такие приоритеты складывались стихийно. Положение в правотворческой сфере усугубляется также тем, что в переходный период нередко вместо базовых, системообразующих законов принимаются отрывочные, частные, малозначительные или второстепенные акты, вторичные по своей сути, которые выдаются как базовые. Все это свидетельствует о последствиях бессистемного подхода в переходном правотворчестве.

В основе планирования правотворчества в переходный период лежит юридическое прогнозирование — основанная на применении научных методов деятельность по выявлению основных тенденций и направлений развития системы законодательства и будущего ее состояния. В порядке опережающего правового регулирования в Республике Мордовия 25 ноября 1998 г. был принят Закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Республики Мордовия», в котором предусматривается порядок получения Государственным Собранием Мордовии прогностической информации о тенденциях, путях и формах дальнейшего развития законодательства Республики. В отсутствие федерального закона о правотворчестве такого рода законы начинали действовать в некоторых субъектах Российской Федерации. Примерами могут служить Закон Республики Бурятия от 19 июня 1996 г. «О законопроектной деятельности в Республике Бурятия», Закон Краснодарского края от 26 мая 1995 г. «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края» (действующий в редакции Закона Краснодарского края от 7 августа 1996 г.), Закон Тюменской области от 4 ноября 1996 г. «О порядке подготовки, принятия и действия нормативных правовых актов Тюменской области». Эти и другие региональные законы регулируют планирование законотворчества, дают определения нормативного правового акта, перечисляют их виды, регламентируют законодательную деятельность, экспертизу законопроектов, порядок опубликования и вступления в силу правовых актов. Проблема качества региональных нормативно-правовых актов в законах субъектов Российской Федерации о правотворчестве сводится в основном к установлению требований к форме изложения их содержания (внимание сосредотачивается на разработке нормативных стандартов законодательной техники). Однако качество принимаемых нормативно-правовых актов представляет собой более широкую проблему, охватывающую вопросы внутреннего единства и сбалансированности положений этих актов, соблюдения порядка их принятия, ресурсного обеспечения реализации и т.д.

В переходный период неизменно возрастает удельный вес правотворческих дефектов, снижающих уровень правового качества принимаемых нормативно-правовых актов в силу отступления субъекта правотворчества от правовых принципов, стандартов, норм и правил подготовки, оформления и вступления в силу этих актов. Анализируя наиболее характерные нарушения, допущенные субъектами правотворческой деятельности в России в 1990-х гг., В.М. Сырых называет следующие виды юридических ошибок: 1) ошибки в проектировании механизма правового регулирования; 2) пробелы; 3) избыточная нормативность; 4) нарушение стиля; 5) коллизии между отдельными законами; 6) фактографические ошибки. С.В. Поленина, разработавшая современную теорию законодательной дефектологии, среди законотворческих ошибок называет хаотичность в подготовке и принятии законов, мелкотемье, декларативность законов, наличие в них правовых и лингвистических ошибок, несоблюдение требований законодательной техники.

Анализируя предложенные в литературе виды правотворческих ошибок, можно изложить более подробную классификацию, основанную на системном видении проблемы:

несистемность переходного правотворчества — несоответствие принимаемых нормативно-правовых актов объективным законам общественной жизни, параллелизм и дублирование правотворческой деятельности, несогласованность новых актов системе действующих нормативно-правовых актов;

дефекты правотворческой процедуры — нарушение правил правотворческого процесса, т.е. соответствующих процессуальных норм о правотворчестве, начиная с подготовки проекта правового акта и заканчивая вступлением акта в силу;

компетенционные дефекты выражаются в неправильно познанной необходимости принятия нормативно-правового акта, неверном определении уровня правового регулирования, принятии правового акта неуполномоченным на то субъектом;

технико-юридические дефекты — многообразные нарушения правил юридической техники, от которых страдает ясность, унификация, компактность и логичность нормативно-правовых актов;

функциональные дефекты выражаются в неправильном выборе юридических средств достижения цели, отсутствии механизма реализации предписаний нормативно-правовых актов.

На различных этапах переходного периода острота перечисленных правотворческих дефектов неодинакова, она смягчается по мере совершенствования и стабилизации правотворчества.

Многие правотворческие ошибки рассматриваемого периода объясняются возрастанием роли субъективного фактора в формировании права. В переходное время роль субъективного фактора становится настолько значительной, что им пытаются восполнить недостаточную зрелость материальных и иных глубинных предпосылок преобразований. Новое, в том числе переходное, право вырастает не только на собственном базисе, но и на основе ситуационных факторов, «сверху» в результате правотворческой деятельности реформаторских сил. При поддержании эволюционной формы перехода субъективный фактор не отрывается от объективной основы и не превращается в основной системообразующий фактор, от состояния которого в решающей степени зависит становление нового строя.

Субъективный фактор в значительной степени предопределяет поспешность подготовки и принятия нормативно-правовых актов в переходный период. Нетерпение реформаторских сил в реализации намеченных целей, противостояние субъектов нормотворчества, придерживающихся противоположных концепций развития законодательства, влияют на темпы правотворческой деятельности. Радикально настроенные реформаторские силы имеют склонность к скорейшему обновлению нормативно-правового массива, затрагивающего весь спектр вопросов, нуждающихся в правовом регулировании. При этом игнорируются внутрисистемные связи права, необходимость концептуального обеспечения правовой реформы. За несколько лет переходных преобразований в России было принято более 500 законов, в том числе немалое количество кодифицированных правовых актов. В первые годы переходного периода законодательный процесс доводился до абсурда, когда в один день принималось до 50 законодательных актов. В этом случае лишалась всякого смысла сама законотворческая процедура, предполагающая продуманность и выверенность всех этапов рассмотрения акта высшей юридической силы. Подзаконное нормотворчество испытывает те же трудности. Подготовленные в спешке подзаконные акты нередко отменяются следом за их вступлением в силу. 18 августа 1996 г. был издан, а вскоре отменен Указ Президента Российской Федерации «Об упорядочении сбора подоходного налога и страховых платежей с физических лиц». Через две недели после издания был отменен Указ Президента Российской Федерации о лишении социальных льгот работников прокуратуры, но за это время только из центрального аппарата уволилось 49 человек, а всего из системы прокуратуры 600. В регионах данная ситуация находит зеркальное отражение. По данным Управления юстиции Свердловской области, большинство представляемых в период с 1994 по 1998 гг. законопроектов области отличалось недостаточным уровнем разработки, а еще большее сожаление вызывало низкое качество уже принятых и вступивших в силу областных законов. Следовательно, законодательство о правотворческой деятельности должно предусматривать юридические преграды поспешного принятия нормативно-правовых актов. При самом стремительном темпе правотворчества в переходный период возникает представление о медленно идущем развитии права. И только последовательное обновление нормативно-правового массива позволяет охранять правовую систему как таковую от разрушения.

Значительная активизация правотворческого процесса в переходный период имеет и другие причины. В это время происходит становление общественных отношений нового типа, что предопределяет творческий, созидательный характер правообразования. Данный процесс в условиях перехода имеет свои «критические» точки, приходящиеся на начальные этапы преобразований. Кроме того, интенсивность правотворчества обусловлена множественностью субъектов правотворческой деятельности. Отражая незавершенность структуры государственной власти, переходный правотворческий процесс осуществляется достаточно широким кругом органов всех ветвей власти. При этом компетенция этих органов отличается подвижностью и зачастую неясностью. В таких условиях совсем не исключается открытая борьба между властными структурами за правотворческие полномочия, дублирование и параллелизм правотворчества.

В литературе высказывалось мнение о том, что множественность правотворческих органов государства опасна для правового регулирования в переходный период. Так, В.П. Радьков в числе обязательного условия стабильности закона называл сосредоточение законодательной власти в руках исключительно одного (законодательного) органа. В условиях современной России, базирующейся на принципе разделения властей, Конституционный Суд Российской Федерации издает правовые акты, юридическая сила которых не уступает силе закона, а в некоторых случаях и превышает ее (когда те или иные положения законодательного акта признаются Постановлением Конституционного Суда не соответствующими Конституции). В ситуации чрезвычайной пробельности права множественность правотворческих органов, олицетворяющих три классические ветви государственной власти, представляется оправданной. Необходимо лишь законодательным путем в самом начале переходного периода перераспределить правотворческие полномочия между ними. В этом случае каждый субъект правотворчества в пределах своей компетенции будет укреплять нормативный комплекс, устраняя упущения других субъектов.

В связи с этим обращает на себя внимание слабая инициативность Правительства как субъекта законодательной инициативы. В Российской Федерации Правительство вносит в Государственную Думу только 30 % законопроектов, в Болгарии и Венгрии — 25 и 35 % соответственно. И это притом, что Правительство должно выступать основным субъектом законодательной инициативы. В Германии, например, от Правительства в Бундестаг поступает более 80 % законопроектов. Показательно и то, что законодательные органы субъектов Российской Федерации в соответствии с ч. 1 ст. 104 Конституции РФ наделены правом законодательной инициативы, но пользуются им редко. Следовательно, в отсутствие надлежащей государственной дисциплины властные структуры разных уровней стремятся в нарушение своей правотворческой компетенции и соответствующих процедур в опережающем порядке осуществлять правовое регулирование. Возникает вопрос: в каких случаях в переходный период допустимо использовать опережающее правовое регулирование?

В переходных условиях субъекты правотворчества закономерно работают на правовое опережение в целях скорейшего обеспечения своих интересов. В условиях федеративного государства существует два уровня законотворчества. Сферы законодательной компетенции в Российской Федерации разграничены в соответствии со ст. 15, 71, 72, 76 Конституции. Это позволило законодательным органам субъектов Федерации активизировать свое правотворчество. Ими в годы реформ принято от 50 до 400 законов. Лидерами по числу региональных законов являются Республика Башкортостан (более 380 законов), Республика Карелия (около 300), Вологодская область (около 250). Неравномерное развитие правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации объясняется тем, что правотворчество республик осуществлялось и до принятия Конституции РФ 1993 г. Республики имеют сравнительно бoльший опыт правоподготовительных работ, восприняв опыт бывших автономных республик.

Именно в сфере совместного ведения субъекты Российской Федерации принимают наибольшее количество законов (в частности, в республиках они составляют свыше четырех пятых от общего числа принимаемых законов). В сфере исключительной компетенции Российской Федерации и ее субъектов инициативных актов пока мало, хотя для этого у органов субъектов Федерации есть полный простор.

Субъекты Федерации выбрали тактику опережающего законотворчества в силу целого ряда объективных и субъективных причин. Сработал ситуационный фактор в развитии законодательства — субъекты Федерации поспешили оформить атрибуты своей относительной самостоятельности. Поспешность принятия ряда законов объясняется желанием региональных элит противостоять федеральному центру (это стремление наблюдается в законодательстве РСФСР 1990-1991 гг.). С другой стороны, нельзя не заметить вынужденности опережающего правотворчества субъектов Федерации. Неспособность федерального законодателя удовлетворительно осуществлять свои функции объективно подталкивает субъектов Федерации к заполнению правовых пробелов. Пробелы законодательства в регионах ощущаются острее, они существеннее сказываются на повседневной практически-организационной деятельности органов власти субъектов Федерации.

В ряде Уставов краев и областей России прямо указывается, что до издания соответствующих федеральных законов по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов край, область вправе осуществлять по этим вопросам собственное правовое регулирование (ст. 35 Устава Ставропольского края, ст. 5 Устава Иркутской области, ч. 1 ст. 11 Устава Псковской области, ст. 21 Устава Курганской области). В октябре 1994 г. был принят Закон Республики Башкортостан о борьбе с коррупцией, в январе 1992 г. Земельный кодекс Республики Мордовия.

Свобода правотворчества субъекта Федерации должна иметь свои правовые пределы. Недопустимо, например, чтобы законодательные акты регионов вторгались в предметные области ведения федеральной власти, выходя за рамки своей легитимной сферы. Если уголовный закон в Российской Федерации может приниматься только на федеральном законодательном уровне, следует пресекать попытки субъектов Федерации присваивать себе компетенцию федерального законодателя по вопросам уголовного права. Так, в законодательных планах республик Татарстан и Башкортостан в 1995 г. значились свои Уголовный и Уголовно-процессуальный кодексы. В Конституции Республики Башкортостан предусмотрена возможность самостоятельного определения вопросов уголовного права и судопроизводства. В Протоколе к Договору о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и Республики Башкортостан оговорено, что в данной сфере Башкортостану предоставляются Федерацией особые права. Но названные акты противоречат Конституции России и должны быть приведены с ней в соответствие. В ст. 71 Конституции РФ перечислены предметы ведения, составляющие исключительную компетенцию Российской Федерации. При отсутствии федерального закона по предметам ведения, указанным в ст. 71, у субъектов Российской Федерации не может возникнуть основания для опережающего правового регулирования, ибо это вопросы не их законодательной компетенции. Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных)      и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 7 июня 2000 г. и Определении по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений Конституции Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия-Алания и Республики Татарстан от 27 июня 2000 г. указал на неконституционность такого правотворчества.

Может ли субъект Российской Федерации издавать законы и иные нормативно-правовые акты по предметам совместного ведения, если еще не издан соответствующий регулирующий федеральный закон? Отдельные авторы рекомендуют не форсировать тактику опережающего правового регулирования в этой сфере (Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, В.В. Лазарев и др.). Субъектам Федерации предлагается вообще воздержаться от принятия нормативно-правовых актов в сфере совместного ведения до издания соответствующего федерального правового акта. Сознавая необходимость восполнения пробелов в праве, Свердловская область выступила инициатором закрепления права субъекта Федерации на издание своего закона в сфере совместного ведения при отсутствии соответствующего федерального закона. В ст.5 Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Свердловской области, подписанного 12 января 1996 г., предусмотрено, что до принятия федерального закона по конкретному предмету совместного ведения либо в случае неполного урегулирования федеральным законом полномочий федеральных и областных органов государственной власти по предмету совместного ведения Свердловская область осуществляет собственное правовое законодательное регулирование по указанному предмету ведения. Аналогичное положение содержится в ст. 4 Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Краснодарского края от 30 января 1996 г. Право субъектов Российской Федерации на опережающее правотворчество косвенно было признано Постановлением Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Читинской области.

При опережающем региональном правотворчестве в отсутствие федеральных правовых ориентиров субъект Федерации решает неотложные задачи правового регулирования. И эту практику можно признать целесообразной в условиях переходного периода. Однако, как только в сфере совместного ведения будет издан соответствующий федеральный нормативно-правовой акт, субъект Федерации обязан привести свои акты в соответствие с ним. Высказывалось мнение о том, что до принятия федерального нормативно-правового акта субъекты Российской Федерации по предметам совместного с Федерацией ведения фактически обладают полномочиями конкурирующей законодательной компетенции. С этим нельзя согласиться. Конкуренция в сфере правотворческой компетенции может возникать при параллельном, дублирующем правовом регулировании одних и тех же общественных отношений разными субъектами правотворчества. При опережающем правотворчестве в рамках совместного ведения регулирование осуществляется субъектом Федерации и самой Федерацией разновременно. А после принятия федерального нормативно-правового акта соответствующие акты субъектов Федерации силу не утрачивают, но продолжают действовать в части, не противоречащей федеральному акту. Разновременность принятия актов и субординация между ними не позволяют говорить о какой-либо законодательной конкуренции при опережающем правовом регулировании. В переходный период оно может рассматриваться в качестве неотъемлемого атрибута переходного правотворчества, но в рамках правотворческой компетенции органа государственной власти. В случаях издания нормативно-правовых актов в нарушение их правотворческой компетенции (в частности, при издании Президентом Указа по вопросам законодательной компетенции или при издании Правительством Постановления по вопросам компетенции Президента) состояние опережающего правового регулирования возникать не может. Правотворчество различных компетентных субъектов объединяется единой правовой системой, и это обстоятельство обусловливает согласованность всех уровней правотворческой деятельности.

Наряду с опережающим правотворчеством в переходный период получает широкое распространение делегированное правотворчество. Делегирование законодательных полномочий Е.Н. Суставова определяет как санкционирование парламентом принятия нормативных актов, имеющих силу закона, высшими органами исполнительной власти государства, на что они не имеют права в соответствии с собственной компетенцией[2]. В переходных условиях законодательный процесс, рассчитанный на нормальное, стабильное функционирование правовой системы, утрачивает свою прежнюю эффективность. Законодатель перестает оперативно реагировать на возрастающую сложность переходного общества. В конституциях ряда европейских стран, относящихся к романо-германской правовой семье (Федеративной Республике Германии, Италии, Франции, Испании, Португалии), предусматривается возможность использования делегированного законотворчества[1]. Но опыт указанных стран показывает, что данный институт проблем, его вызывающих, не снимает и, в свою очередь, сам оказывается неэффективным в переходное время. В отличие от опережающего правового регулирования, осуществляемого в рамках компетенции правотворческого органа, делегированное законотворчество всегда предполагает превышение органами исполнительной власти своих полномочий, что нетерпимо в стабильной обстановке. Следовательно, делегированное правотворчество по своей юридической природе является средством чрезвычайного правового регулирования, не совместимого с эволюционной формой перехода.

Делегированное правотворчество может служить признаком преобладания авторитарных тенденций на том или ином этапе переходного правового развития. При этом нарушается субординация между источниками права, а значит, ослабляются субординационные и координационные связи правовой системы. Указы Президента или Постановления Правительства обретают бoльшую юридическую силу, чем закон. Чрезвычайные условия, которыми оправдывается использование делегированного законотворчества, могут послужить оправданием и более радикальных акций — установления авторитарной диктатуры. Во избежание подобных отрицательных последствий не стоит допускать в переходный период делегирования парламентом своих законодательных полномочий другим органам государственной власти. Свертывание законотворческой деятельности представительных органов государства не отвечает принципам демократизма и профессионализма правотворчества, т.к. органы исполнительной власти не подготовлены к осуществлению законотворчества, и по этой причине восполнение ими пробелов в праве окажется ненадлежащим.

В переходной России институт делегированного законотворчества не получил юридического признания. К сожалению, в моменты противостояния законодательной и исполнительной властей Президент Российской Федерации фактически подменял законы своими указами, пользуясь неопределенностью своей компетенции. При внесении изменений и дополнений в Конституцию России нужно учесть необходимость четкого изложения полномочий каждого субъекта правотворческой деятельности с тем, чтобы впредь не допускалось дублирование уровней правотворчества.

Ст. 78 (ч. 2 и 3) Конституции Российской Федерации предусматривает делегирование полномочий органов исполнительной власти: федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации могут по соглашению взаимно делегировать осуществление части своих полномочий. Речь идет именно о делегировании отдельных полномочий, в то время как предметы ведения остаются «нетронутыми». Субъект Российской Федерации при делегировании ему полномочий не вправе регулировать круг вопросов по исключительным предметам ведения РФ, т.к. они являются сферой федерального законодателя. Ст. 6 (ч. 1) Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. И, наконец, проектом Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» Президенту предоставляется право своим указом делегировать часть своих полномочий Правительству, а Правительство своим постановлением вправе делегировать часть своих правотворческих полномочий подведомственным ему федеральным органам исполнительной власти, а также органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации (п. 1 и 2 ст. 24 проекта). Подобные положения представляют угрозу для целостности переходной правовой системы, а потому подлежат исключению из нормативно-правовых актов и их проектов. Каждый субъект правотворческой деятельности должен действовать в границах собственной компетенции. Для восполнения пробелов в переходном праве существуют более цивилизованные способы: право внесения соответствующего законопроекта в порядке законодательной инициативы, например. Даже в переходный период законотворчеством должен заниматься законодательный орган.

Значительной проблемой правотворчества в переходный период становится корпоративизация процесса принятия правовых решений, что вызвано глубокой дифференциацией переходного общества. Одним из проявлений указанной тенденции является лоббизм, т.е. влияние групп давления на управленческие решения государственных органов с целью удовлетворения определенных корпоративных интересов. В переходное время лоббизм в правотворческой сфере приобретает тотальный характер, не имеющий аналогов в условиях стабильного правопорядка.

В отечественной правовой литературе высказано пожелание создать нормативную базу лоббизма как системы профессионального представительства интересов различных социальных групп в органах государственной власти, прежде всего правотворческих[1]. В.А. Лепехин объясняет причину необходимости скорейшего принятия закона «О регулировании лоббистской деятельности» тем, что проблема лоббизма, будучи актуальной, находится вне правового пространства, вне законодательного регулирования[2]. Признавая существенную роль лоббизма в переходном правотворческом процессе, проанализируем возможности правовой регламентации этого явления.

Лоббизм предполагает систему приемов и способов реализации интересов различных групп граждан путем давления на органы государственной власти. Лоббизм опосредует преимущественно экономические интересы корпоративных групп, связанные с решением вопросов собственности и прав распоряжения ею. Не случайно поэтому основным субъектом лоббистской деятельности выступают финансово-промышленные и криминальные группировки, а также региональные аппараты власти, стремящиеся получить определенные льготы и преимущества для своих территорий. Так, с 1995 г. не удается принять федеральные законы Российской Федерации «О гарантировании вкладов граждан в банках» и «О банкротстве кредитных организаций», которые предусматривали бы надежную страховку возврата вкладов. Но лоббистские усилия банков воспрепятствовали появлению столь необходимых актов.

В переходный период смена социально-политической и экономической обстановки происходит довольно быстро, и электоральная система с ее обычно четырехлетним циклом не успевает за изменениями проблематики. Поэтому если в странах стабильной демократии лоббисты действуют в парламенте, то в переходных странах они сосредотачивают свою активность в структурах исполнительной власти. Здесь лоббизм сливается с такими негативными явлениями, как коррупция и организованная преступность. Структуры крупного бизнеса в борьбе за квоты, таможенные сборы, предоставление счетов в банках на обслуживание устанавливают личные криминальные связи с представителями органов государственной власти. Это обусловливает высокий вес клиентельных группировок, стоящих у власти, и повышает потенциал коррупции. В советский период лоббизм в сфере правотворчества (в основном подзаконного) осуществлялся исключительно государственными органами (министерствами, ведомствами, органами региональной власти), в настоящее время их монополизм в данной сфере размыт частными корпорациями. В условиях значительного сокращения доли ведомственного нормотворчества в правотворчестве переходных стран–бывших республик СССР ведомственный интерес нередко находит отражение в законах и постановлениях Правительства. Законодательство о защите прав потребителей и соответствующие ему подзаконные акты Правительства Российской Федерации изобилуют нормами, возводящими в приоритет узковедомственные интересы монополистов (учреждений связи, железнодорожного транспорта и др.)–исполнителей потребительских услуг. В частности, согласно Транспортному Уставу железных дорог Российской Федерации от 11 февраля 1998 г. неустойка за просрочку исполнения своих обязательств потребителем в два раза превышает размер неустойки за аналогичное правонарушение со стороны перевозчика груза. В данном случае узкогрупповой интерес монополистов скрывается за коллективной волей депутатов представительного органа либо правительства. Примером лоббирования со стороны крупных хозяйственных корпораций можно назвать Указ Президента Российской Федерации от 6 декабря 1993 г. «Об обеспечении надежного газоснабжения потребителей Российским акционерным обществом «Газпром» в 1994-1996 годах», по которому РАО «Газпром» получило освобождение от импортных таможенных пошлин на оборудование (п.п. 8, 9). Преобладание лоббистской деятельности в структурах исполнительной власти в переходный период можно объяснить устойчивым стремлением реформаторских сил, сосредоточившихся именно в этих органах, подменять собой законодателя. Там, где с первого этапа перехода этому возводятся надежные юридические препятствия, акты органов исполнительной власти не играют доминирующую роль в системе правового регулирования.

В переходный период всякие попытки регламентации лоббистской деятельности будут напоминать легализацию организованной преступности и коррупции. Слишком велика ценность нормативно-правовых актов, принимаемых в это время, чтобы открыто допускать до их создания всех заинтересованных субъектов, способных подменить общесоциальные задачи правового регулирования своими узкокорыстными установками.

Примечательно, что регистрация лоббистских организаций и определение рамок их деятельности осуществляется только в странах англосаксонской правовой семьи (США, Канада, Англия, Австралия, Бразилия). В континентальной правовой семье лоббизм не институализирован. Пожалуй, только в условиях прецедентной системы права легализация лоббизма не влечет за собой социально вредные последствия. В условиях господства нормативно-правовых актов в качестве основной формы права лоббизм превращается в теневое давление на субъектов правотворческой деятельности, не поддающееся регламентации правом. Право не регулирует те процессы, которые не поддаются внешнему контролю. Сам термин «лоббизм» происходит от английского слова «lobby» – «кулуары», где представители органов государственной власти могут конфиденциально общаться с лицами, заинтересованными в принятии тех или иных правовых решений. К середине XIX в. голоса конгрессменов в нижней палате парламента США стали просто покупать. Зарубежная практика демонстрирует, что даже в странах англо-саксонской правовой семьи отсутствуют механизмы эффективного контроля за лоббистской деятельностью.

Таким образом, ввиду многочисленных отрицательных свойств лоббизма, перекрывающих его сомнительные достоинства (обеспечивает интересы меньшинства, выступает инструментом самоорганизации гражданского общества, ускоряет претворение целей реформ в реальную практику[1]) и объективной невозможности правового регулирования лоббистской деятельности любые попытки легализовать этот вид теневой деятельности в переходный период будут обречены на провал. Целесообразнее юридически запретить открытые формы лоббизма как разновидность коррупции по примеру опыта Индии.

Итак, основной проблемой правотворчества в переходный период представляется его несистемность. Она предопределяется неясностью концепции правовых преобразований, множественностью субъектов правотворческой деятельности с неопределенной компетенцией. В целях укрепления внутрисистемных связей правовой системы важно наряду с устранением указанных недостатков правотворчества постоянно заботиться о согласовании принимаемых актов с действующими нормами права. При подготовке проектов нормативно-правовых актов необходимо учитывать интересы последующей систематизации законодательства. Определяя связь и взаимодействие проектируемого нормативно-правового акта c действующими нормами, необходимо представлять, как с принятием нового акта будет выглядеть вся система норм по данному вопросу. Надлежащая, лишенная поспешности подготовка нормативно-правовых актов позволит избежать противоречий, чреватых скорой отменой или частичным изменением акта. В значительной унификации и универсализации нуждаются правовые статусы субъектов правотворческой деятельности. Усложненность, дублирование и неопределенность их правотворческой компетенции необходимо устранять самым неотложным образом. Слабость правотворчества во многом обусловлена тем, что в переходный период затягивается оформление единой законодательной власти.

Системный характер правотворческой деятельности может обеспечить пакетный принцип принятия тематически однородных нормативно-правовых актов. Когда принятие закона и конкретизирующих его положений подзаконных актов сближены во времени, достигается комплексное правовое регулирование переходных общественных отношений, к тому же лишенное многих потенциальных противоречий. Отдельные статьи законов, принимаемых на начальном этапе переходного периода, содержат отсылки к нормам, которые не принимаются в течение многих лет. Например, в Законе Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. «О защите прав потребителей» содержится десять отсылок к Постановлениям Правительства (п. 2 и 4 ст. 5, п. 4 ст. 7, п. 1 и 2 ст. 10, п. 1 ст. 18, п. 2 ст. 20, п. 1 ст. 25, ст. 26, ст. 38), из которых на 2000 г. были приняты 1/3, а на 2007 г.– 2/3. Следом за Гражданским кодексом Российской Федерации предстояло принять около 30 законодательных актов, прямо предусмотренных этим кодексом. Однако и эта задача не выполнена до сих пор. При использовании пакетного принципа правотворчества между изданием закона и соответствующих ему нормативно-правовых актов не должно быть значительного разрыва во времени (более одного года). Это позволяет своевременно готовить перечни актов, утративших силу, а также подлежащих изменению и дополнению. Положительным можно признать опыт одновременного принятия уголовно-правовых законов и законов о судоустройстве в Российской империи в 1864 г.,  а затем в СССР в 1924, 1958 и 1960 гг. Данный опыт стоит распространить и на законодательство других отраслей права. Принятие пакета нормативно-правовых актов при обязательном его согласовании с уже действующими нормами права обеспечивает синхронность развития переходной правовой системы. Поэтому нужно законодательно ввести порядок, при котором принятие закона и одновременно всего пакета сопровождающих его норм стало бы общим правилом правотворчества в переходный период.

ВОПРОСЫ И ЗАДАНИЯ ДЛЯ САМОКОНТРОЛЯ

1. Определите приоритеты правотворческого процесса для условий переходного периода.

2. Каковы особенности отражения социальных интересов в переходном правотворчестве?

3. Назовите особенности правотворчества в переходный период.

4. Назовите типичные правотворческие ошибки применительно к переходному периоду и порождающие их условия.

5. Следует ли, на Ваш взгляд, легализовать в переходный период лоббизм в правотворчестве, а также делегированное и опережающее правотворчество?