Правовая культура государственных и муниципальных служащих

Становление правового государства и гражданского обще­ства во многом зависит от развития социально-экономических, политических и нравственных отношений в обществе, качествен­ного состояния правовой культуры субъектов власти.

Правовая культура представляет собой уникальное по слож­ности и богатству содержания комплексное явление, обладаю­щее специфической внутренней структурой и системой взаимо­связи с другими социальными явлениями. Отечественная юри­дическая культура находится на этапном пути поиска собствен­ной целостности. Она пережила диаметральные по смыслу пери­оды своей истории: войны, расколы, дифференциации и теперь, в XXI в., нуждается в системной идентификации с российской ду­ховной культурой^[155].

Правовая культура как духовная основа, цементирующий компонент любой правовой системы, способный обеспечить ее развитие даже в период активной трансформации общества, в настоящее время отличается фрагментарностью и противоречи­востью. Ни государство в целом, ни общество не обладают необ­ходимым уровнем правовой культуры, который отвечал бы по­требностям сегодняшнего времени.

Специфика правовой культуры в целом состоит в том, что ее уровень и состояние в значительной степени зависят от функци­онирования государственной власти. Правовая культура - это си­стема и результат сложнейших социально-правовых отношений между государством и обществом.

Качественное состояние правовой культуры зависит от обоих субъектов (государства и общества), однако государству в фор­мировании высокого уровня правовой культуры принадлежит

все же ведущая роль. Актуальнейшей задачей является повыше­ние уровня правовой культуры именно государственных струк­тур, учреждений, организаций, государственных и муниципаль­ных служащих.

Правовая культура властных субъектов является одним из важных видов профессиональной правовой культуры.

Правовая культура формируется в процессе осуществления субъектами властной деятельности своих должностных обязан­ностей и включает в себя следующие элементы: 1) знание право­вых норм, уровень правового мышления; профессиональной под­готовки; 2) широкий кругозор политического и экономического видения реальности, определяющий уровень общей правовой культуры; 3) профессионально-этические качества чиновника, профессиональная безупречность, служебная дисциплинирован­ность, добросовестность, честность^[156]; 4) овеществленная право­вая культура, объективируемая в юридически значимых поступ­ках, актах и т.д.

Государственные служащие, должностные лица в силу своих служебных обязанностей должны отличаться безусловным пози­тивным отношением к правам, свободам человека и гражданина. Однако уровень доверия населения к органам власти и управле­ния имеет, если верить социологическим исследованиям, тенден­цию к падению (в частности, это касается арбитражных судов).

Наряду с позитивной особенностью российского правосозна­ния - духовностью, прочной нравственной основой - в нем при­сутствуют дефектные проявления в виде нигилистического от­ношения к праву, которое усилилось в советский период, явилось следствием советской политической демагогии, уверенности граждан в бессилии и избирательности советского закона, не­справедливости правосудия. Означенные негативные проявле­ния унаследованы сегодняшней правовой действительностью и в том числе субъектами, применяющими право. Позитивных сдви­

гов за годы реформ произошло немного. В обществе по-прежнему процветает правовой нигилизм - явление, которое в последнее время привлекает к себе пристальное внимание ученых^[157].

Опасность правового нигилизма заключается прежде всего в том, что он поражает духовные, нравственные, культурные устои общественного бытия.

Правовым нигилизмом в известной мере характеризуется де­ятельность всех ветвей государственной власти. В сфере функци­онирования законодательной власти правовой нигилизм может проявляться, в частности, в несоблюдении юридической техники в нормотворческом процессе, нестабильности законодательства, нечеткости, размытости самого предмета законодательного ре­гулирования.

Требует тщательного анализа в означенном аспекте судебная ветвь власти. Назначение судебной власти в любом государстве - формировать чувство глубокого уважения к праву, демонстриро­вать примеры законопослушного поведения. И от того, насколь­ко российские судьи осознают свою независимость, судейскую этику и готовность применять конституционные принципы и за­щищать права граждан, будет зависеть степень изменения в сто­рону повышения российской судейской культуры.

Однако негативным тенденциям наиболее подвержена ис­полнительная власть. Исполнительская среда - особая зона ри­ска. Стремление исполнительной власти стать всеохватывающей обусловлено рядом факторов: во-первых, генезисом власти, раз­витие которой идет по пути разделения, укрепления законода­тельной и судебной, расширения их влияния на исполнительную власть. Она, напротив, стремится не уступать своих позиций, ос­вободиться от контроля. Во-вторых, количество и продолжитель­ность чрезвычайных обстоятельств (войны, стихийные бедствия и пр.) значительно усиливают роль и полномочия исполнитель-

ной власти. В-третьих, зависимость от исполнительной других ветвей власти. Последние возникают позднее и не сразу создают свою финансовую базу^[158].

Уровень социальности и демократичности государства, его авторитет определяет моральная составляющая властной дея­тельности.

В условиях морального кризиса вновь возникает вопрос о со­отношении профессионализма и нравственности. Но особен­ность морального регулирования состоит в том, что его невоз­можно уподобить регулированию механическому по принципу «команда - исполнение». Кроме того, чрезмерный акцент на про­граммах и идеалах в противовес нравственному формированию может привести к усилению проявлений морализаторства, к не­реальным и утопическим ожиданиям. Конечно, наиболее полно моральные нормы усваиваются в процессе воспитания, но, с дру­гой стороны, меры по реальному изменению, оздоровлению нравственной жизни должны включать меры организационно­практического характера, направленные на изменение реальных условий жизнедеятельности людей, развитие демократических начал в обществе.

«В России право и мораль, политика и нравственность, - от­мечает Президент В.В. Путин в Послании Федеральному Собра­нию, - традиционно признавались понятиями близкими и соот­носимыми. Во всяком случае, их взаимосвязь была декларируе­

мым идеалом и целью»^[159]. Наиболее рельефно взаимопроникно­вение права и морали находит отражение в деятельности право­охранительных органов, которая может рассматриваться как с точки зрения этического анализа поведения правозащитника, так и с точки зрения уровня его правовой культуры.

Правовая культура как универсальный феномен охватывает все формы правовой жизни, прежде всего практическую реализа­цию права.

Правоприменительная деятельность сквозь призму правовой культуры представляет собой совокупность поступков (внешнего выражения), а также мыслей, чувств (внутреннего мира) лично­сти. Через свое индивидуальное сознание, поведение, обществен­ные и правовые отношения, юридический язык правопримени­тель создает (опредмечивает) материальные и духовные юриди­ческие ценности (правовые нормы, правовые акты, отношения, юридическую деятельность, юридическую науку и т.п.).

В жизни всегда возникают вопросы, опережающие правовое регулирование, которые необходимо решать. В этом случае и мо­жет осуществляться «управление по усмотрению», когда управ­ляющий самостоятельно избирает наиболее целесообразный в данной ситуации вариант поведения или решения.

Необходимо согласиться с тем, что этический аспект пробле­мы наиболее рельефно проявляет себя в моментах соприкосно­вения личного усмотрения и злоупотребления правом. Именно там, где чиновник при решении вопросов, затрагивающих инте­ресы людей, действует по личному усмотрению, пышным цветом расцветает злоупотребление служебным положением. Важно, на наш взгляд, определить те пределы и границы, за которыми за­канчивается свобода правоприменителя и начинается произвол, а также обозначить моральные мотивы, в соответствии с которы­ми субъект, применяющий норму, действует по собственному ус­мотрению в случаях пробелов в праве.

Ценностные ориентации являются основополагающей ча­стью структуры профессиональной правовой культуры сотруд­ника милиции, которая с учетом специфических особенностей

сферы его деятельности отличается от правовой культуры «про­стого» человека как по объему, так и по качеству структурных элементов. К средствам формирования ценностных установок следует отнести: позитивные правовые знания, содержание ко­торых должно соответствовать профессиональному стандарту, чувство законности и справедливости, основанное на уважении к праву, признании его социальной ценности, к законным правам и интересам личности, а также позитивные правовые навыки про­фессиональной правовой деятельности (поведения)^[160].

В воспитательном процессе, как верно подмечено, не учиты­вается, что нравственная и культурная воспитанность составля­ют существенную часть профессиональной деятельности работ­ника полиции, особенно в службах, осуществляющих постоянные контакты с населением (участковые уполномоченные, патрульно­постовая служба, ГАИ), где, по данным исследований, основная часть служебных обязанностей непосредственно включает во­просы культурного и нравственного характера и где сотрудник полиции выступает как судья и арбитр в доправовой сфере (т.е. в области отношений, определяемой прежде всего нравственными нормами и требованиями культуры). В частности, низкая юриди­ческая грамотность и примитивная нравственность особенно па­губны при работе сотрудников в условиях митинговой демокра­тии и с представителями неформальных объединений, результа­том чего являются устаревшие стереотипы действий, причем за­частую при этом берут верх амбиции и предвзятость, а не требо­вания службы и социальная полезность.

За период реформ немало сделано в области демократизации и гуманизации законодательства, регулирующего правоохрани­тельную деятельность. В частности, снята всегда висевшая над ними ответственность за политическую интерпретацию закона в правоприменительной деятельности. В Положении о службе в органах внутренних дел Российской Федерации^[161] разъясняется порядок защиты законности и способы борьбы с преступностью.

Там сказано следующее: «При получении приказа или указания, явно противоречащего закону, сотрудник органов внутренних дел обязан принять меры к исполнению закона».

В некоторых случаях этические нормы работников правоохра­нительных органов должны быть более строгими, чем обычные моральные нормы, так как их моральная нечистоплотность мо­жет серьезно дискредитировать любые благие намерения вла­стей. Следовательно, необходимо, с одной стороны, возможно бо­лее полное правовое регулирование деятельности органов мили­ции, прокуратуры, суда. С другой стороны, только максимум граж­данской свободы может обеспечить максимум свободы нрав­ственной.

Чиновники всех ветвей власти в процессе своей деятельности активно влияют на формирование определенного уровня куль­туры и нравственности в обществе.

Нравственные качества судьи (честность, добросовестность, чувство долга, справедливость), предъявляемые к кандидатам в судьи и судьям, также опираются на нормы действующего зако­нодательства.

Что касается следователей, прокуроров, то таких разверну­тых характеристик их моральных качеств в законе не содержит­ся. Закон о прокуратуре устанавливает, что прокурорами и следо­вателями могут быть назначены граждане, «обладающие необхо­димыми профессиональными и моральными качествами».

Правоохранительная деятельность так же, как и деятель­ность военнослужащих, схожа с деятельностью управленца, так как она связана с реализацией властных полномочий и направле­на на достижение строго определенных результатов. Работники правоохранительных органов, как и чиновники других направле­ний, целиком должны отдаваться своему делу. Для правовой эф­фективности не имеет значения, регулируется ли деятельность судей и государственных служащих одинаковым образом, т.е. в отдельности для каждой категории, или, как это имеет место, на­пример, в Германии, путем законодательных ссылок в законе о статусе судей на нормы, регулирующие правовое положение го­сударственных служащих^[162].

Подводя итог, сформулируем некоторые выводы.

Фактическое состояние нравственной и правовой культуры всех видов государственных служащих в настоящее время далеко от желаемого. Деформации правосознания изобилуют различны­ми формами: правовой нигилизм, правовой инфантилизм, право­вой негативизм. Для их преодоления оправданы любые усилия, поскольку надлежащий уровень профессиональной правовой культуры в сфере государственной службы во многом обеспечи­вает существование стабильного государства и прочного право­порядка как необходимого условия поступательного развития общества со свободой личности.

Главной задачей сегодня является необходимость найти ту грань, которая обеспечит наибольшую нравственную составляю­щую в функционировании как отдельных работников властных структур, так и государственного аппарата в целом.

Правовое воспитание является составным элементом идео­логической функции любого государства. По мере развития и со­вершенствования государственности изыскиваются более дей­ственные способы и формы осуществления этой функции, при условии, однако, что ее содержание остается постоянным: фор­мирование адекватных представлений о праве и его смысле, цен­ностях и роли в обществе.

Немалую роль в этом процессе должен сыграть отлаженный механизм правового стимулирования государственных служа­щих. Необходимо повышать статус поощрительных средств, рас­ширяя их управленческие возможности. Институту поощрения, к сожалению, долгое время не уделялось должного внимания.

Повышение уровня правовой культуры содержит в себе анти­коррупционную составляющую, которая предполагает введение в учебные программы спецкурсов «Формы и методы антикорруп­ционного контроля за деятельностью государственных служа­щих», «Информационное обеспечение антикоррупционной дея­тельности» и др.

Сегодня на первый план должны выходить и такие грани пра­вовой культуры служащих, как ответственность за свои действия, способность к согласованию противоречивых интересов. Наста­ло время рассматривать правовую культуру политика не как одно из проявлений его общей культуры, а как некий интеграль­ный результат его деятельности.

Деятельность государственных служащих требует от них не только высокого профессионализма, но и духовно-нравственных качеств. Нравственные начала в структуре ценностных устано­вок лиц, осуществляющих государственно-властные полномо­чия, имеют приоритетное значение, поскольку недостаток зна­ний можно впоследствии восполнить самообразованием, а отсут­ствие морального стержня ничем не компенсировать.

Одним из направлений повышения нравственности субъек­тов власти является принятие этических кодексов. Этические ко­дексы (или кодексы поведения) особенно важны для развития самоконтроля, а также для управления «серыми» зонами, профи­лактики должностных преступлений. Необходимо принять кар­динальные меры для развития самоконтроля служащих, а также для управления «серыми» зонами и сферами, не регламентиро­ванными законом и организационными требованиями. Этиче­ские кодексы могут сыграть важную роль в установлении нрав­ственных параметров поведения чиновников, позволят исклю­чить конфликт интересов. Они должны не только опираться на воспитательные меры и общественное мнение, но и предусма­тривать конкретную ответственность^[163].

Первоочередной задачей государства является законодатель­ное закрепление требований к будущим юристам-правоприме­нителям, направленных на формирование правовых установок, влияющих на их профессиональное поведение.

Имеет смысл говорить о повышении уровня правовой культу­ры российского чиновника лишь тогда, когда он научится ува­жать права человека и гражданина, будет относиться к ним как к высшей социальной ценности. Показателем культуры властвую­щего лидера является эффективность проводимой им политики, особенно в отношении прав и свобод личности.

Растет необходимость разработки такой концепции развития деятельности государственных служащих, которая отражала бы не только современные, но и прогнозируемые социальные и госу­дарственные потребности, включая и моральную сторону про­блемы. Главное, чтобы в воспитательную работу были включены закономерности нравственного формирования личности госу­дарственного и муниципального служащего.