<<
>>

ГЛАВА VI. ПУТИ ОПТИМИЗАЦИИ ДЕЙСТВИЯ ГРАНТОВ: ОТЕЧЕСТВЕННЫЙ И ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ

В отличие от России в странах Европы гранты насчитывают более чем вековую историю своего существования. Однако сама история появления грантов продолжает оставаться до конца не изученной ввиду двух обстоятельств.

Первое, это размытость понятия «грант», даже в современном его понимании; второе, тесная связь грантов с меценатством, из которого они выделились в самостоятельную форму финансовой (материальной) поддержки.

Исследователи отмечают, что родоначальником грантовой системы финансирования является Великобритания, где в 1660 году было создано Лондонское королевское общество, деятельность которого была направлена на поддержку науки путем предоставления денежных средств на разные исследования[135].

Изучение исторического опыта дает нам основание полагать, что одними из первых появились исследовательские научные гранты, а первым этапом выделения грантов в самостоятельную форму поддержки явилось использование процедуры рецензирования научных исследований.

Начало ее применения относится к XVII веку, когда научные общества и академии наук европейских стран стали использовать рецензирование при оценке предоставляемых научных трудов, содержавших описание экспериментальных исследований. Первоначально такие проверки осуществлялись путем воспроизведения эксперимента в присутствии членов научного общества (академии наук), затем эта процедура была заменена на изучение письменного описания исследования и его результатов.

К началу XIX века в академиях наук, существовавших в подавляющем большинстве европейских стран, сложилась традиция награждения ученых, имеющих выдающиеся достижения в различных областях наук, путем вручения
призов и наград. Такие награды не имели значительной материальной ценности, основная их ценность заключалась в признании научных заслуг.

Следует отметить, что в указанное время государственного финансирования и профессиональной науки не существовало, научными исследованиями занимались состоятельные люди, имевшие для этого материальные возможности.

В середине XIX века начался переход к денежному поощрению ученых, что было еще одним шагом на пути становления грантов.

Как отмечают исследователи, благодаря принципам Просвещения и последствиям Великой французской революции, в первой половине XIX века доступ к образованию получили представители широких слоев населения. Популяризация образования привела к тому, что в научное сообщество вошли люди, не имеющие средств для проведения серьезных научных исследований, стоимость которых в этот период значительно возросла. Это потребовало материальной поддержки научных исследований. Появились меценаты, готовые жертвовать денежные средства на развитие науки и таким образом прославлять свои имена[136].

Это обстоятельство еще на шаг приблизило появление грантов в современном их понимании.

В Европе первый исследовательский грант был учрежден во Франции в 1907 году Роландом Бонапартом, предоставившим французской академии наук 100 тысяч франков на научные исследования. Будучи членом одной из самых известных во Франции семей, он не нуждался в прославлении своего имени, основным его требованием было разделение предоставленной денежной суммы для распределения между талантливыми исследователями из разных сфер науки.

Учрежденные гранты могли быть присуждены любому ученому, подавшему заявку на участие в конкурсе, вне зависимости от его известности и достигнутых ранее результатов[137].

Однако активное использование практики грантового финансирования произошло именно в США, где уже в начале XX века были созданы частные фонды, такие как:

Институт науки Карнеги (Carnegie Institution for Science, 1902 - в настоящее время осуществляет поддержку научных исследований в области молекулярной биологии, биологии развития, глобальной экологии, науки о земле, науки о материалах и астробиологии; науки о земле и планетарных наук, а также астрономии);

Фонд Рассела Сейджа (the Russel Sage Foundation, 1907 - в настоящее время приоритетные направления финансирования: исследования в области текущей американской иммиграции; исследования в целях достижения понимания и улучшения отношений между рассовыми и этническими группами; изучение социальных эффектов экономического неравенства; исследования экономического поведения с точки зрения психологии и других общественных наук, исследования в области будущего работы - причин и последствий изменений в качестве низкооплачиваемой работы в Соединенных Штатах и других странах с развитой экономикой);

Фонд Рокфеллера (Rockefeller Foundation, 1913 - в настоящее время приоритетные направления финансирования: искусство и культура, охрана окружающей среды, охрана здоровья, безопасность и мир);

Фонд Форда (Ford Foundation, 1936 - в настоящее время приоритетные направления финансирования: высшее образование, общественные и гуманитарные науки; независимый анализ социальной политики; культура, искусство, журналистика; гражданское общество, местное самоуправление и местные общества; права человека, правовая реформа и юридическое образование).

Эти и другие благотворительные фонды, созданные на денежные средства частных лиц, оказали неоценимую помощь в поддержке мирных процессов и становлении мирового порядка после Первой мировой войны. И сегодня они
широко известны в качестве грантодателей как на национальном, так и на международном уровнях.

В настоящее время в США насчитывается свыше 30 тыс. благотворительных фондов, активы которых составляют более 3 % валового внутреннего продукта. Что касается области образования и науки, то только на долю Национального научного фонда США (NSF - создан в 1950 г. для целей развития науки и техники в США, международного сотрудничества) приходится около 24 % ассигнований США на гражданскую науку (без учета космических программ)[138].

В современном мире практически нет ни одного государства, в котором бы не существовало форм грантовой поддержки. Основными источниками грантов выступают американские и западноевропейские правительственные организации и частные благотворительные фонды, а основными потребителями грантов - неправительственные некоммерческие организации в США, Европе, развивающихся странах. С помощью грантов оказывается необходимая поддержка проектам, которые не являются прибыльными, но играют важную роль в развитии общества.

Так, в большинстве европейских стран уже давно отказались от бюджетного финансирования организаций культуры. Этот способ сохранен лишь для некоторых национальных архивов, библиотек и музеев. Наиболее распространенной формой государственного финансирования являются гранты, условия их предоставления в каждой стране свои.

В Швеции, например, учреждения культуры могут рассчитывать на договорной грант (размер которого определяется заключаемым на год соглашением между государственными органами и учреждением культуры), грант, выплачиваемый по итогам труда в соответствии с лимитами субсидирования, пропорционально объему товаров и услуг, или на «базисный (формульный)» грант. Такой грант должен покрыть определенную часть (как
правило, около половины) нормативных затрат на выплату заработной платы, утвержденных для каждой категории учреждений (театров, оркестров, региональных библиотек и музеев). Грант не имеет отношения к фактическим расходам организаций на оплату труда и к численности их штатов, определяемым ими самостоятельно. Он гарантирует лишь определенный уровень занятости в отдельных отраслях культуры в конкретном регионе[139].

Особую роль в Швеции играют индивидуальные гранты, призванные поддержать «экономическую безопасность» творческой деятельности. К ним относятся гранты в форме гарантированного дохода, присуждаемые выдающимся писателям; бессрочные почетные гранты выдающимся деятелям культуры; гранты, дающие авторам право на получение дохода за пользование их произведениями в публичных библиотеках; пятилетние гранты молодым писателям. Для шведской грантовой системы характерны упрощенная процедура предоставления и полная свобода реципиентов (организаций или индивидуальных получателей) в их использовании[140].

В некоторых странах Европы правительство предоставляет гранты на условиях встречного финансирования. Впервые этот механизм стали применять в Великобритании, а затем и в континентальной Европе. Такие гранты способствуют улучшению материального положения учреждений культуры, а также помогают им «выживать» в рыночных условиях, привлекая негосударственные финансовые источники и развивая коммерческую деятельность. Так, в Великобритании с 1988 года действует специальная программа, согласно которой организации культуры имеют возможность получить грант в размере от 5 до 250 тыс. фунтов стерлингов при условии встречного финансирования проекта в соотношении один к двум[141].

В Финляндии не облагаются подоходным налогом государственные гранты, предоставляемые писателям и иным деятелям культуры. С целью смягчения
бремени налогов на работников творческих профессий, имеющих нерегулярные заработки, в большинстве стран разрешено при налогообложении распределять полученный авторский гонорар на несколько последующих лет (в Финляндии например, на 3 года, во Франции - на 5 лет)[142].

Для частных грантодателей также действуют налоговые стимулы. Традиционно не облагаются налогом вклады благотворительных организаций в сферу культуры. В Великобритании такая льгота оговаривается обязательством ежегодно в течение ряда лет передавать реципиенту определенную сумму. В 1980 году правительство Великобритании сократило минимальный оговоренный период с 7 до 4 лет, а с 1986 года отменило ограничения на максимальный размер годового гранта (ранее составлявший 10 тыс. фунтов стерлингов). Такая мера позволила привлечь значительные средства на ремонт и модернизацию художественных галерей и театров[143].

В Швейцарии насчитывается около 13 тыс. благотворительных фондов, большинство из них принадлежит частным лицам (95 % фондов федерального уровня и 84,4 % фондов кантонального уровня). Среди них широко известны такие фонды, как: Фонд Якобс, Фонд Альберта Кехлина, Фонд Дросос, Фонд Герберта Рюфа. Основную поддержку в области науки в этой стране оказывает Научный фонд Швейцарии (SNF)[144].

Достаточно распространенной в Швейцарии является особая индивидуальная форма грантов, направленная на покрытие расходов на получение ученой степени, выполнение и поддержку определенного исследования, поддержку исследователей-женщин. Особенностью данной формы финансирования является безвозмездность. В то же время достаточно активно применяется смешанная форма финансовой поддержки научных исследований и перспективных научных разработок. Она включает в себя как безвозмездные
формы финансирования с конкурсами грантов, так и формы, где прибыль от проекта идет на погашение выделенного фондом финансирования[145].

Наряду с проведением конкурсов на соискание грантов, некоторые иностранные фонды используют также внеконкурсные механизмы распределения грантовых средств, предоставляемых в культурных, образовательных, научных и иных целях, так называемый подход «open-door» (открытых дверей). Такой подход построен на совпадении поступающих грантовых заявок с основными направлениями деятельности фонда.

К примеру, Фонд Мотта (Caries Stewart Mott foundation) (США) независимо от объявленных им конкурсов предоставляет гранты по таким направлениям своей деятельности, как охрана окружающей природной среды (Environment), развитие гражданского общества (Civil society), борьба с бедностью (Pathways out of poverty), поддержка инициатив местного сообщества города Флинта, штата Мичиган, США (Flint area)[146] [147].

В Европе в число грантодателей входят также наднациональные общеевропейские советы и фонды. Так, важная роль в финансировании научной деятельности принадлежит Европейскому исследовательскому совету (European Research Council, ERC), который оказывает поддержку молодым ученым государств-членов Евросоюза. В настоящее время Европейский исследовательский совет осуществляет грантовую поддержку молодых ученых, имеющих научную степень, с опытом исследовательской работы от 2 до 5 лет, ученых со стажем от 7 до 12 лет, а также ученых, занимающих лидирующее положение в своей области исследований. Особое внимание уделяется

инновационным идеям, главный критерий отбора грантовых заявок -

170

перспективность исследования .

В последние годы Россия все активнее включается в мировое «грантовое пространство», использование опыта зарубежных стран, безусловно, призвано сыграть определенную положительную роль на пути повышения эффективности мер грантовой поддержки.

Исследование грантов, существующих в российском праве уже более двух десятков лет, позволяет выделить некоторые проблемы и прежде всего законодательного характера, которые, на наш взгляд, влияют на целостность восприятия данного правового явления и, соответственно, на его правореализацию.

Отметим, что законодательство, регулирующее вопросы предоставления грантов, столь разнообразно и настолько по-разному подходит к данному понятию, что появляется ощущение нагроможденное™ и хаоса, которые препятствуют развитию данного правового института и использованию в полную силу его правостимулирующей роли.

Остановимся на некоторых из них.

Начнем с отсутствия у законодателя целостного подхода к регулированию данного правового явления.

Мы обращали внимание на то, что в действующем законодательстве не определен правовой статус грантов, не существует единого законодательно установленного определения понятия грант. В Налоговом кодексе Российской Федерации присутствует определение гранта для целей налогообложения. Самостоятельные определения гранта содержатся в отраслевом федеральном законодательстве, также имеются определения, закрепленные в нормативно­правовых актах субъектов Российской Федерации.

Далее, отечественное законодательство не содержит единых нормативных положений, касающихся процедуры предоставления грантов (от стадии размещения информации о проводимых конкурсах - до стадии заключения договора о предоставлении гранта). Отсутствуют правовые нормы, регулирующие процедуру проведения конкурсов, примерные критерии оценки грантовых заявок, проведения экспертизы грантовых проектов.

И если в отношении частных грантов указанные пробелы в законодательстве могут быть восполнены правоприменительной практикой, исходя из принципа ex post (концепция дерегуляции), согласно которому общество вправе самостоятельно создавать новые правоотношения, а государственное вмешательство ограничивается случаями отклонения от желаемого поведения, то в отношении государственных грантов такое положение дел недопустимо, поскольку здесь должен действовать другой подход - ex ante - сначала закон, потом общественные отношения.

Это, в первую очередь, касается процедуры проведения публичных конкурсов по выделению государственных и муниципальных грантов, поскольку здесь происходит распределение бюджетных средств, которое должно быть максимально «прозрачным», исключающим лоббирование и протекционизм.

При этом необходимо отметить, что в случае с частными грантами восполнение законодательных пробелов правоприменительной практикой не может являться панацеей.

Отсутствие единообразного правового регулирования приводит к тому, что в реальности многие грантодатели пытаются перевести отношения с грантополучателями на возмездную основу путем включения в договоры о предоставлении грантов условий о встречном обязательстве (предоставлении), воспринимают договор о гранте как договор на оказание услуг, где стороны являются соответственно заказчиком и исполнителем, включают в договоры условия, связанные с оказанием рекламных услуг, расценивают предоставление грантов и спонсорскую помощь как однопорядковые явления[148].

Все это не только не способствует эффективности мер грантовой поддержки, но и влечет негативные последствия для грантополучателей в виде налоговых санкций в связи с неправильным определением налогооблагаемой базы.

Следует отметить, что в российском бюджетном законодательстве отсутствует четкое разграничение понятий «грант», «субсидия», «субвенция», «трансферт», «дотация».

Как справедливо отмечается в юридической литературе, в последние годы наметились тенденции, стирающие отличия бюджетных грантов от субсидий, что выразилось в распространении правил о субсидировании на регулирование отношений, связанных с предоставлением гранта. С учетом изменений, внесенных Федеральным законом от 28.12.2013 № 418-ФЗ в статьи 78 и 78.1 Бюджетного кодекса РФ гранты могут предоставляться юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам (и. 7 ст. 78 БК РФ), а также некоммерческим организациям, за исключением казенных учреждений (и. 4 ст. 78.1 БК РФ). Законодатель идет по пути отождествления субсидий и грантов,

не усматривая различий с точки зрения предоставления указанных бюджетных

172

средств .

Складывающаяся ситуация не способствует единообразию в понимании исследуемого нами правового явления, приводит к размыванию понятия «грант», подмене понятий, терминологическим манипуляциям, последствия которых негативно сказываются на правоприменении.

Кроме того, такие понятия, как субсидия, субвенция, дотация, являются понятиями исключительно бюджетного законодательства. При наличии некоторых общих признаков, таких как безвозмездность и безвозвратность, в отличие от гранта, они могут предоставляться бюджету другого уровня, и естественно, не на конкурсной основе. Различными являются и меры контроля, а также ответственности за их нецелевое использование.

Поэтому, на наш взгляд, во избежание непродуманного взимания налогов, с одной стороны, и неправомерного ухода от налогообложения - с другой, границы различных мер государственной поддержки должны быть более четко очерчены именно на законодательном уровне. [149]

Существующие в отраслевом законодательстве нормативно-правовые акты по вопросам предоставления грантов по-разному закрепляют права грантодателей и грантополучателей.

Так, в Налоговом кодексе РФ содержится условие о необходимости предоставления грантополучателем грантодателю отчета о целевом использовании гранта (подп. 14 п. 1 ст. 251 НК РФ).

Федеральный закон от 23.08.1996 № 127-ФЗ (ред. от 22.12.2014, с изм. от 20.04.2015) «О науке и государственной научно-технической политике» такую обязанность не устанавливает[150]. Это с одной стороны, дает простор для урегулирования данного вопроса в рамках договора о гранте, с другой - ставит грантополучателя в зависимость от усмотрения грантодателя, что исключает принцип единообразия в применении мер грантовой поддержки.

Различным является и субъектный состав участников данных правоотношений.

Так, перечень грантодателей, названных в Федеральном законе «О науке и государственной научно-технической политике», отличается от их перечня, указанного в Налоговом кодексе РФ.

А именно Налоговый кодекс РФ, в отличие от Закона «О науке и государственной научно-технической политике», не предусматривает в качестве отечественных грантодателей коммерческие организации.

Имеются противоречия и в самом налоговом законодательстве по вопросу регулирования налогообложения грантов.

Так, российское налоговое законодательство не причисляет к грантам средства, получаемые от научных фондов России, в то же время освобождает их (гранты) от налога на прибыль (подп. 7 п. 14 ч. 1 ст. 251 НК РФ).

Закон о науке[151] не относит издание научных трудов к научной деятельности (это касается и издания научных журналов). Указанное обстоятельство исключает предоставление на эти цели грантов, имеющих
льготное налогообложение, что негативно сказывается на развитии науки, особенно гуманитарных ее направлений.

Одной из основных проблем для всех видов грантов является недостаточная публичность процессов привлечения грантополучателей, которая обусловлена отсутствием «стандартов раскрытия информации», в которых определялись бы правила публикации ключевой информации, необходимой для потенциальных грантополучателей.

Отсутствует законодательно урегулированная система публичной отчетности грантополучателей. Особенно это касается некоммерческих организаций (НКО), использующих государственные гранты в целях своей уставной деятельности. Предоставление и официальное публичное размещение такой отчетности способствовало бы повышению степени доверия в обществе к их деятельности, а также к деятельности операторов НКО, выступающих в качестве посредников при распределении бюджетных средств, выделяемых в виде грантов.

Существует еще одна проблема - «потери» части грантового финансирования, которая «оседает» в качестве «премии» в фондах, через которые осуществляется финансирование в процессе распределения государственных грантов. Это вызвано необходимостью осуществления организационных затрат самого фонда.

Так, например, при выделении исследовательских грантов такая «премия» для Российского фонда фундаментальных исследований (РФФИ) составляет более 20 % от обшей суммы гранта[152].

Далее, при зачислении грантовых денежных средств на счета юридических лиц-грантополучателей (в большей степени это также касается исследовательских грантов) автоматически включаются налоговые механизмы, в том числе на те
составляющие грантов, которые предназначаются для оплаты труда исследователей.

Таким образом, как отмечают исследователи, коэффициент полезного действия грантовых средств в среднем составляет 55-60 %. В том же РФФИ он составляет 53,4 %[153].

Данный пример наглядно показывает, что в ряде случаев около половины выделенных государственных средств «выпадает» из процесса соответствующей целевой поддержки, часть из них «оседает» в структурах, выполняющих распределительную (посредническую) функцию, часть в виде налогообложения возвращается в бюджет. При этом во всех программных документах и принимаемых по ним отчетах фигурируют цифры выделенных, а не полученных реально денежных средств, которые при таких обстоятельствах не отражают реальное положение вещей.

В этой связи мы поддерживаем мнение отечественных исследователей, которые отмечают, что налоговое бремя грантовых средств не соответствует никаким международным стандартам и если учесть, что гранты представляют собой специфическую форму благотворительности (в случае государственной благотворительности), то подобная система налогообложения представляется и вовсе абсурдной[154].

Следует отметить, что существующий в настоящее время субъектный состав как российских, так и зарубежных грантодателей, по существу, ничем не ограничен.

И если в отношении отечественных грантодателей указанное обстоятельство может повлиять лишь на порядок налогообложения, то в отношении зарубежных грантов возникает множество вопросов.

Ни для кого не секрет, что под «прикрытием» грантов в различное время осуществлялось финансирование деятельности отдельных оппозиционных
партий, так называемых «правозащитных организаций», религиозных сект, чья деятельность не только не отвечала критерию предоставления грантов - «в общественно полезных целях», но как минимум, осуществлялась «вразрез с ними», а иногда и во вред интересам Российского государства.

Как отмечают исследователи, за океаном сложилась довольно обширная и хорошо организованная сеть неправительственных организаций, фондов и иных общественных организаций, финансирующих под видом грантов деятельность неправительственных организаций, которая порой направляется ими совершенно не на благотворительные, а на иные цели, в частности на дестабилизацию общественного порядка, фрагментацию общества вплоть до свержения действующего политического режима путем «цветных» революций. Такие благотворительные организации хорошо известны, это филиалы агентства по экспорту демократии, так называемой школы революционеров института Санта- фе в США: Фрилом Хаус; институт Альберта Энштейна, институт гражданских свобод; институт свободного общества; международный республиканский институт организации перехода от диктатуры к демократии; исламская партия освобождения и др.[155]

Такое положение дел имеет и иные негативные последствия. Так, в ряде публикаций, посвященных некоммерческому сектору, высказаны вполне обоснованные опасения по поводу того, что расширяющееся влияние на этот сектор иностранных и международных грантов чревато утратой независимости таких организаций[156].

Наряду с этим в научной литературе высказаны опасения по поводу того, что если государство будет перекладывать свою функцию по финансированию российской науки на иностранных и международных грантодателей, то со
временем оно может утратить влияние на развитие целого ряда направлений фундаментальной и прикладной науки[157].

Нам представляется, что указанные замечания справедливы применительно ко всем направлениям грантовой поддержки. Однако подробное обсуждение данной проблемы находится за пределами целей настоящего диссертационного исследования.

Мы полагаем, что проблемы, связанные с оказанием мер грантовой поддержки, обозначенные в настоящем диссертационном исследовании, требуют законодательного разрешения.

Объем этих проблем столь значителен, что требует специального правового регулирования путем принятия федерального закона «О государственных (муниципальных) и частных грантах в Российской Федерации».

Следует отметить, что, на наш взгляд, правовое регулирование грантов, выделяемых международными организациями, зарубежными организациями и частными лицами, должно осуществляться отдельным нормативным правовым актом, поскольку при заключении договоров о гранте здесь допустимо применение законодательства государства стороны грантодателя, а также международных договоров Российской Федерации.

В качестве примера можно привести Соглашение между Правительством РФ и Правительством Арабской Республики Египет от 23.09.1997 «Об избежании двойного налогообложения и предотвращении уклонения от уплаты налогов в отношении налогов на доходы и капитал», затрагивающее в том числе вопросы налогообложения научных образовательных грантов и стипендий, а также благотворительных грантов, согласно которому резиденты одного договаривающегося государства, временно находящиеся в другом договаривающемся государстве, исключительно в качестве грантополучателя или стипендиата, не являются налогоплательщиками в другом договаривающемся
государстве в отношении соответствующих выплат на цели, указанные в данном соглашении[158].

Согласно статье 2 данного Соглашения существующими налогами, к которым оно применяется, являются:

- в России - подоходный налог с физических лиц; налоги на прибыль и имущество предприятий и организаций;

- в Египте - налог на доходы, полученные от недвижимого имущества (в том числе сельскохозяйственный земельный налог), налог на здания; унифицированный подоходный налог с физических лиц; налог на корпоративную прибыль, сборы на развитие финансовых ресурсов государства; дополнительные налоги, изымаемые в виде процента от суммы названных налогов[159].

В законе «О государственных (муниципальных) и частных грантах в Российской Федерации» предлагается закрепить единое для всех видов определение гранта, дать понятие государственных и частных грантов, систематизировать виды грантов, направления мер грантовой поддержки, прописать процедуру предоставления грантов, порядок проведения экспертизы грантовых заявок и размещения итогов конкурса, основные положения договора о гранте, порядок, сроки и критерии предоставления отчета об использовании гранта, а также меры ответственности за нарушение сроков предоставления (непредоставление) отчета о целевом использовании гранта.

В качестве меры ответственности за нецелевое использование средств гранта возможно предусмотреть полный или частичный возврат денежных средств грантодателю (в случае предоставления государственных (муниципальных) грантов - в соответствующий бюджет).

В научной литературе по этому поводу также высказаны предложения о переводе грантовых средств, использованных не по целевому назначению, в разряд сумм, подлежащих налогообложению[160].

Мы поддерживаем данную позицию. Учитывая более упрощенный порядок отчета об использовании гранта по сравнению с отчетностью за использование бюджетных средств, предоставляемых в рамках реализации иных мер государственной поддержки, это способствовало бы дисциплинированию грантополучателей государственных и муниципальных грантов.

Однако во избежание всевозможных коллизий при реализации контроля и применения мер ответственности следует законодательно закрепить общие требования к содержанию договора гранта, в котором должны быть четко и однозначно прописаны цели, на которые предоставляется конкретный грант.

При разработке проекта такого закона предлагается системно использовать существующее отраслевое законодательство по вопросам грантовой поддержки, а также результаты настоящего диссертационного исследования.

В названном нами законе предлагается закрепить основные принципы предоставления мер грантовой поддержки, единые как для государственных (муниципальных), так и частных грантов.

К таким принципам следует отнести принципы:

- состязательности и добровольности участия в конкурсе;

- равенства прав соискателей грантов на доступ к участию в конкурсе;

- публичности проведения конкурсов на соискание грантов.

В свою очередь, принцип публичности включает следующие составляющие:

- открытость информации о конкурсе (в том числе о сроках и месте приема заявок, направлениях, по которым проводится конкурс, максимально допустимом размере гранта, сроке выполнения проекта) и его результатах;

- открытость результатов рецензирования (экспертизы) конкурсных проектов;

- открытость отчетности о результатах использования грантов.

Особое внимание необходимо уделить открытости доступа к итогам проведения конкурсов, которая предполагает возможность ознакомления участников конкурса с заключением комиссии по грантам, рецензией на заявку, отмеченными недостатками своего проекта и причинами отказа в выдаче гранта.

Безусловно, принципы публичности должны в большей степени касаться государственных и муниципальных грантов.

И здесь мы поддерживаем позицию авторов, которые полагают, что публичность важна обоюдная, и со стороны властных структур также, поскольку средства бюджета - это средства всего общества, право распоряжения ими лишь делегировано этим структурам обществом[161].

Принцип публичности при выделении частных грантов также необходим, однако, на наш взгляд, он преследует несколько иные цели, а именно упорядочение правоотношений по предоставлению грантов.

Мы полагаем, что необходимо создание единого информационного ресурса, аккумулирующего сведения о проводимых конкурсах на получение грантов по соответствующим направлениям грантовой поддержки.

Это в первую очередь касается государственных и муниципальных грантов, однако впоследствии не исключается создание такого информационного ресурса и в отношении частных грантов.

В законодательном урегулировании нуждаются и вопросы налогообложения грантов. Представляется, что здесь должен быть выработан единый подход вне зависимости от того, кто выступает в качестве грантодателя (имеются в виду отечественные гранты).

На наш взгляд, совершенно не приемлема ситуация, когда часть бюджетных средств, выделяемых в виде грантов на различные направления социально значимой деятельности, посредством использования налогового механизма изымается обратно в соответствующий бюджет.

Не следует забывать, что для грантополучателя средства, полученные в виде гранта, не являются ни доходом, ни прибылью. Целью предоставления мер грантовой поддержки является решение социальных проблем, критерием ее
результативности является положительный социальный эффект, а также возможность тиражирования такого эффекта.

Поэтому, учитывая правовую природу мер грантовой поддержки, ее особую социальную направленность, все отечественные гранты должны быть освобождены от налогообложения.

При этом мы поддерживаем позицию авторов, которые полагают необходимым расширить перечень видов научной деятельности путем отнесения к ней деятельности по изданию научных трудов с целью получения грантового статуса для денежных средств, предоставляемых научным изданиям и научным журналам[162].

Кроме того, нам представляется, что налоговые послабления должны иметь и частные грантодатели. Это позволило бы вовлечь в финансирование социально значимых проектов дополнительные материальные ресурсы, поскольку, как известно, налоговые льготы являются наиболее действенным стимулом для любых видов инвестирования.

Также, на наш взгляд необходим мониторинг эффективности реализации грантовых проектов. Это позволило бы иметь реальное представление о выполнении как государственных программ, финансируемых (софинансируемых) за счет грантов, так и негосударственных проектов, расширить сферы применения мер грантовой поддержки, более успешно тиражировать положительные результаты, достигнутые в ходе выполнения грантовых проектов.

Особое внимание следует обратить на проведение экспертизы (рецензирования) грантовых проектов. Закрытость информации о проведении таких экспертиз вполне объяснима и продиктована, с одной стороны, необходимостью сохранения конфиденциальности, с другой - стремлением избежать лоббирования определенных интересов (в большей степени это касается выделения государственных грантов).

В научной литературе по этому поводу высказывается вполне справедливое замечание о том, что на самом деле единственное непременное условие конфиденциальности - это тайна личности эксперта, все остальные параметры работы экспертов могут быть раскрыты[163].

Свою позицию указанный автор обосновывает тем, что сколь бы похвальна или, наоборот, критична не была оценка эксперта, сам он должен оставаться incognito - иначе процедура экспертизы вырождается, в лучшем случае, в полемику с не самыми для нее благоприятными фоновыми условиями получения или неполучения одной из сторон материальных средств, в худшем - в процедуру сведения счетов[164].

Мы поддерживаем данную позицию и, кроме того, считаем, что для решения обозначенной проблемы также уместно обратиться к зарубежному опыту.

В качестве примера можно рассмотреть подходы к оценке эффективности научных исследовательских проектов, которые применяет Национальный научный фонд (ННФ) в США.

Экспертиза в указанном Фонде является максимально открытой. Это выражается, в том, что соискатель гранта имеет доступ ко всем документам, касающимся его заявки: экспертным заключениям, протоколам совещания экспертов, также имеется возможность запросить дополнительные документы, если соискатель выразит такое желание. Данное правило распространяется и на тех соискателей, чьи заявки получили одобрение. Заявитель имеет право знать мотивы отказа. Если заявка отклонена, ее авторы могут затребовать дополнительную информацию, кроме той, которая содержится в направленном им сообщении Фонда[165].

Соискатель гранта имеет право назвать экспертов, наиболее компетентных, на его взгляд, в вопросах, затронутых в его исследовании, а также указать имена экспертов, участие которых в экспертизе проекта он считает нежелательным (объяснение причин Фонд не требует). Высказанные пожелания учитываются Фондом, что дает возможность минимизировать риски субъективизма, существующие в любом научном сообществе на почве личных отношений и приверженности к тем или иным научным позициям (мнениям), принадлежности к определенным научным школам и др.

Соискатель может требовать пересмотра решения, если сочтет мотивы отказа неубедительными, а получив повторный отказ, вправе апеллировать к более высоким инстанциям Фонда со ссылкой на нарушения как процедуры принятия решения, так и по существу вопроса. Выяснив причины отказа, соискатель может также переделать заявку - такая процедура допустима в случае, если идея продуктивна, но форма подачи или другие параметры, имеющие формальное измерение, не удовлетворяют требованиям Фонда. После чего заявка может быть вновь подана на рассмотрение. В таком случае Фонд рассматривает её как новую заявку. По имеющимся данным, примерно половина повторных заявок впоследствии получает положительную оценку Фонда[166].

Приведенный нами пример касается получения научных исследовательских грантов, однако, учитывая унифицированный характер мер грантовой поддержки, такой опыт можно рассматривать применительно к остальным видам грантов, имея в виду в первую очередь государственные гранты.

Мы полагаем, что приведенную модель экспертной проверки грантовых заявок можно использовать если не в качестве образца, то в качестве уже апробированного примера.

Несомненно, условия грантовой деятельности за рубежом не сопоставимы с условиями, которые наличествуют в нашей стране. Тем не менее, мы полагаем,
что, используя правостимулирующий потенциал мер грантовой поддержки, государство посредством правового регулирования способно повлиять на решение данного вопроса.

Следовательно, общие принципы проведения экспертизы (рецензии) грантовых проектов должны иметь обязательное законодательное закрепление.

В заключение отметим, что более чем за двадцатилетний период своего существования в российском праве гранты доказали свою жизнеспособность и эффективность в разрешении проблем социальной направленности. Благодаря вовлечению внебюджетных источников финансирования, они занимают особое место среди мер государственной поддержки, имеют мощный правостимулирующий потенциал, способствуют развитию социальной активности участников общественных отношений.

Однако дальнейшее развитие и совершенствование мер грантовой поддержки, безусловно, необходимо. Оно должно носить системный характер с учетом реалий современной действительности.

Пути оптимизации мер грантовой поддержки в первую очередь должны складываться из совершенствования правового регулирования, в основу которого должен быть положен уже накопленный отечественный опыт правоприменения, а также положительный опыт в использовании мер грантовой поддержки в зарубежных странах.

<< | >>
Источник: Провалинский Дмитрий Игоревич. ГРАНТЫ В СИСТЕМЕ ПРАВОВЫХ СТИМУЛОВ (ОБЩЕТЕОРЕТИЧЕСКИЙ И СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ). ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Пенза - 2017. 2017

Еще по теме ГЛАВА VI. ПУТИ ОПТИМИЗАЦИИ ДЕЙСТВИЯ ГРАНТОВ: ОТЕЧЕСТВЕННЫЙ И ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ:

  1. УЧИЛИСЬ МЫ В СИБИРИ, НАД ТОМЬЮ, НАД РЕКОЙ...
  2. Благотворительность, социальные инвестиции и корпоративное гражданство
  3. ВВЕДЕНИЕ
  4. СОДЕРЖАНИЕ
  5. ВВЕДЕНИЕ
  6. ГЛАВА VI. ПУТИ ОПТИМИЗАЦИИ ДЕЙСТВИЯ ГРАНТОВ: ОТЕЧЕСТВЕННЫЙ И ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ
  7. § 2.2. Криминологические аспекты предупреждения сексуальной преступности в отношении несовершеннолетних в США
- Административное право зарубежных стран - Гражданское право зарубежных стран - Европейское право - Жилищное право Р. Казахстан - Зарубежное конституционное право - Исламское право - История государства и права Германии - История государства и права зарубежных стран - История государства и права Р. Беларусь - История государства и права США - История политических и правовых учений - Криминалистика - Криминалистическая методика - Криминалистическая тактика - Криминалистическая техника - Криминальная сексология - Криминология - Международное право - Римское право - Сравнительное право - Сравнительное правоведение - Судебная медицина - Теория государства и права - Трудовое право зарубежных стран - Уголовное право зарубежных стран - Уголовный процесс зарубежных стран - Философия права - Юридическая конфликтология - Юридическая логика - Юридическая психология - Юридическая техника - Юридическая этика -