Локальные нормативные акты

Особым видом источников трудового права признаются локальные нормативные акты. Обоснованность их существования вытекает из правовой природы хозяйской власти работодателя, о чем, как отмечалось выше, писал еще Л.С.Таль.

В науке советского трудового права теория локальных нормативных актов разрабатывалась довольно активно с конца 60-х гг. XX в. Причиной тому во многом послужило начало хозяйственной реформы 1965 г., направленной на расширение самостоятельности предприятий, их хозрасчетного финансирования и самоокупаемости. Эта концепция была сформулирована в период господства государственной социалистической собственности, когда все предприятия, организации являлись государственными, а их администрация ассоциировалась с государственным органом. Отсюда весьма уместно и естественно обосновывались связь локальных норм с государством, соотношение централизованного и, локального нормативного регулирования.

ное регулирование, принимать локальные правовые нормы . А ряд авторов отмечали, что субъектами локального нормотворчества выступают администрация предприятия, как государственный хозяйственный орган, представитель государства и ФЗМК, являющийся представителем трудового коллектива, на основе правомочий, делегированных ФЗМК государством. Сущность отношений по локальному регулированию заключается в том, что названные субъекты действуют на основе паритетности, т. е. в совместно-согласительном порядке[777]. Это объясняло в значительной степени, почему локальные акты относятся к нормативным актам, и то, что локальные нормы являются разновидностью правовых норм, принимаемых в особом порядке администрацией по согласованию или совместно с профсоюзами или трудовым коллективом предприятия, организации. Эти локальные нормы действуют только в пределах конкретной организации. Таким образом, в теории трудового права сложилось общее определение локальных нормативных актов, с незначитель-

ными интерпретациями их признаков

КЗоТ 1971 г. не предусматривал обязательной государственной регистрации, санкционирования локальных нормативных актов. Однако кодекс ограничивал сферу локального нормотворчества общим запретом недействительности условий договоров о труде, противоречащих действующему законодательству (ст. 5). До внесения изменений в КЗоТ в 1988 г. правовое регулирование трудовых отноше- ний на уровне конкретной организации проводилось в строго определенных законом рамках. Непременным условием правомерности принятия той или иной локальной нормы права являлось «наличие общей нормы трудового права, которая предоставляла бы право (либо уполномочивала) администрации и ФЗМК на принятие какой- либо конкретной (в такой-то области) локальной нормы права»[778].

дополнение путем коллективно-договорных отношении . С ней солидаризировался С.А.Иванов, отмечая, что в предвидении повышения роли локального регулирования целесообразно внимательнее исследовать случаи выхода за рамки общих норм, разрабатывать пути такого выхода за его пределы, главным образом на базе создания более льготных условий труда, чем предусмотрены законом[779]. Новация КЗоТ в 1988 г. (ст. 5) предусмотрела право администрации предприятия, организации совместно с советом трудового коллектива и соответствующим профсоюзным органом устанавливать за счет собственных средств дополнительные по сравнению с законодательством трудовые и социально-бытовые льготы для работников коллектива. Эти новации носили «революционный» характер, существенно расширяя сферу локального нормотворчества. Большинство локальных нормативных актов должно было приниматься совместно или по согласованию с профсоюзным органом, например, графики сменности (ст. 46), суммированный учет рабочего времени (ст. 52), графики отпусков (ст. 73), системы оплаты труда (ст. 83) и др. Правила внутреннего трудового распорядка утверждались на общем собрании (конференции) работников организации по представлению администрации (ст. 130), коллективные договоры требовали только уведомительной регистрации в органах по труду, которая на их юридическую силу не влияла.

Таким образом, пределы локального нормотворчества и его санкционирование со стороны государства определялись законодателем исходя из государственной политики в сфере труда на каждом из этапов его существования.

В ТК РФ впервые дано легальное определение локальных нормативных актов. Локальные нормативные акты — это акты, содержащие нормы права, которые принимает работодатель в пределах своей компетенции в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами, коллективным договором, соглашениями (ст.

1. являются нормативными подзаконными актами;
2. принимаются работодателем в пределах его компетенции единолично или с учетом мнения (по согласованию) с представителями работников;
3. действуют в пределах организации.

Рассмотрим их по порядку. Начнем с вопроса о юридической природе локальных актов. Насколько применима в настоящее время разработанная в советской науке трудового права концепция локальных нормативных актов? Как отмечалось выше, в советской теории трудового права локальное нормотворчество определялось как санкционированное или делегированное государством принятие локальных нормативных актов. Такой подход к локальным норма-

тивным актам можно часто встретить и в современной литературе Между тем, такое определение локального нормотворчества вполне соответствовало социалистической системе хозяйствования, основанной на господстве государственной собственности, где администрация предприятия представляла интересы государства. Сегодня ситуация иная. Более того, работодатель не наделяется государством н°рмативной властью. Еще Л.С.Таль, определяя природу работода- тельской власти, называл три ее составляющих: диспозитивную, дисциплинарную и нормативную власть. Он писал о том, что нормативная власть работодателя проявляется в установлении и издании норм, определяющих внутренний порядок предприятия. Правовое основание нормативной власти кроется в принадлежащей предприятию, как социальному образованию способности к правовому самоопределению, иными словами, в его социальной автономии. Хозяин осуществляет эту автономию не в силу делегирования со стороны государства, а как глава предприятия и носитель имманентной предприятию способностью творить свой внутренний правопорядок. Отсюда вытекает, что пределы нормативной власти совпадают не с частной автономией хозяина или самого предприятия, а социальной автономией последнего.

ва .

С учетом изложенного вызывают возражения высказанные в современной литературе по трудовому праву суждения о необоснованности лишения работодателя права единоличного принятия локальных нормативных актов. Так, И.К.Дмитриева предлагает внести изменения в ТК РФ (ст. 8) в отношении дефиниции локальных нормативных актов. По мнению автора необходимо разграничить два вида актов: локальные нормативные акты и локальные акты. При этом локальные нормативные акты должны быть ограничены сферой социальной организации труда и приниматься исключительно с учетом мнения представителей работников, каковыми в РФ традиционно выступают профсоюзы.

ки. Более того, в трудовом праве технические нормы труда, облекаемые в форму локального акта, приобретают нормативный (правовой) характер (например, инструкции по охране труда). Очевидно, что под локальными актами работодателя, которые не содержат локальных норм права, следует понимать индивидуальные акты реализации его прав и обязанностей (приказы о приеме на работу конкретного работника, распоряжение конкретному работнику о выполнении тех или иных заданий и т. п.). В таком значении локальные акты работодателя являются результатом реализации работодателем не нормативной власти, а диспозитивной (директивной) власти. Под директивной властью работодателя Л.С.Таль подразумевал его права требовать от работника выполнения поручения, приказов, «конкретизирующих договорные обязательства». Предложенный И.К.Дмитриевой критерий классификации локальных актов не выдерживает критики. Локальные нормативные акты как результат реализации работодателем нормативной власти, следует отграничивать от актов применения права (приказы, распоряжения и т. п.). Последние не содержат локальных норм права и являются результатом реализации работодателем директивной власти.

Г.В.Хныкиным обосновывается еще одна новаторская идея в отношении природы локальных актов. Он считает, что локальные нормативные акты вправе автономно принимать работники без участия работодателя. Иными словами, работники обладают самостоятельными нормотворческими функциями, являются самостоятельными субъектами локального правотворчества. Он пишет о том, что возможность принятия локальных нормативных актов работниками и их представительными органами предусмотрена федеральными законами об общественных объединениях и о коллективных договорах и соглашениях. Эти законы определяют процедуры создания уставов, посвященных различным представительным органам общественной самодеятельности[781]. Однако следует заметить, что указанные локальные нормы по своей природе не являются правовыми, это внутренние нормы общественных организаций, объединений. Кроме того, они не регулируют трудовых и производных отношений, сто- ронами которых выступает работодатель и работники, либо их представители. Нормы общественных объединений не являются источниками трудового права. Причем сам автор этой концепции признает, что возможности работников, связанные с принятием собственных локальных источников, а также их влиянием на нормотворчество работодателя, весьма ограничены[782].

Локальные нормативные акты, издаваемые работодателем, — это, прежде всего, разновидность подзаконных нормативных актов о труде, которые содержат локальные нормы права. Как подзаконный нормативный акт, локальные акты должны отвечать принципу иерархии. Они принимаются на основании и в пределах, предусмотренных не только трудовым законодательством, но и коллективным договором, соглашениями. В трудовом праве пределы локального нормотворчества имеют отраслевые особенности. Первая связана с тем, что эти пределы ограничиваются не только в нормативном, но и коллективно-договорном порядке. Это продиктовано новой гранью принципа иерархии в системе локальных нормативных актов. ТК РФ закрепил принцип главенства коллективного договора в системе локальных нормативных актов, указав, что работодатель принимает локальные нормативные акты не только в соответствии с законами и иными нормативными актами, но и в соответствии с коллективным договором, соглашениями (ст. 8 ТК РФ). Нельзя не согласиться с обоснованной позицией С.П.Маврина и А.В.Гребенщикова о том, что коллективный договор как двустороннее нормативное соглашение должен обладать высшей юридической силой перед всеми другими локальными нормативными актами, являющимися результатом одностороннего волеизъявления работодателя. В этом смысле коллективный договор следует признать юридическим ограничителем нормативной власти работодателя. Иначе говоря, работодатель вправе в одностороннем порядке принимать локальные нормативные акты только по тем вопросам, которые не урегулированы коллективным договором[783]. Вторая особенность пределов локального нормотворчества вытекает из принципа запрета ухудшать положение работника в локальных нормативных актах по сравнению с трудовым законодательством, коллективным договором, соглашениями.

Локальные нормативные акты, в отличие от иных нормативных источников трудового права, характеризуются особым порядком их принятия. В этой связи следует обратить внимание на ряд важных моментов. Во-первых, работодатель, по общему правилу, не обязан принимать локальные акты, исключение из правила составляют только инструкции по охране труда. Однако разработать и ввести в действие такие локальные нормативные акты работодателя заставит сама жизнь. Для того, чтобы в полной мере использовать потенциал ТК РФ, полномочия, предоставленные работодателю законом, с очевидностью необходимо принятие локального нормативного акта, так как значительное число статей кодекса носят отсылочный характер к локальным нормативным актам. Иначе невозможно применение на практике этих статей. Например, при увольнении работника вследствие недостаточной квалификации (ст. 81 п. 3 ТК РФ) работодатель обязан подтвердить это несоответствие результатами аттестации. Аттестация проводится на основании Положений об аттестации, которые либо приняты вышестоящими органами, либо в локальном порядке. Другой пример, для того, чтобы использовать такие распространенные на практике режимы рабочего времени как ненормированный рабочий день, суммированный учет рабочего времени, работодатель должен предусмотреть эти режимы в Правилах внутреннего распорядка (ст. 101 и 104 ТК РФ), список работ, при выполнении которых ночные смены по продолжительности уравниваются с дневными, определяются коллективным договором или локальным нормативным актом. Более того, ряд разделов ТК РФ носит рамочный характер, правовой механизм реализации заложенных в этих разделах прав и обязанностей сторон следует устанавливать локальными актами.

Кроме того, заинтересованность работодателя в принятии локальных нормативных актов продиктована и налоговым законодательством, особенно главами 25 Налогового кодекса РФ «Налог на прибыль» и 24 «Единый социальный налог». Так, к расходам на оплату труда, которые уменьшают налогооблагаемую базу по налогу на прибыль, могут быть отнесены расходы, произведенные в пользу работника на основании коллективного договора (ст. 255 НК РФ)-

К прочим расходам, которые также уменьшают налогооблагаемую базу по налогу на прибыль, относятся расходы работодателя на повышение квалификации и подготовку специалистов в этой организации в рамках деятельности налогоплательщика (ст. 264 НК РФ). В этой связи формы профессиональной подготовки и повышения квалификации специалистов должны быть прописаны в локальном нормативном акте, в противном случае эти расходы не будут признаны налоговыми органами. Таким образом, в целях оптимизации налоговых платежей работодатель особое внимание должен уделять локальным нормативным актам, регулирующим трудовые отноше-

ния .

Некоторые авторы подвергли критике позицию законодателя, предусмотревшего открытый перечень локальных нормативных актов, издаваемых работодателем. Они предлагают конкретизировать и установить в ТК перечень обязательных для принятия работодателем локальных нормативных актов. Так, Г.В.Хныкин в этот перечень включает следующие локальные нормативные акты, обязательные для каждой организации: 1) штатное расписание; 2) правила внутреннего трудового распорядка; 3) должностные инструкции; 4) положения об оплате труда; инструкции по охране труда; 5) положения о комитетах и комиссиях по охране труда[784]. Специалисты по кадровому делопроизводству считают, что в число обязательных для организации локальных нормативных актов, наряду с названными, следует включать графики отпусков и документы, устанавливающие порядок оформления персональных данных согласно требованию п.8 ст. 86 ТК РФ[785]. Как нам представляется, предложение о закреплении в законе перечня обязательных к принятию локальных нормативных актов является достаточно спорным. Работодателю должно быть предоставлено право определять круг вопросов, которые регулируются на локальном или индивидуально-договорном

уровнях. Исключение должны составлять локальные акты по охране труда, принимаемые работодателем в обязательном порядке.

Второе важное положение, касающееся порядка принятия локальных нормативных актов, связано собственно с правовой регламентацией процедуры принятия и введения в действие локальных нормативных актов. В ТК РФ по порядку принятия можно выделить три группы локальных нормативных актов. Первая группа— акты, принимаемые единолично работодателем (например, положение об аттестации работников), вторая — локальные акты, принятые в случаях, предусмотренных ТК РФ, законами и иными нормативными актами, коллективным договором с учетом мнения представительного органа работников (правила внутреннего трудового распорядка, положения о стимулирующих выплатах и др.). Третью группу локальных нормативных актов составляют акты, принятые по согласованию с представительным органом работников в случаях, преду- j смотренных коллективным договором, соглашениями. Это могут * быть любые локальные нормативные акты организации.             

Трудно согласиться с высказанными в современной литературе суждениями о том, что сохранившиеся ныне права профсоюзов на участие в нормотворческой деятельности работодателя следует ква- лифицировать как отголоски социалистической концепции широкого участия трудящихся в управлении предприятиями, организациями, которая хронологически берет начало с принятия в 1936 г. так называемой сталинской Конституции СССР[786]. Современная «мягкая» форма участия представителей работников в локальном нормотворчестве является одной из форм социального партнерства. Идеология социального партнерства лежит в основе действующего ТК РФ. Соблюдение процедуры учета мнения представительного органа при принятии локального нормативного акта обеспечивает заявленные в ТК РФ цели правового регулирования трудовых отношений — достижение оптимального согласования интересов сторон трудовых отношений.

ТК РФ определяет только процедуру принятия локальных нормативных актов с учетом мнения представительного органа работников в лице профсоюзного органа (ст. 372 ТК РФ), но не определяет процедуры внесения изменений, дополнений эти акты или прекращения их действия. По логике вещей эта процедура должна быть такой же, как и при принятии локального нормативного акта. Но это правило целесообразно закрепить в ТК РФ. В ТК РФ законодатель весьма непоследователен, и зачастую невозможно определить критерий, по которому он установил, в одних случаях порядок принятии локального акта с учетом мнения профоргана (ст. 105,123 и др. ТК РФ) а в других— с учетом мнения представительного органа работников (ст. 103, 144 и др. ТК РФ). Исходя из принципа равенства прав представителей работников, указанную процедуру в сфере локального нормотворчества следует распространить и на других представителей работников, если иная процедура не будет предусмотрена в коллективно-договорном порядке. В тех случаях, когда локальные акты принимаются по согласованию с представительным органом работников, порядок их принятия должен устанавливаться в коллективных договорах и соглашениях. Для работодателя указанный в законе (ст. 372 ТК РФ) или коллективном договоре, соглашении порядок принятия локальных актов обязателен к исполнению.

Порядок принятия локальных нормативных актов, предусмотренный ТК РФ, сопровождается письменным оформлением процедуры (проект локального акта, обоснование к нему, Мотивированное мнение профоргана, протокол разногласий) и сроками рассмотрения и проведения дополнительных консультаций. Мнение профоргана при принятии локального нормативного акта носит для работодателя рекомендательный характер, но это не освобождает работодателя от обязанности соблюсти порядок принятия этого акта. Названная обязательная процедура принятия локального нормативного акта порождает следующие правовые последствия. В первую очередь, локальные нормативные акты, принятые без соблюдения предусмотренного ТК РФ или коллективным договором, соглашением порядка являются недействительными (ст. 8 ТК РФ). Во-вторых, выборный профсоюзный орган работников наделен правом обратиться с жалобой в суд или государственную инспекцию труда. Последняя обязана в течение месяца со дня получения жалобы произвести проверку, и в случае выявленного нарушения выдать работодателю предписание об отмене указанного локального акта, обязательное для исполнения. Основанием такого предписания могут служить нарушения, как порядка издания локального акта, так и незаконность его сод ер- жания. И, в-третьих, в случае несогласия профоргана с принятием локального нормативного акта, он имеет право начать процедуру коллективного спора в порядке, предусмотренном ТК РФ.

Работники должны быть ознакомлены с этими локальными нормативными актами, иначе отсутствуют основания для привлечения работников к ответственности за нарушения этих актов. Применению подлежат лишь те нормативные акты, которые доведены до сведения работников. Если для обычных нормативных актов — это предусмотренная законом обязательная публикация, то в отношении локальных нормативных актов — это ознакомление каждого работника с локальными актами, которые касаются его трудовых прав и обязанностей. Согласно ТК РФ при приеме на работу работодатель обязан ознакомить работника с действующими в организации локальными нормативными актами, имеющими отношение к трудовой і функции работника (ст. 68). Следовательно, на практике необходимо предусмотреть ведение письменных журналов (кадровых регистров) с отметкой об ознакомлении работников с этими актами. Аналогичное правило об ознакомлении работника под подпись с локальными актами должно распространяться и на случаи внесения изменений в і данные акты или их отмены. Это правило целесообразно легализовать в ТК РФ.