<<
>>

4. 5. Традиції та новації виконавчої влади незалежної України

Виконавча влада, на думку дослідників М. Безссонової, О.Бірюкова, С.Бондарчука є найбільш видимою інституцією політичної системи суспільства, діяльність якої безпосередньо пов’язана з повсякденним життям громадян.

Виконавча влада не лише втілює в життя політичні рішення, а часто ще й ініціює та організовує їхнє ухвалення, набуваючи домінантної ролі в житті суспільства. Партійно-політична боротьба в суспільстві точиться здебільшого довкола здобуття виконавчої влади чи визначального впливу на неї. Ефективністю виконавчої влади та мірою контролю над нею з боку суспільства визначається ступінь його демократизму [797, с. 252].

Дослідниками доведено, що виконавча влада є однією з трьох гілок державної влади, а сенс діяльності виконавчої влади, зміст та характер повноважень її органів, законність її рішень і дій виходить із того, що її призначення на думку правників і державознавців полягає в наступному:

– виконанні рішень, прийнятих безпосередньо народом або його представницьким органом, утіленні вираженої в законах волі суспільства;

– вираженні і здійснені напрямку розвитку суспільства, програм, виконання яких воно потребує;

– забезпеченні дотримання законодавчих норм (дії виконавчої влади повинні спиратися на закон й бути спрямованими на їхнє виконання);

– нормотворчій діяльності (видання указів, розпоряджень тощо);

– організації, здійсненні й управлінні внутрішніми та зовнішніми справами в державі;

– управлінні галузями суспільного господарювання;

– управлінні функціонуванням органів і установ, що забезпечують повсякденну життєдіяльність людей і громадян (державного апарату);

– забезпеченні громадського порядку, стабільності й безпеки в суспільстві;

– захист прав і свобод громадян [797, с. 252].

Сьогодні навколо проблеми організації виконавчої влади в Україні точиться чимало політичних і правових дискусій.

Викликають науковий інтерес у контексті досліджуваної проблеми публікації В. Авер’янова [2; 3], Г. Касьянова [465], А. Колодій [497], О. Святоцького [991; 992], і особливо В. Цвєткова [1117; 1118] та інших. Наприклад, В. Авер’янов, небезпідставно вважає, що стан функціонування цієї гілки влади зумовлює і рівень реалізації державної влади загалом, ефективність дії всього державного механізму. Справді, у процесі реалізації виконавчої влади відбувається практичне втілення в життя законів та інших нормативних актів держави, практичне застосування всіх важелів державного регулювання й управління важливими процесами суспільного розвитку, проте було б перебільшенням говорити про якийсь переважаючий вплив, тим більше – про автономне, відокремлене становище виконавчої влади серед інших гілок влади [4, с. 30].

Дослідники нагадують, що на сучасному етапі державотворення поява інституту президентства була зумовлена об’єктивними потребами перехідного періоду щодо зміцнення виконавчої влади, підвищення ефективності державного правління, тому запровадження посади Президента України супроводжувалося підвищеними суспільними очікуваннями від посилення впливу держави, її владних структур на процеси соціально-економічних та державно-правових перетворень у нашій країні. Для цього главі держави передбачалося надати досить широкі повноваження у сфері виконавчої влади. Однак це не означає, що президент набув ознак «органу» виконавчої влади, а тим більше – «глави» цієї гілки влади. У Конституції досить гнучко врахована специфічність відношення посади президента до виконавчої гілки влади: його статус не уособлюється жодною гілкою влади, а є статусом глави держави з певними компетенційними преференціями (тобто перевагами) – насамперед установчими і кадровими – щодо виконавчої влади. Саме тому в Конституції України немає визначення Президента як глави виконавчої влади, так само як немає аналогічного визначення і щодо Кабінету Міністрів України. Це означає, що, керуючись передбаченим Конституцією дуалізмом виконавчої влади, в основу організації виконавчої влади в Україні покладена модель своєрідного «подвійного центру», тобто такого, який складається з двох функціонально поєднаних суб’єктів – Президента і Кабінету Міністрів.

Особливість моделі полягає в тому, що відношення цих суб’єктів до гілки виконавчої влади не є однаковим. Доречно наголосити, що уряд входить до неї як окрема структурна ланка, а Президент – суто компетенційно – через певний обсяг своїх повноважень щодо виконавчої влади [4, с. 31-32].

У публікаціях учених порушується питання: чи справді є виправданими очікування тих, хто в інтересах усунення зазначеного дуалізму пропонує перейти до «класичних» форм правління – парламентської або президентської. У них справді з’являється, персоніфікований «глава» виконавчої влади – прем’єр-міністр (як глава уряду) або президент. Водночас загроза всеохоплюючої концентрації повноважень виконавчої влади в руках однієї особи також стає цілком реальною. Чи здатне наше суспільство й політична еліта дієво протистояти цій загрозі, і чи допоможе цьому модернізована під нову державницьку модель Конституція? Вітчизняний досвід нехтування низкою важливих приписів Конституції України зразків 1996 р. і 2004 р. більше схиляє до негативної відповіді на питання [4, с. 32].

Отже, виформовуються підстави, щоб продовжити пошук кращого збалансування повноважень виконавчої влади в межах змішаної форми правління. Це юридично складніше, але з позицій недопущення самої можливості виникнення авторитарного політичного режиму – безпечніше, щоправда, за однієї обов’язкової умови: положення Конституції мають бути однозначно витлумачені Конституційним Судом і однаково беззастережно виконуватися всіма без винятку суб’єктами конституційних правовідносин [2, с. 332].

Оцінюючи можливі варіанти суперечливих стосунків уряду з іншими суб’єктами державної влади, слід спиратися на розуміння основних рис його правового статусу: 1) вихідне значення має конституційне трактування Кабінету Міністрів України як «вищого органу в системі органів виконавчої влади», який «спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади»; 2) суттєвою ознакою правового статусу уряду є закріплена «відповідальність» його перед Президентом, хоч за нинішніх умов цей припис має декларативний характер; 3) найголовніша проблема в розмежуванні повноважень між президентом і урядом полягає в недопущенні безпідставного розширення повноважень глави держави, що може загрожувати, зрештою, втратою самостійності і дієвості уряду «як вищого органу в системі органів виконавчої влади»; 4) з метою запобігання можливих суперечок у практиці співвідношення повноважень суб’єктів, що беруть участь у реалізації виконавчої влади у сферах зовнішньополітичної діяльності, національної безпеки і оборони держави необхідно мати спеціальний закон про засади формування і здійснення державної політики в цих сферах.

Отже, на думку В. Авер’янова, суперечності в конституційно-правовому регулюванні статусів уряду і Президента як суб’єктів своєрідного «подвійного центру» або «двовладдя» виконавчої влади в Україні свідчать про необхідність кращого збалансування повноважень цих державних органів. Зміни повинні сприяти системному вдосконаленню державного механізму, зокрема посиленню спроможності уряду консолідувати зусилля всіх інших органів виконавчої влади на формування і здійснення державної політики. Звичайно, зазначені міркування можуть викликати неоднозначні погляди та оцінки фахівців стосовно тлумачення і розв’язання проблем, що породжуються реаліями сьогодення. У будь-якому випадку наступні радикальні політико-правові кроки мають спиратися на різноманітний спектр думок, щоб не зробити суспільство заручником зовні простих, та насправді недостатньо продуманих рішень [3, с. 35].

Дослідники зауважують, що динамізм розвитку суспільства посилив роль особистостей, які здатні успішно творити й органічно сприймати плин буття. Формування такої генерації – завдання вітчизняних наукових шкіл у галузі суспільних наук, зокрема науки управління. У цьому аспекті особливої уваги заслуговує творчий доробок В. Цвєткова – умілого організатора науки й освітянської справи, талановитого педагога і селекціонера, який мав різнобічні наукові інтереси, головні з яких пов’язувалися з проблемами управління (див.: [3, с. 35].

Якщо виходити з темпоральної послідовності розгляду факторів підвищення ефективності управління, то першою за часом слід назвати проблему «моралі та етики в діяльності управлінських кадрів». В. Цвєтков виходив із того, що будь-яке питання управлінської діяльності має морально-етичний аспект, оскільки визначальним чинником в управлінні виступає людина з її інтересами, потребами, поглядами, емоціями. Він багато писав про взаємозв’язок між професіоналізмом і моральністю. Особливе місце в системі професійної етики посідає етика державного службовця, адже вона значною мірою характеризує відносини держави і громадянина, тому атмосфера в суспільстві суттєво залежить від поведінки і вчинків державних службовців, етичних норм, якими вони керуються (див.: [3, с.

39]). В. Цвєтков спираючись на соціологічні дослідження та власний досвід, констатував процес моральної деградації суспільства, тенденції збільшення фактів аморальної поведінки всіх соціальних прошарків і, особливо, нової номенклатури, це зумовлено не тільки відсутністю моральних засад у суспільстві, яке хочемо будувати, а, насамперед, економічними умовами, що характеризуються руйнуванням матеріального й інтелектуального потенціалу, створеного попередніми поколіннями, пограбуванням народного надбання, корупцією (див.: [3, с. 39].

Виходячи з цього, дослідники наголошують на взаємозв’язку етики державного управління та юридичної відповідальності, про яку треба говорити тоді, коли порушуються етичні правила, втілені в правових нормах, а неетична поведінка стає відомою суспільству, набуває громадського резонансу, оскільки це стосується державної служби, то такі вчинки посадових осіб одразу мають викликати певну громадську реакцію й відповідні юридичні наслідки [3, с. 40].

Наступна проблема, що тривалий час перебувала в полі зору дослідників як один із факторів ефективності державного управління, – проблема «бюрократії та бюрократизму у сфері державного управління». Феномен бюрократії – прошарку кадрів, зайнятих професійним управлінням – повинна розглядатися як із соціологічних, так і з соціально-політичних позицій [3, с. 40]. З погляду соціології, доцільно аналізувати і широко популяризувати думку відомого німецького соціолога М. Вебера, особливо його теорію раціональної бюрократії, згідно з якою він вважав за можливе створити так званий «ідеальний» тип бюрократії. Разом із класичною теорією бюрократії український дослідник В. Цвєтков постійно аналізував і сучасні праці західних авторів, де, на відміну від М. Вебера, який підкреслював тільки позитивні характеристики раціональної демократії, сучасні дослідники звертають увагу також на негативні риси, іманентні її природі, яку у сприятливих для цього умовах вони загострюються і ставлять під загрозу головну цінність бюрократії – ефективність державного управління (див.: [3, с.

40].

Із соціально-політичного погляду піддано критиці сучасну українську бюрократію, особливо негативно В. Цвєтков оцінює зрощування старої радянської (партійної і комсомольської) номенклатури з криміногенними структурами. Про гостроту авторських оцінок свідчить, наприклад, таке його висловлювання: «Запроданська радянська бюрократія, яка здійснила запаморочливий політичний кульбіт, і криміногенні нувориші створили нову еліту, точніше, псевдоеліту сучасного постсоціалістичного суспільства. Вони захопили верхні і середні рівні соціальної піраміди. Характерною для їхньої громадської поведінки є відсутність будь-яких моральних табу, оскільки їхній союз і саме існування є соціально аморальні й свідчать про моральний релятивізм суспільства й торжество безкарності. Розмивання традиційної моралі охоплює й інші суспільні групи, особливо молодь, чому активно сприяє владний прошарок суспільства» (див.: [3, с. 40]. Це дуже відверта і принципова характеристика стану вітчизняного управлінського апарату.

Важливе значення для сучасної практики управління має аналіз причин нинішніх проявів бюрократизму, зокрема В. Цвєтков багато розмірковував і зробив висновок, що існують такі головні причини:

1. Недоліки системи управління, закріплені адміністративною реформою, на рівні стилю і методів роботи.

2. Недостатня публічність і гласність у державній діяльності.

3. Недостатній фаховий (науково-управлінський) рівень посадових осіб. (див.: [3, с. 41]).

Подолання бюрократизму в суспільстві стало природним мотивом і стимулом для детального розроблення ще однієї важливої проблеми, над якою працював В. Цвєтков – проблеми «взаємозв’язку демократії і державного управління». Досліджуючи тему взаємозв’язку демократії і державного управління, учений зробив інноваційні висновки щодо співвідношення демократії і права, демократії і законності, демократії й ефективності управління (див.: [3, с. 41]).

Своєчасно в центр демократичних цінностей поставлено «проблему співвідношення прав людини і прав держави». Це сьогодні фактично вузол проблем побудови правової держави в Україні. Йдеться про принцип верховенства права в його натуралістичному вигляді. Це має змінити структуру всієї системи права. На зміну так званій «державоцентристській» ідеології державотворення має прийти «людиноцентристська». Вона має, зокрема, першорядне значення для нової доктрини адміністративного права. Функція адміністративного права полягає не в обмеженні прав людини, а в обмеженні прав держави щодо людини (див.: [2, с. 42]).

Надзвичайно актуальне ставлення В. Цвєткова до «проблеми поділу державної влади». Він критично оцінює можливості щодо забезпечення ефективного державного управління в Україні в умовах недосконалого механізму поділу влади. Науковець доречно констатує відсутність балансу не тільки між законодавчою і виконавчою гілками влади, але й також між двома центрами всередині самої влади (Президент – Уряд). Сьогодні головною проблемою є проблема дуалізму виконавчої влади (див.: [2, с. 42]).

Доволі переконливими є розмисли дослідників щодо «проблем взаємозв’язку демократії і законності» на основі ґрунтовного аналізу реальних подій. Забезпечення законності в державному управлінні, а отже, і демократії, унеможливлюють корупцію і бюрократизм, наявні в державному апараті. Це справді найзлободенніші проблеми сучасного національного розвитку, від яких залежить доля нашої держави (див.: [3, с. 42]).

Дослідник Г. Касьянов довів, що впродовж 1990 – 2000 рр. в Україні сформувалася система владних відносин, яка забезпечує економічні та політичні інтереси кількох бізнес-груп і пов’язаних із ними угруповань у системі управління й силових структурах центру та регіонів, які використовують інститути державної влади та представницької демократії з метою просування корпоративних інтересів та в конкурентній боротьбі. Це спричиняє економічні, політичні, соціально-психологічні зрушення, що значно ускладнюють процес державного будівництва, формування громадянського суспільства та соціально орієнтованої економіки [465, с. 160].

Г. Касьянов вважає, формально юридично система владних відносин в Україні від 1991 р. будувалася на удаваному чи бажаному балансі між законодавчою, виконавчою та судовою владою. Тоді ж у цій системі з’явилася влада президентська, яка конфліктувала з усіма згаданими гілками і часто дублювала та підмінювала їх. Уся попередня політична історія України – це постійне змагання між Президентом та іншими гілками влади за розподіл і перерозподіл повноважень, контроль над ресурсами і владними структурами [465, с. 160].

Дослідники помітили, що конфігурація влади та обсяг її повноважень постійно змінювалися. Якщо на початку 1990-х рр. більшу політичну вагу і вплив на розподіл влади та власності мала Верховна Рада, то із середини 1990-х дедалі потужнішим гравцем на політичному полі стає Президент. Уже за Л.Кравчука становлення інституту президентства супроводжувалося гострими конфліктами із законодавчою владою, але тоді президентові явно бракувало організаційних та фінансових ресурсів для розв’язання цих конфліктів на свою користь. А вже починаючи з 1995 р., спостерігається поступова і дедалі більша концентрація владних повноважень у руках президента Л. Кучми та його адміністрації – попри всі спроби реальної чи віртуальної політичної опозиції перешкодити йому, усупереч усім реальним та вдаваним юридичним і політичним обмеженням його влади, зафіксованим у Конституції та артикульованим у контрдіях Верховної Ради. На початок 2000-х рр. Л. Кучма зосередив у своїх руках такий обсяг владних повноважень, що деякі дослідники воліли називати політичну систему в Україні «напівпрезидентською» або ж «суперпрезидентською» [465, с. 160 – 161].

На думку Г. Касьянова, бурхливі події, пов’язані з боротьбою за владу, ззовні виглядали як перманентний конфлікт між Президентом і парламентом. На зламі 1990 – 2000 рр. у ньому з’явилася «третя сила» – організована політична опозиція, яка діяла в стінах Верховної Ради та поза ними. Узагалі, боротьба у трикутнику «Президент–парламент–опозиція» виглядала як класична схема, цілком звична для усталених демократій [465, с. 161].

Проте в Україні, як і на всьому пострадянському і посткомуністичному просторі, ця схема мала певну специфіку. Значною мірою характер, зміст, спрямованість і результати боротьби за владу в зауваженому трикутнику визначалися не ідеологією чи політичними стратегіями, не світоглядними суперечностями чи популярністю серед значних суспільних верств, а наявністю та участю в цій боротьбі невеликих, але впливових суспільних груп, які знаходили у владі засіб реалізації та захисту власних економічних інтересів [465, с. 161].

Уже в першій половині 1990-х рр. наявність і вплив цих груп інтересу/впливу була зафіксована українськими дослідниками як один із важливих чинників формування системи влади. У цей час спостерігається початковий етап формування таких груп інтересів/впливу та становлення їхню взаємодії з владою. Він пов’язаний із процесом «первісного нагромадження капіталу», адаптації старих державних структур до нових умов та їх трансформації в нові. На цьому етапі найбільший влив на процес формування і функціонування влади мали лобістські групи, пов’язані з експлуатацією державної власності (рентою). Це так звані «червоні директори» та «радгоспно-колгоспні барони», що використовували владні ресурси для встановлення особистого контролю над підприємствами, які номінально перебували у власності держави, та для здобуття державних замовлень і кредитів, дотацій і субсидій під виконання цих замовлень [465, с. 161].

Попри всі декларовані й реальні намагання влади після Помаранчевої революції змінити структуру і формат відносин усередині неї самої, результат був мінімальний. Найвпливовішими гравцями в системі владних відносин влади і власності залишалися найпотужніші бізнес-групи та державна бюрократія. Злиття влади і бізнесу набуло навіть більш потворних форм, адже якщо раніше воно забезпечувалося передусім президентською патримонією, то після 2006 р. трансформувалася у квазіпредставницьку демократію – український парламент фактично перетворився на політичну біржу найпотужніших груп інтересу/впливу. Контроль над урядом залишився передусім питанням безпосереднього доступу цих груп до виконавчої влади і, відповідно, до державного протекторату й економічних преференцій. Олігархія змінилася за формою, але не за змістом. На зміну конкурентному авторитаризму прийшла олігархічна демократія, за якої олігархічні групи змагаються за вплив не лише в коридорах центральної влади, а й на виборах [465, с. 176].

За роки незалежності в Україні вибудувалася владна ієрархія, заснована на принципі локалізації владних повноважень у межах невеликих груп, для яких доступ до влади чи вплив на неї був обумовлений вузькими корпоративними інтересами, які лише частково збігалися з інтересами суспільними. Ця владна ієрархія мала виразні ознаки олігархії. А оскільки вона будувалася на принципі взаємного забезпечення економічних інтересів та злиття бізнесу і влади, то спричинила соціальні і суспільні зрушення, економічні, політичні, культурні та морально-психологічні наслідки яких даються взнаки вже зараз і, очевидно, негативно позначаться на розвитку українського суспільства і держави в наступні десятиліття [465, с. 176].

До цих наслідків Г. Касьянов відносить:

1. Граничне відчуження влади і суспільства, держави і суспільства. Влада (політична й економічна) сконцентрувалася в руках декількох невеликих груп, які запровадили досить примітивні форми соціальної сегрегації, засновані на відчуженні влади та власності від більшості суспільства. Запроваджено вражаючі форми соціальної та політичної нерівності.

2. Утворення нових форм соціальної ієрархії, за яких на верхньому щаблі її перебуває верхівка великого бізнесу, державних чиновників вищого рангу, значна кількість депутатів Верховної Ради, верхівка силових, фіскальних та судових структур. Ці групи утворили герметичний соціальний простір, який забезпечує їм соціальну та політичну самодостатність і водночас перетворює їх на своєрідну касту з власними соціальними та культурними нормами, які в кращому випадку не збігаються, а в гіршому – суперечать відповідним нормам демократичного, соціально орієнтованого суспільства.

3. Формування розвинених форм фасадної демократії, за якої суспільні та владні інститути, формально покликані забезпечувати народовладдя (Верховна Рада, вибори), насправді є його імітацією. Інститути представницької демократії використовуються переважно для лобіювання економічних інтересів або ж для з’ясування стосунків між надпотужними групами інтересу/впливу.

4. Спотворення традиційних форм суспільної і культурної легітимності. Гонитва за науковими ступенями, званнями й державними нагородами, використання інститутів благодійництва для реалізації вузько корпоративних інтересів та «відмивання» суспільного іміджу – лише окремі приклади.

5. Формування економіки, побудованої на системі монополій та олігополій, за якої надприбутки здобуваються окремими привілейованими групами, протегованими державною бюрократією, силовими та фіскальними структурами. Конкуренція між монополіями підмінюється системою неформальних відносин та арбітражних втручань і патронажем держави. Така система, мабуть, є ефективною в період акумуляції та перерозподілу суспільного багатства, однак у перспективі вона створює передумови для масштабного економічного застою.

6. Масштабна деморалізація суспільства. Суспільні практики зазначених груп інтересу/впливу не могли не спричинити масштабного розвою корупції. Наявність стабільного високого рівня тіньового обігу та прибутків засвідчує не лише участь у тіньовій економіці надто значної частки зайнятого населення, а й те, що корупція перетворилася на важливу складову економічної й політичної систем. Стандарти соціальної поведінки правлячих еліт, відверта демонстрація розкоші, не менш відверта зневага до норм законності й загальнолюдської моралі справляють суспільний ефект, негативні наслідки якого важко прогнозувати [465, с. 176 – 177].

Конституційно-правовий статус глави держави (Президента) – за змістом конституційних текстів сучасних розвинених країн із республіканською формою – залежно від держави, попри наявні спільні риси, виявляє суттєву несхожість. Конституції часто акцентують на тому чи іншому функціональному аспекті влади президента: його представницьких повноваженнях, арбітражній функції, функції забезпечення конституційної законності, повноваженнях у виконавчій сфері, сфері національної безпеки тощо. При цьому важливо зазначити, що інститут Президентства в державній практиці розвинених країн демонструє значну різноманітність не лише в аспекті його формально-юридичних характеристик, але й реальної ролі в системі стримувань і противаг, зумовленої вже суто політичними чинниками.

Постає нагальне питання щодо вітчизняних перспектив, моделі системи державного правління і відповідно інституту Президентства як її сутнісної складової. Така постановка питання набуває актуальності саме з огляду на потреби вдосконалення Конституції та минулі етапи функціонування різних моделей державного правління. Прихильники того чи іншого варіанту здебільшого аргументували свою позицію необхідністю надати президенту відповідно більші чи менші прерогативи. Неоднозначні твердження висловлюють політики та науковці стосовно зміни із 2006 року вітчизняної форми правління.

Слід зазначити, що європейський і світовий досвід підтверджують положення, за якими формування конституційного статусу інституту Президентства залежить від рівня дотримання теорії розподілу влади між трьома її гілками; впливу домінуючих тенденцій правового й політичного мислення владної еліти, від якої залежить прийняття конституцій; від наявних традицій та впливів; а також від конкретного розкладу політичних сил на час прийняття Конституції.

Отже, в умовах європейської демократії, відповідної політичної культури президент, навіть не маючи реальної політичної влади, може мати високий конституційний статус та великий моральний авторитет у суспільстві. У таких країнах він є громадянином першої величини. Глава держави на політичному рівні публічно може висловлювати своє ставлення до актуальних питань. Висловлювання президента хоч і мають спонукальний характер, але з лояльною тональністю та конструктивною налаштованістю.

В Україні система державного правління та інститут президентства розвивалися в кілька етапів. Професор А. Кудряченко виокремлює їх у такій послідовності:

1) липень 1990 р. – грудень 1991 р. – система, що максимально тяжіла до парламентської форми правління;

2) грудень 1991 р. – червень 1995 р. – президентсько-парламентська система правління;

3) червень 1995 р. – 28 червня 1996 р. – президентська форма правління;

4) червень 1996 р. – грудень 2005 р. – президентсько-парламентська республіка;

5) із січня 2006 р. – парламентсько-президентська форма правління [522, с. 7].

6) із весни 2010 р. – знову президенсько-парламентська республіка.

Дослідниками доведено, що головною тенденцією в розвитку вітчизняної системи правління на перших етапах із підписанням Конституційного договору 1995 року було зміцнення й розширення владних прерогатив Президента. Показовим видавалося втручання інституту Президентства в прерогативи законодавчої влади. Проте Конституція, ухвалена 1996 року, відчутно звузила владні повноваження президента, а зміни до неї, які набули чинності 2006 року, свідчили про формування парламентсько-президентської форми правління.

Саме тенденція до звуження кола повноважень Президента дедалі більше лягає в площину європейських прагнень країни. Вона стала відмежуванням від авторитарного режиму останніх років, який намагався утвердитися і навіть набув достатньо конкретних рис.

В аналізі природи інституту Президента окремої уваги потребує з’ясування типової для конституційних документів розвинених республік формули «президент – глава держави». У цьому випадку глава держави в різних країнах може виконувати досить несхожі функції, а його статус у цьому аспекті виявляє значну специфіку. Реально статус Президента відзначається насамперед усталеними політичними традиціями та практикою функціонування державних інститутів. Фактично єдина спільна риса, притаманна статусу всіх президентів у всіх формах правління – це зовнішньополітичне представництво держави. Конституційно-правова регламентація інших повноважень глави держави може набувати істотних національних відмінностей. Отже, аналіз конституційної формули «Президент – глава держави» дає лише підстави вважати, що констатація статусу президента як глави держави в змішаній республіці не повинна тлумачитися як визнання факту його зверхності стосовно інших елементів владного механізму. Водночас ця форма не дозволяє конкретизовано визначати зміст та обсяг усіх повноважень президента.

З огляду на ту обставину, що повноваження Президента України передбачають у безпосередньому зв’язку діяльність інших державних структур і, насамперед, Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України, то ці повноваження можуть здійснюватися лише за умови досягнення тісної взаємодії зазначених суб’єктів. Зокрема здійснення значного обсягу конституційних повноважень Президента України, що функціонально перетинаються з компетенцією Уряду, мають найбільш проблемний характер і залежать від перспектив нормативної регламентації інституту відповідальності Кабінету Міністрів України перед Президентом України, передбаченого Конституцією України та Законом України «Про Кабінет Міністрів України».

У сучасній українській державі поряд із серйозною економічною кризою дає про себе знати ґрунтовна політична криза, яка значною мірою зумовлена недосконалістю законодавства. Успіх подолання політичної кризи значною мірою залежить від можливості законодавчого врегулювання цього питання. Необхідно передовсім належним чином розмежувати сферу компетенції між Президентом і Прем’єр-міністром, адже тривале протистояння між ними становить загрозу для державного суверенітету й територіальної цілісності, і разом з його поглибленням зростатимуть сепаратистські настрої, ітиме розкол суспільства [135, с. 51].

Недавня політична криза стала, фактично, наслідком невдало проведеної 2004р. конституційної реформи. Відбулося розбалансування системи влади в Україні, порушено певну рівновагу. Закон України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 р. № 2222-ІV, який набув чинності 1 січня 2006 р., має кілька суттєвих недоліків і суперечностей. Основним мінусом є те, що були суттєво обмежені повноваження Президента України. Очевидно, це стало реакцією тодішньої влади на ті демократичні тенденції, які намітилися в державі. Майбутнього Президента було свідомо позбавлено деяких владних повноважень, закладено певний конфлікт між ним і Прем’єр-міністром. І цей конфлікт з кожним роком усе поглиблювався з огляду на те, що Глава держави не міг реально впливати на ту політику, яку проводить Прем’єр-міністр. При цьому Президент, як і раніше, залишається Главою держави і є відповідальним (у моральному плані) перед виборцями за реалізацію своєї передвиборчої програми. Реально в Україні на сьогодні є два центри виконавчої влади, повноваження між якими належним чином не врегульовані [156, с. 52].

Механізм правового регулювання повноважень містить такий дієвий засіб, як принципи, що виступають основними правоустановчими началами. Принципи відіграють важливу роль в обґрунтуванні державної політики, яка закріплюється шляхом встановлення повноважень. Це питання досліджувала А.Колодій [497], яка зробила висновок, що з’ясовувати проблему принципів слід в об’єктивному та в суб’єктивному плані, зважаючи на суб’єктивний і об’єктивний аспекти самого явища. Без сумніву, повноваження формуються на основі принципу верховенства права, і їх зміст пронизаний цим принциповим положенням. А звідси, повноваження держави, її органів визначаються так, щоб вони служили людині, громадянину, а не навпаки.

Президент має отримати додаткові можливості для розпуску парламенту. Фактично він повинен мати право розпускати парламент тоді, коли вважатиме за необхідне. Потрібно уточнити повноваження Глави держави в зовнішньополітичній діяльності, у сфері оборони і безпеки країни, надавши йому можливість здійснювати пряме керівництво зазначеними сферами. Розширивши в цілому повноваження Президента, доцільно також передбачити механізм, який би унеможливлював узурпацію влади в країні з боку Глави держави [156, с. 53].

Отже, для виконавчої гілки влади в Україні характерний дуалізм, постійне протистояння з інститутом президентства. Загалом нинішня модель виконавчої влади є обтяжливою, збюрократизованою, несамостійною, а отже, недостатньо ефективною. Стосовно Президента України як Глави держави, то Основний Закон, на превеликий жаль, не визначає чітко конституційно-правового статусу цього надзвичайно важливого для країни інституту, що призвело до небезпечної для України ситуації – системи двовладдя із гострим суперництвом Президента і Прем’єр-міністра [991, с. 4-5].

При конституюванні форми державного правління для України, на думку О. Святоцького, слід виходити з наступного:

1) ефективність і стабільність парламентської республіки залежить від розвиненої партійної системи, авторитету політичних партій, від існуючої в державі виборчої системи; у парламентській формі правління важко забезпечити плідну роботу коаліційного уряду, а нестабільність коаліцій веде до частої зміни урядів і несталості політичної системи в цілому; для цієї форми правління характерною та парадоксальною є тенденція приниження ролі парламенту й узурпація урядом законодавчої влади;

2) у межах президентської республіки посилюється протистояння законодавчої та виконавчої влади, особливо коли обраний народом президент представляє одну партію, а більшість депутатів парламенту належать до інших партій або їх блоків; зазначена форма правління, зважаючи на нинішні українські реалії, становить правдиву загрозу жорсткого авторитаризму;

3) змішана форма державного правління – більш гнучка, оскільки об’єднує елементи як президентської, так і парламентської форм правління; вона є своєрідним синтезом кількох форм правління, узагальнює історичний досвід французького бонапартизму, американського президенціалізму й британської концепції сильного прем’єр-міністра;

4) вирішувати питання щодо форми державного правління не можна, не враховуючи суспільно-політичну ситуацію в Україні, для якої характерними є: а) неорганізоване суспільство в стані хвилювання, позбавлене єдності та злагодженості; б) відсутність сталих, із чітко визначеними програмами, політичних партій, асоціацій, об’єднань, які б підтримувалися більшістю чи переважною більшістю народу, багатопартійна роздробленість; в) існуюча пропорційна система виборів фактично обмежила право громадян бути обраними до представницьких органів влади (див.: [331, с. 37].

Учасники круглого столу інституту філософії та інституту соціології НАНУ «Вибір моделі суспільного розвитку? Влада і реформи в Україні» (див.: Філософська думка.–2010.–№ 2.– С. 5–56) вияляють своє ставлення до реформації політичної системи України акцентуючи увагу на наступному:

― Президентська республіка з вертикаллю влади, підпорядкованою безпосередньо одній людині (якщо вона навіть всенародно обрана) буде постійно відтворювати феодально-радянську систему організації політичного життя суспільства, стримувати розвиток громадянського суспільства та просування шляхом євроінтеграції. Невідповідність такої політичної системи реаліям суспільного життя останніми роками починають відчувати й пересічні громадяни, серед яких суттєво поменшав відсоток прихильників концентрації влади, властивої президентським республікам. Як свідчить досвід останніх років, президентські республіки у країнах СНД еволюціонують шляхом відтворення політичної системи, яка своїми рисами нагадує радянську політичну систему з придушенням опозиції, обмеженням політичних свобод та масовою політичною апатією;

― Україна має обрати політичну систему «європейського типу». Це може бути парламентська або парламенсько-президентська республіка з таким розподілом функцій між президентом, урядом і парламентом, який унеможливив би для будь-якого беззастережне підпорядкування собі судової та регіональної влади. Саме тому доцільною є і система виборності суддів і керівництва регіонів;

― Противагою політично-клановому егоїзму може бути і зміна суто пропорційної виборчої системи на пропорційно-мажоритарну, яка б забезпечувала в парламенті інтереси не лише партійних верхівок, підтримуваних олігархічними кланами, а й інтереси жителів тих регіонів, з яких вони були обрані. Саме така система могла би стати альтернативою федералізації країни або перспективі створення верхньої палати парламенту;

― Зважаючи на вкрай низькі показники участі громадян України в діяльності громадських організацій, слід максимально зменшити тиск держави на громадянське суспільство шляхом створення системи місцевого самоврядування за зразком країн Західної Європи. Це сприятиме поступовій демократизації країни на локальному рівні, створенню осередків громадянського опору сваволі місцевої влади.

Сучасні дослідники переконані, що розбудова вітчизняної системи державної влади має здійснюватися з урахуванням сучасних українських реалій, уроків історії, на засадах оптимального поєднання світових і відроджуваних національних політичних та адміністративних цінностей. До важливих засад, що відповідають концепції демократичного урядування й цивілізаційного вибору України, можна віднести принцип народного суверенітету, поділу влади, демократизму, децентралізації; республіканську форму державного правління; обмеження влади вищих посадових осіб законами, іншими політико-правовими механізмами; організацію діяльності адміністративного апарату на принципах субординації й підзвітності посадових осіб, їхньої відповідальності перед народом (присягою), відкритості та контролі на всіх рівнях.

Дослідження, здійснені академічними інститутами останніми роками, виявляють суперечливий стан та неоднозначні тенденції змін масової свідомості та психології громадян України: масова недовіра до влади, розчарування в дієздатності демократичних політичних інститутів, невпевненість у найближчому майбутньому, відчуття соціальної незахищеності за умов сучасної соціально-економічної та перманентної політичної кризи і разом із тим збереження більшістю громадян стабільного адаптивного ресурсу, оптимістичне сприйняття віддаленого майбутнього України та неприйняття насильницьких форм розв’язання суспільних проблем. Оцінюючи ситуацію в країні вкрай, більшість громадян вірять у її майбутнє, чекають реальних суспільних змін і конструктивних дій від демократично обраної влади, саме тому повернення довіри до влади, консолідація суспільства та послідовне здійснення актуальних реформ відповідає прагненням громадян України незалежно від їхніх регіональних ідентичностей, ідеологічних поглядів та електоральних уподобань. Для виконання цих завдань новообраному Президентові України потрібна чітка програма дій, розрахована на найближчу та віддалену перспективу. І починати треба з повернення втраченої довіри до влади та демократичних політичних інститутів.

<< | >>
Источник: Радько Петро Григорович. НОВІТНЯ ІСТОРІОГРАФІЯ НАЦІОНАЛЬНИХ ТРАДИЦІЙ УКРАЇНСЬКОГО ДЕРЖАВОТВОРЕННЯ. 2012

Еще по теме 4. 5. Традиції та новації виконавчої влади незалежної України:

  1. СЛОВНИК ОСНОВНИХ ТЕРМІНІВ
  2. 4. 5. Традиції та новації виконавчої влади незалежної України
  3. ЗАГАЛЬНИЙ ПІДХІД ДО ОЦІНКИ МАЙБУТНІХ НАСЛІДКІВ ПЕНСІЙНОЇ РЕФОРМИ В КОНТЕКСТІ ЕКОНОМІЧНОЇ БЕЗПЕКИ УКРАЇНИ
  4. 3.3 Заохочувальні норми кримінально-виконавчого права як засіб формування правомірної поведінки засуджених до позбавлення волі
- Археология - Великая Отечественная Война (1941 - 1945 гг.) - Всемирная история - Вторая мировая война - Древняя Русь - Историография и источниковедение России - Историография и источниковедение стран Европы и Америки - Историография и источниковедение Украины - Историография, источниковедение - История Австралии и Океании - История аланов - История варварских народов - История Византии - История Грузии - История Древнего Востока - История Древнего Рима - История Древней Греции - История Казахстана - История Крыма - История мировых цивилизаций - История науки и техники - История Новейшего времени - История Нового времени - История первобытного общества - История Р. Беларусь - История России - История рыцарства - История средних веков - История стран Азии и Африки - История стран Европы и Америки - Історія України - Методы исторического исследования - Музееведение - Новейшая история России - ОГЭ - Первая мировая война - Ранний железный век - Ранняя история индоевропейцев - Советская Украина - Украина в XVI - XVIII вв - Украина в составе Российской и Австрийской империй - Україна в середні століття (VII-XV ст.) - Энеолит и бронзовый век - Этнография и этнология -