Экономические проекты Шувалова

Проекты о пополнении казны

Деятельность Петра Ивановича Шувалова по созданию проектов началась с предложений экономической тематики. В начале своей карьеры Петр Иванович действовал в духе петровских «прибыльщиков» - изобретал способы быстрого получения денег для удовлетворения конкретных проблем.

493

воинства» .

Изучая возможности быстрого получения новых доходов, Шувалов остановился на соли и вине. Выбор Петра Ивановича представляется обоснованным. Действительно, именно увеличение стоимости товаров, находящихся в казенной монополии, позволяло быстро получить дополнительные доходы. Кроме того, сбор соляных и винных доходов был очень серьезной проблемой, поэтому человек, занимающийся этой проблемой, мог претендовать на внимание руководителей государства.

Соль представляла стратегический ресурс государства, один из важнейших косвенных налогов, и потому на протяжении первой половины

XVIII в. находилась в казенной монополии[277]. Это было связано с тем, что соль была совершенно необходима для сохранения продуктов. Как отмечал Шувалов, от соли народ никогда не смог бы отказаться, поскольку она «во употребление человеческое к содержанию жизни необходимая»[278]. Основные месторождения соли находились в Приуралье (так называемая «пермская соль»), крупнейшими солепромышленниками являлись Строгановы. Когда в 1724 г. государство определило норму добычи соли, Строгановы должны были произвести 3 млн пудов, другие пермские промышленники - 1,4 млн пудов, а предприниматели всех остальных регионов страны только 901 181 пуд[279].

Добыча и продажа соли являлись операциями стратегического значения. Как только на русских реках сходил ледостав, начинали двигаться соляные караваны.

Еще более сложной операцией являлась продажа вина. Первым и главным обстоятельством, определявшим условия сбыта, была казенная монополия на торговлю алкоголем на основной территории государства. При этом производство вина до середины XVIII в. разрешалось многим социальным группам (дворянам, купцам), при соблюдении непременного условия - не торговать изготовленным вином и водкой. Ненужные хозяину излишки продукции должны были продаваться государству.

Как же государство торговало алкоголем? Существовали три основных способа: торговля «на вере», через магистраты и ратуши, откупная система. Первый способ предполагал, что податное население избирает «верных сборщиков», которые от имени государства и занимались продажей. Все собранные деньги передавались в доход государства.

Содержание сбора «на магистрате» предусматривало передачу сбора городскому самоуправлению. Собранные «сверх оклада» деньги удерживались ратушей на местные нужды.

С конца XVII в. все большее распространение получали винные откупа. При этой системе частный торговец покупал у государства право продавать вино и водку на определенной территории и далее самостоятельно торговал спиртным. Откупщиком становился человек, предложивший государству на публичных торгах максимальную сумму. Откупная система отчасти была выгодна для посадов, поскольку отпадала необходимость содержать штат сборщиков. Роль посадских выборных состояла только в наблюдении за правильным сбором. Однако, с другой стороны, откупщик использовал свои полномочия для получения сверхприбыли за счет мест-

498

ного населения .

Важной особенностью винной монополии в России было существование обширных густозаселенных регионов, в которых винная монополия не действовала. Система винных откупов не распространялась на территорию Малороссийского гетманства, остзейские провинции и Войско Донское. На всех этих землях сохранялся режим вольного производства и торговли вином с платежом в казну установленной пошлины.

Более того, под напором недовольных жителей окраин государство было вынуждено раздавать дополнительные привилегии. В 1749 г. Яицкое

499

казачье войско получило право покупать вино напрямую у заводчиков .

Посадское население воспринимало казенные службы и, в частности, винные сборы как крайне обременительные обязанности. Для такой позиции были основания. В Ярославле в 1745 г. насчитывалось 7255 жителей, из которых 361 человек ежегодно исполнял различные государственные службы[281]. Учитывая, что выборных надо было сменять ежегодно, за 10 лет половина всех жителей Ярославля, включая стариков и грудных детей, могла попробовать свои силы на службе государству. Необходимо учитывать, что сам сборщик не был заинтересован в своей работе, поскольку все собранные деньги уходили в доход государства, а сам горожанин работал бесплатно. Петр Иванович Шувалов в одном из своих проектов писал, что условия работы целовальников таковы, что «избегнуть наказания никак не могут и впадают в вину поневоле».

Виноторговля, как система, основанная на принудительном участии населения, с одной стороны, и махинациях откупщиков - с другой, сопровождалась большими нарушениями. Наиболее часто встречались следующие: обмер покупателей, хищение целовальниками казенных средств, продажа вина в долг, продажа «корчемного» вина (т.е. нелегально произведенного), использование казенного вина на личные нужды, расплата с крестьянами и работниками вином. Огромную проблему составляли махинации производителей вина[282]. В 1752 г. Сенат подсчитал, что частновладельческие заводы производят в год не менее 4 млн ведер вина, а казна продает в год не более 2 млн.

Особый интерес для нелегальных виноторговцев, естественно, представляли крупные города. Для доставки своей продукции в города производители пользовались следующей уловкой - вино заявлялось как изготовленное для домашнего потребления и перевозимое в городской дом. Единственным требованием к владельцу вина было наличие удостоверяющих документов - квитанций. Зачастую по одной и той же квитанции

503

вино провозили несколько раз .

Именно соляные и винные доходы были тем оселком, на котором Петр Иванович Шувалов проверил свои силы. Петр Иванович выяснил, что соль продавалась в государстве по различным ценам, от 3 до 50 коп. за пуд. 24 декабря 1745 г. он предложил сенату повысить цену на соль с 21 до 35 коп. за пуд и ввести единую цену по всей территории империи. Однако данное предложение было заблокировано, поскольку группа сенаторов во главе с князем В.В. Долгоруким опасалась падения казенных доходов, так как население станет покупать меньше соли.

2 июля 1747 г. граф вновь обратился к этой идее. Вдобавок к старым аргументам, Петр Иванович предложил увеличить добычу соли на озере Эльтон. По мнению графа, это должно было привести к увеличению доходов государства и снизить зависимость от пермских соляных месторождений. Петр Иванович как человек энергичный и порывистый был очарован своей идеей и считал, что открыл волшебный источник средств, который позволит государству в любой момент разрешить возникающие затруднения. Действительно, если увеличение прямых налогов неминуемо приводило к росту общественного недовольства, то косвенное налогообложение позволяло без лишнего шума и дополнительных распоряжений повысить государственные доходы. По словам Шувалова, «когда потребна будет. сумма денег, тогда разложа по препорции на соль токмо останется повелеть указом, по чем продавать»[284].

Более того, Шувалов считал, что реализация его проекта еще и улучшит положение податного населения. После того, как казна должна была получить дополнительные доходы от торговли солью, Шувалов предлагал уменьшить размер подушной подати.

Уже в этих своих первых проектах Шувалов показал готовность гибко применяться к обстоятельствам. Предложив установить во всем государстве равную цену на соль, Шувалов делал исключение для района от Красного Яра до Астрахани. Дело в том, что этот регион - низовья Волги - издревле был центром рыбных промыслов и соль в больших количествах была совершенно необходима для заготовок. Для Астрахани Шувалов поэтому предложил установить пониженную цену соли.

Параллельно с обсуждением «соляного» проекта граф активно искал другие статьи косвенного обложения, которые можно было бы резко увеличить. В этих поисках граф остановился на виноторговле; первые предложения об уравнивании цен на вино появляются из-под его пера также в конце 1745 г. 31 июля 1747 г. Шувалов повторно предложил Сенату ввести по всему государству новую единую цену на вино[286]. Для того чтобы повышением цен не воспользовались продавцы нелегального алкоголя, Шувалов требовал активной борьбы с «корчемством». Введение единой подрядной цены на вино не было оригинальной идеей графа. На протяжении 1740-х гг. похожие предложения неоднократно обсуждались Сенатом. Одним из главных контраргументов было резкое колебание хлебных цен и возможное колебание из-за этого стоимости вина.

В условиях обострившихся противоречий с Пруссией сенаторы были вынуждены согласиться с предложениями Шувалова. 15 декабря 1749 г. именным указом императрицы во всей империи вводилась единая цена соли. Цена соли в Астрахани и Красном Яру определялась в 17,5 коп. за пуд а в остальных районах империи по 35 коп. за пуд. Для Астрахани и

507

Красного Яра, как и предлагал Шувалов, было сделано исключение[287].

Предложение графа принесло казне весомые дополнительные доходы. Если в 1749 г. доходы казны от соляной торговли составили 801 225 руб., то в 1750 г. уже 1 223 011 руб.. Немаловажным обстоятельством, игравшим на руку графу, была особенность распределения соляных доходов - они поступали в распоряжение Кабинета Ея Императорского Величест- ва[288]. Таким образом, императрица Елизавета Петровна могла лично убедиться в эффективности и полезности предложений Шувалова.

Единая цена на вино была введена в феврале 1750 г. и составила 1 руб. 88 коп. за ведро и 1 руб. 98 коп. при чарочной продаже. Введение этой меры дало немедленный эффект - если в 1749 г. доходы казны от винной продажи составили 1 263 529 руб., то в 1750 г. уже 1 634 798 руб.[289]

Уже в 1752 г. доходы казны от продажи вина составили 2 362 140 руб. Для сравнения приведем только одну цифру - общий размер государственных доходов в 1751 г. составил 11 491 тыс. руб.

Шувалов не забыл и своего обязательства снизить размер подушной подати. Уже в 1751 г. подать была снижена на 3 коп., в 1752 г. - на 3,25 коп., а в 1757 г. - уже на 8 коп.[290]

Петр Иванович продолжал заниматься проблемами соляной и винной монополий и в 1750-е гг. Одним из его любимых проектов стало увеличение добычи соли на озере Эльтон. Оно расположено в заволжской степи в 274 верстах от Саратова[291]. Разработка данного озера началась в первые годы XVIII в., а по указу 9 февраля 1747 г. оно было взято в казенное ведомство. Его эксплуатация велась в значительных масштабах, за период с 1747 по 1757 гг. было добыто 23 898,167 пудов, или в среднем 2 389,817 пу-

512

дов соли в год . С точки зрения Шувалова, развитие соледобычи на этом озере позволяло снизить зависимость от пермских варниц и упразднить мелкие солеварни в других регионах.

В 1754 г. Шувалов предложил чрезвычайно своеобразный проект - построить гигантский трубопровод для перекачки соляного рассола от озера Эльтон до города Дмитриевский (ныне Камышин), общей протяженностью 132 версты. Появление столь экстравагантного проекта объяснялось двумя причинами. Во-первых, сохранялась опасность нападений на соляные караваны калмыков и других кочевых народов. В 1749 г. Сенат при посредничестве Коллегии иностранных дел потребовал от калмыцко-

513

го хана назначить «зайсанга с аймаком» для охраны караванов .

Во-вторых, транспортировка соли при помощи вольнонаемных возчиков превращалась в громадную дорогостоящую операцию. О ее размахе свидетельствуют такие цифры. В 1759 г. для перевозки соли малороссияне привели 14 915 пар волов, а жители Саратовского уезда предоставили 8131 конную подводу. Провозная плата в 1757 г. составляла до Саратова 7 и до Дмитриевского 4 копейки с пуда[292].

О том, как складывалась судьба данного проекта П.И. Шувалова, сохранились лишь отрывочные сведения. Он не был реализован, однако проводились подготовительные работы для строительства трубопровода. Известно, что некий инженерный офицер был послан исследовать берега озера Эльтон. 25 мая 1755 г. этот офицер представил в Канцелярию Правительствующего Сената остаток от командировочной суммы и неизрасходованную бумагу[293].

На основе предложения Шувалова об ужесточении борьбы с нелегальным алкоголем в марте 1751 г. была создана специальная Корчемная канцелярия и ее подразделения в отдельных губерниях - Корчемные кон- торы[294]. Новое ведомство развернуло активную борьбу с производителями нелегального спиртного. Сенатор А.Б. Бутурлин в своем предложении Сенату в 1753 г. указал, что за период 1752-1753 гг. было поймано 11 939 чел. незаконных торговцев вином[295]. Жесткие меры властей по борьбе с «корчмами» дали основание противникам Шувалова заявлять, что граф «залил страну кровью»[296].

Одним из важнейших начинаний графа, которое сыграло важную роль в развитии экономики Российской империи, стала отмена внутренних таможен. Со времен Московского царства страна была разделена таможенными границами. Купцы должны были платить при пересечении границы Малороссии и собственно российских земель, пересечении границы Сибири. Кроме того, купцы и вообще все торгующие (крестьяне, горожане) должны были платить при перевозке товаров внутри российских губерний. Одно перечисление этих пошлин производит сильное впечатление. Помимо хлебных в перечень мелких сборов входили такие платежи, как «с найма извозчиков, привальный и отвальный, с продажи дегтя, с клеймения хомутов». Сам П.И. Шувалов рисовал яркую картину связанных с этими платежами злоключений крестьян и горожан. В качестве примера он описывал поездку крестьянина из Троице-Сергиевой лавры в Москву для продажи воза дров. Расстояние между этими пунктами составляет 60 верст, при этом крестьянин вынужден был оплатить проезд через 4-5 мостов и гатей, даже если он в летнее время ехал вброд. В таком случае из 20 копеек заработка крестьянин едва ли мог привезти домой по- ловину[297].

Сбор таможенных пошлин неизменно сопровождался большими злоупотреблениями на всех уровнях. Инженерный офицер М.А. Муравьев, посланный в начале 1750-х гг. в Малороссию, в беседах с местными жителями выяснил, как они проезжают границу: «Мы ездим по всем таможням, договариваемся, на чем оне нас пропустят, которые меньше с нас возьмут пошлины и что им на удел, также и нам какая часть останется, то ежели

520

где сходнее, тут мы и проезжаем» . Уже после этого «таможенные служители... разбирают, кто сколько ухватит, и всяк несет в свою квартиру, а главной тут не вступается, у него уж прежде договоренность». Крупные купцы при пересечении границы договаривались напрямую с начальником карантинов полковником Зубовым. Еще одной статьей доходов для таможенных служителей были поборы с пойманных польских контрабандистов, от которых требовали денег за освобождение из-под стражи. «И когда договорятся, то из тех проезжающих оставляют двух аманатов, а прочих отпускают, чтоб оне договоренную цену денег привезли»[298].

Идея таможенной реформы не была новой. Еще в 1746 г. в Сенате обсуждался проект группы купцов о расширении торговли и устранении внутренних таможенных пошлин. В развитие этой идеи Коммерц- коллегия в 1748 г. составила проект нового таможенного тарифа. Относительно стабильная финансовая ситуация позволила П.И. Шувалову мыслить по-крупному.

Впервые Петр Иванович обратился к теме внутренних таможен в своем проекте 1752 г. Граф предложил отменить мелочные ящичные и некоторые другие сборы. Предложение Шувалова не было утверждено, поскольку оно не было до конца проработанным. Для Сената оставался неясным главный вопрос - как будут компенсированы уменьшающиеся доходы казны.

16 марта 1753 г. П.И. Шувалов представил в Сенат более радикальный проект - об отмене всех вообще внутренних таможен. Взамен выпадающих государственных доходов Петр Иванович предлагал увеличить ставки таможенного тарифа для иностранных товаров. 18 августа 1753 г. П.И. Шувалов представил в Сенат окончательный вариант таможенной реформы. После этого была проведена необходимая техническая работа - специальная комиссия о пошлинах разработала новый таможенный тариф. После этого Сенат составил доклад императрице о необходимости проведения таможенной реформы, который был утвержден 18 декабря 1753 г. Многочисленные мелкие внутренние сборы отныне упразднялись, исчезли таможенные границы между Россией, Украиной и Областью Войска Донского. Бывшие внутренние таможни переносились на общую внешнюю границу империи. Реформа была окончательно закончена, когда в 1757 г. был принят новый таможенный устав.

Введение новых таможенных пошлин привело к увеличению государственных доходов. Если в 1753 г. доходы казны от таможенного сбора составили 1460 тыс. рублей, то в 1754 г. - уже 2134 тыс. рублей[299]. Более важным долгосрочным последствием реформы стало развитие торговли и стирание различий между отдельными регионами империи.

Петр Иванович и впоследствии обращался к теме пошлинных платежей. Так, в 1756 г. в условиях начинающейся войны с Пруссией он предложил увеличить ставки таможенного тарифа, а также разрешить свободный вывоз хлеба за границу через Архангельск с уплатой пошлины в размере 80 копеек за четверть. При условии вывоза за границу 250 тыс. четвертей казна должна была получить до 200 тыс. рублей прибыли.

Вслед за этим П.И. Шувалов разработал еще один проект, который должен был помочь пополнению казны и развитию торговли. В мае 1758 г. на рассмотрение Сената поступило предложение графа создать комиссию о коммерции. В обоснование этой идеи граф привел следующие аргументы: 1. Существует аппарат комиссии о пошлинах, которая уже завершила большинство своих дел. 2. В России, по мнению графа, есть огромные возможности для развития коммерции.

Поскольку этот проект был предложен графом для пополнения казны, то в первую очередь его внимание привлекла самая доходная часть коммерции - внешняя торговля. Комиссия должна была организовывать контакты казны и российских купцов с иностранными государствами. В числе практических мер Шувалов предлагал открытие при главных портах купеческих контор, организацию купеческих компаний, развитие консульской службы, налаживание заграничного обучения российских купцов. Также комиссия должна была исследовать положение российских фабрик и определить направления их развития. Отличием экономических проектов графа было стремление обеспечить интересы не только казны, но и подданных. Эта идея получила отражение и в проекте «Комиссии о коммерции». Для развития торговли и улучшения положения купечества Шувалов предлагал отказаться от казенных монополий на продажу некоторых товаров (ревень, пушнина и т.д.). Комиссия была учреждена только в октябре-ноябре 1760 г. и ее деятельность в основном осуществлялась уже в царствование Екатерины II.