Национально-государственное строительство. Образование CCCP

Переход к новой экономической политике. По словам В.И.Ле- нина, он был обусловлен жесточайшим кризисом во всех областях жизнедеятельности государства. Дпя вывода народного хозяйства из разрухи, вызванной многолетней войной, требовались срочные ме­ры Формы и методы руководства страной, присущие военному коммунизму (голое администрирование, прямое распределение н т-л ) в мирной обстановке не могли быть использованы.

Поиск альтернативных методов упрааления экономикой был связан с отказом от догматических предстаалений о принципах организации социалистического планового хозяйства как хозяйст­ва, основанного на натуральных формах обмена и распределения продукции по приказам учетно-распредедительных и администра­тивно-распорядительных органов. Введение рыночных отноше­ний, хозяйственного расчета сопровождалось изменениями в об­ласти государственного строительства, реформой правовой систе­мы, реорганизацией системы государственных органов, правоох­ранительных в том числе.

Ha развитие государства и права в 1920-е гг. непосредственное воздействие оказали и другие важные событии, национвльно-госу- дарственное строительство, образование Союза ССР, проведение курса строжайшей экономии и сокращения административно­управленческих расходов, изменение положения страны на между­народной арене (устаноалснис дипломатических и торговых отно­шений с европейскими странами в первой половине 1920-х гг и провозглашение курса на изоляцию Советского государства во вто­рой половине, надежды на мировую пролетарскую ревОдюцию в начале нэпа и переход к политнке построения социализма в одной отдельно взятой стране) и др.

Образование новых республик и автономных областей. Начавшее­ся сразу после Октябрьской социалистической революции самооп­ределение народов России, оформление в той или иной форме их национальной государственности продолжилось в период Граждан­ской войны н иностранной интервенции, новый импульс приобре­ло с переходом к мирному строительству

B рамках РСФСР это происходило преимущественно в форме образования новых автономных республик, автономных областей. Так, в 1920 г. возникли Карельская Трудовая Коммуна, Киргизская (позже Казосская) АССР, Вотская, Калмыкская, Марийская, Чу­вашская автономные области, в 1921 г. — Дагестанская и Горская автономные республики, автономная область Коми B |922 г бьши образованы Якутская автономная республика, Кабардино-Бал­карская, Карачаево-Черкесская, Монголо-Бурятская, Ойротская, Черкесская (Адыгейская), Чеченская автономньіе области, восста- ноалена Крымская АССР. B отличие от предыдущего этапа нацио- нально-государственное строительство геперь осущесталялось не исключительно ио национально-территориальному принципу, а с таким расчетом, чтобы эти образования обладали также экономиче­ской целостностью

Нужно упомянуть о двух обстоятельствах, не имевших непо­средственного отношения к социалистическому национально- государственному строительству, но которые нужно учитывать при рассмотрении вопроса о развитии форм государственного единст­ва РСФСР B 1920 г на территориях Хивинского ханства и Бухар­ского эмирата, бывших до революции под протекторатом Россий­ской империи, возникли Хорезмская Народная Советская Респуб­лика и Бухарская Народная Советская Республика, с которыми РСФСР поддерживала тесные связи. B ходе начавшегося с середи­ны 1920-х гг. национально-государственного размежевания[63] их народы вошли в состав образованных в Средней Азии советских социалистических республик.

B связи с тем что Дальний Восток был оккупирован японскими войсками, чтобы избежать столкновения. Советское государство пошло на создание в |920 г. буферной Дальневосточной республики CQBP).

B нормативно-правовых актах, регламентировавших взаимоот­ношения автономных республик с РСФСР, оговаривалось, что руко­водство необъединенными наркоматами (к их числу относились и народные комиссариаты внутренних дел) находится в исключитель­ном ведении автономных республик. B ходе районирования (с вклю­чением автономных республик в состав краев или обдастей) этих полномочий автономные республики были лишены.

Автономные области по своему статусу приравнивались к гу­берниям

Согласно Конституции РСФСР 1925 г. каждая автономная рес­публика могла иметь свой Основной Закон, который должен был приниматься па съезде Советов той или иной республики, затем предстааляться на утверждение ВЦИК и на окончательное утвер­ждение вноситься на Всероссийский сьезд Советов. Проекты кон­ституций рассматривались специально созданной комиссией Пре­зидиума ВЦИК, но ни одип иэ пих не был ею одобреп п передан на утверждение ВЦИК.

Проблемы в огношешяѵ респу&пик с РСФСР. Если националь­но-государственное строительство в рамках РСФСР протекало в ранее установленных, прошедших проверку временем фермах, то развитие отношений между независимыми советскими республика­ми привело к созданию нового федеративного государства[64]. Как известно, за годы Гражданской войпы между независимыми совет­скими республиками сложился военный союз. C переходом к мир­ному строительству упрочение государственно-правовых связей этих республик стало одной из насущных задач. Для интеграции имелись все предпосылки Тесные народно-хозяйственные связи, сложившиеся на базе разделения труда между отдельными региона­ми еше в дореволюционной России, не были утрачены за годы войны Только на их основе каждая независимая советская респуб­лика могла рассчитывать иа восстановление хозяйства

По окончании Гражданской войны и иностранной интервен­ции интеграционные лроисссы ешс болсе углубились B 1921— 1922 г.

B числе предпосылок объединения независимьш республик сле­дует назвать также складывание единой правовой базы. Этому спо­собствовала практика так называемой «регистрации», когда ЦИК той или иной республики прямо вводил своим актом в действие соответствуюший акт РСФСР Чаше та или иная республика при­нимала свои законы на основе актов РСФСР

B республиках существовала единая по своей сущности полити­ческая основа — Советы рабочих, солдатских и крестьянских депу­татов, единая правящая партия, строившаяся на строго централизо­ванной основе.

Нужно принимать в расчет и социально-психологический ас­пект. За годы Гражданской войны и иностранной интервенции народы бывших окраин империи увидели, какое будущее их жлет без союза с Россией.

Таким образом, реально существовавшие между независимыми советскими республиками отношения означали их единение с при­знанием первенства РСФСР; ло правовой природе отношения рес­публик с РСФСР были федеративными, которые, однако, не нашли четкого единообразного оформления B то же время в некоторых сферах жизнедеятельности вэаимотношения между республиками и РСФСР отошли от зафиксированных в договорах и соглашениях положений, стали расиениваться республиками как ущемление их прав, сведение их до уровня автономий Поэтому в марте 1922 г Украина, а в июле и ЗСФСР поставили вопрос о взаимоотношени­ях с Российской Социалистической Федеративной Советской Рес­публикой.

Реальные отношения республик с РСФСР, конечно же, учиты­валось при решении вопроса в какую правовую форму облечь союз республик. Фактические отношения и послужили основанием для выдвижения идеи автоиомизаиии, которую поддержали мпогие республики, она легла в основу решений Комиссии ЦК РКП(Б) 23—24 сентября 1922 г Предложенный комиссией проект решения о взаимоотношениях РСФСР с другими совегскими республика­ми сохранял и усиливал преимущественное положение РСФСР (§ I проекта предусматривал «вступление» других республик в РСФСР).

C другим предложением, основьшавшемся на принципе равно­правия республик, выступил В.И. Ленин Идея новой федерации, купа как равноправные члены входят РСФСР и другие республики, бьша им обоснована в письме в Политбюро 26 сентября 1922 г [65] Входящие в состав нового союзного государства республики, оста­ваясь суверенными, должны были передать некоторые сферы прав­ления в ведение федерации.

Это предложение в октябре 1922 г. было одобрено Пленумом ЦК РКП(б), принявшем решение об объединении РСФСР. УССР, БССР и Закавказской Федерации в Союз Советских Социалистических Республик Их съезды Советов также поддержали это предложение

Декларация и Договор об образовашы СССР. 30 декабря 1922 г. состоялся Первый съезд Советов СССР, принявший Дехіараццю об образовании CCCP и Договор об образовании CCCP B Декларации подчеркивалось, что «само строение Советской власти, интерна­циональной по своей классовой природе, тодкает трудлщиеся мас­сы советских республик на путь объединения в одну социалистиче­скую семью».

Договор об образовании Союза CCP разграничивал компетен­цию союзного государства и вошедших в его состав республик, оп­ределял систему высших общефедерттивных органов Верховным органом страны являлся съезд Советов СССР, а между съездами — Центральный исполнительный комитет СССР, который избирался из представителей союзных республик пропорционально населению каждой в составе 371 члена. ЦИК CCCP избирал Президиум, кото­рый возглавляли четыре председаггеля ЦИК (no числу союзных рес­публик — председатели их ЦИК) Презишцді ЦИК яалялся выс­шим органом власти Союза в период между сессиями ЦИК СССР.

Съезд принял тексты Декларации и Договора в основном и пе- редая их на рассмотрение ЦИК союзных республик. Он поручил ЦИК CCCP с учетом полученных от республик отзывов утвердить Декларацию и Договор, ввести их в действие и представить их на окончательное утверждение Второго съезда Советов CCCP

B ходе работы над юридическим оформлением образования Союза CCP бьіло решено разработать и принять Конституцию СССР, хотя представители Украины и Грузии преляагали ограни­читься разработкой Договора (что с правовой точки зрения прида­вало новому союзу характер скорее конфедерации, а нс федерации) После всестороннего обсуждения на разных уровнях проекта, б ию­ля 1923 г вторая сессия ЦИК CCCP одобрила проект Конституции и постановила:

1) утвердить Конституцию Союза CCP и немеляенно ввести ее в действие,

2) внести прииятый сессией текст Конституции на окончатель­ное утверждение Второго съезда Советов СССР.

Создание Союза Советских Социалистических Республик яви­лось событием, повлиявшим пе только па развитие отечественного государства и права, «о н на весь ход мчравой истории

13 июля 1923 г. Президиум ЦИК CCCP прииял Обращение ко всем народам и правительств тм мира, в котором сообщалось, что высшие органы государственной власти и государственного управ­ления нового государства сформированы и приступили к своей дея­тельности B обращении особо оговаривалось, что отнесенные к велению союзных республик вопросы остаются в их исключитель­ной компетенции.

Конституционное строительство активно продолжалось Ha вто­рой и третьей сессиях ЦИК CCCP первого созыва бьши приияты постановления: «О Совете Труда и Обороны Союза ССР», «О Госу­дарственном банке Союза ССР», «О Центральном статистическом управлении Союза ССР», Положение о Центральном Исполнитель­ном Комитега Союза ССР, Положение о Верховном Суде Союза Советских Социалистических Республик, Общее положение о на­родных комиссариатах Союза ССР.

Принятие Конституции CCCP 1924 г. Состоявшийся в январе [924 г. Второй Всесоюзный съезд Советов утвердид Конституцию СССР. Она состояла из двух разделов. Декларации об образовании CCCP и Договора o6 образовании СССР.

Основной закон относил к компетенции верховных органов власти CCCP такие жизненно важные вопросы, как. например- представительство Союза в международных сношениях, ведение всех дипломатических сиошений, заключение полигических и иных договоров с другими государствами; изменение внешних границ Союза, урегулирование вопросов об изменении границ между союзными республиками; заключение договоров о приеме в состав Союза новых республик, объявление войны и заключение мира; заключение внешних и внутренних займов CCCP и разре­шение внешних и внутренних займов союзных республик, рати­фикация международных договоров, руководство внешней торгов­лей и установление системы внутренней торговли; руководство транспортным и почтово-телеграфным делом; организация и ру­ководство вооруженными силами; устаноаление обшего плана на­родного хозяйства Союза; определение отраслей промышленности и отдельных промышленных предприятий, имеющих общесоюзное значение; заключение концессионных договоров (общесоюзных и от имени союзных республик), утверждение единого государег- венного бюджета СССР, в состав которого входят бкшжеты союз- ньк республик; установление общесоюзных налогов и доходов; установление основ судоустройства и судопроизводства, граждан­ского и уголовного законодательства: установление основных за­конов о груде, право амнистии, распространяемое на всю терри­торию Союза, и другие вопросы

Согласно Конституции CCCP суверенитет союзных республик ограничивался лишь в предедал, определенных Основным Законом, и по предметам, отнесенным к ведению Союза. Охрана суверенных прав республик возлагаяась на СССР. Вместе с тем. Союз CCP на­делялся правом отмеиять постаноаления верховных органов союз­ных республик, еели они прогиворечили союзной Конституции, а также право разрешать возникаюшие между республиками споры.

Союзные республики наделішись правом свободного выхода из CCCP Конституиия гласила, что вля изменения, ограничения или отмены свободы выхода из Союза CCP необходимо согласие всех входящих в него республик

Органы власти в СССР и их полномочия. Высшим органом вла­сти яалялся Всесоюзный съезд Советов, в промежутках между съез­дами — Центральный итолнитеіьный комитет СССР, а между его сессиями — Президиум ЦИК.

Всесоюзный съезд Советов формировался на тех же основах, что и Всероссийский съезд Советов, из представителей городских Советов и Советов городских поселений из расчета один депутаг на 25 тыс. избирателей, а представителей губернских съездов Советов один 1 депутат на 125 тыс. жителей.

Очередные съезды Советов CCCP созывались ЦИК CCCP один раз в год. Чрезвычайные могли созываться по инициативе ЦИК СССР, по требованию одной из его падат или двух союзных республик

Конституция CCCP 1924 r. отнесла к исключительному ведению съезда Советов только утверждение и изменение основных начал Основного Закона. B каждодневной государственно-правовой прак­тике верховенство представительных органов аласти прояалялось в том, что они принимали к своему рассмотрению и другие вопросы, имевшие важное значение. Всесоюзные съезды рассматривали пер­спективы развития промышленности, сельского хозяйства, заслу­шивали доклады о состоянии армии и проч.

B период между Всесоюзными съездами Советов высшую госу­дарственную власть осущссталял Центральный исполнительный комитет СССР, избиравшийся съездом Советов и несший перед ним ответственность за свою работу.

Центральный исполнительный комитет CCCP состоял из двух равноправных палат; Союзного Совета и Совета Национальностей. Союзный Совет избирался непосредственно Всесоюзным съездом Советов из представителей союзных республик пропорционально населению каждой (ге. крупные республики получали преимущест­во) — всего 414 человек Совет Национальностей формировался из представителей союзных и аатономных республик (по пять от каж­дой), по одному от каждой автономной области РСФСР Персо­нальный состав Совета Национальностей утверждался съездом Со­ветов СССР.

Даже в случае совместных заседаний палаты голосовали раз­дельно. Возникавшие между ними разногласия палаты устраняли через согласительные комиссии Если же их работа не приносила результатов, то вопрос переносидся на совместное заседание палат.

а пО требованию одной из палаг — на разрешение очередного или внеочередного съезда Советов СССР.

ЦИК CCCP работал сессионно. Очередные сессии должны бы­ди собираться три раза в год До 1925 г. очередность созыва ЦИК CCCP выдерживалась, а затем стала нарушаться. Председателями его являлись председатели президиумов ЦИК союзных республик, выполнявшие эти обязанности поочередно

B перерывах между сессиями союзного ЦИК законодательным, исполнительным и распорядительным органом власти CCCP яалял­ся формиролавшийся на сессии ЦИК Президиум ЦИК (в него в полном составе входили члены Президиумов обеих палат ЦИК — по семь человек, еще семеро избирались сессией ЦИК). Ero роль последовательно повышалась, в том числе и вследствие удлинения перерывов между сессиями ЦИК CCCP Он наделдлся правом при­останавливать и отменять постановления союзного правительства, приостанааяивать решения съездов Советов союзных республик, отменять постаноаления республиканских ЦИК, мог издавать дек- регы, постаноаления, распоряжения (за исключением определню- ших обшие нормы политической и экономической жизии) рассмат­ривать и утверждать проекты постановлений, вносимых CHK СССР, отдельными ведомствами или высшими органами власти союзных республик

Согласно Конститупии CCCP ЦИК надслялся правом издавать кодексы, постановления и распоряжения, обьединял всю работу по законодательству и упраалению Союзом Bce нормативно-правовые акты, определявшие обшие нормы политической и экономической жизии страны, вносившие «коренные изменения в сушествуюшую практику государственных органов Союза ССР» поляежали обяза­тельному рассмотрению и утверждению ЦИК СССР».

Высшим исполнительным и распорядительным органом являл­ся Совет народных комиссаров CCCP Формирование его проис­ходило на первой сессии ЦИК CCCP каждого созыва. Статус пра­вительства был определен Конституцией и Положением о CHK CCCP от 12 ноября 1923 г. CHK CCCP издавал декреты и поста­новления, которые могли быть приостановлены и отменены ЦИК CCCP и его Президиумом, а ПИК и Президиумы ЦИК союзных республик могли их опротестовать в Президиум ЦИК CCCP

Совнарком CCCP руководил общесоюзными и объединенными наркоматами. Ему поручалось предварительное рассмотрение про­ектов декретов и постаноалений, вносимых на утверждение ЦИК или Президиума ЦИК СССР, а гакже вопросов, которые ЦИК и Президиум ЦИК CCCP передавали на его рассмотрение.

B соегав Совнаркома CCCP входили:

• общесоюзные наркоматы — иностранных дел, военных и морских дел, внешней торговли, путей сообщения, почт и те­леграфов;

• объединенные (союзно-республиканскис по более поздней терминологии) наркоматы — продовольствия, труда, финан­сов, рабоче-крестьянской инспекции и BCHX.

C совещательным голосом в заседаниях правительства участво­вали представители союзных республик, члены ЦИК СССР, пред­седатели ЦСУ и ОГПУ, председатели Совнаркома союзных респуб­лик. По решению Совнаркома CCCP к его работе могли привле­каться и другие лица

Союзный Совнарком активно участвовал в нормотворческой работе, принимал соответствующие акты самостоятельно, вносил законопроекты в Президиум ЦИ K CCCP Так, в 1927 г. подавляю­щая масса — около 80% — законопроектов, рассмотренных Прези­диумом ЦИК СССР, поступили из Совнаркома СССР.

Bce остальные отрасли государственного управления находи лпсь в исключительном ведении союзных республик. Там созда­вались наркоматы земледелия, юстиции, внутренних дел, про­свешения, здравоохранения, социадьного обеспечения внутрен­ней торгоали.

Хотя ни Договором об образовании СССР, ни Конституписи CCCP не предусматривалось создание Совета труда и обороны CCCP, Совнарком CCCP постаноалением ог 17 июля 1923 г. обра­зовал такой орган, а 21 августа утвердил Положение о CTO СССР, которое гласило, что CTO создается «в целях осущесталения хозяй- ственных и финансовых планов Союза, корректирования их в соот­ветствии с экономической и политической обстановкой, а также в целях ближайшего руководства наркоматами в области хозяйствен­ных мероприятий и в области мероприятий по обороне»

B числе учреждений, состоявших при CTO СССР, Положение называло Государственную плановую комиссию — Госплан, задачей которого являлось согласование планов народного хозяйства совет­ских республик, разработка союзного перспективного плана госу­дарственного хозяйства на основе утвержденного IX Всероссийским съездом Советов плана электрификации вместе с тем дяя разработ­ки на основе единого хозяйственного плана календарных годовых планов, а также в целях систематического наблюдения за проведе­нием означенного единого плана и регулирования всего народного хозяйства в нелом.

Роль Госплана из г. в год возрастала. Проведенная по результа­там обследования Народным комиссариатом рабоче-крестьянской инспекции в 1927 г. реорганизация Госплана сушественно повыси­ла его значение как организатора общегосударственного планиро­вания B 1928 г, как известно, был принят первый пятнлетний пдан развития народного хозяйства СССР.

Еше одной комиссией CTO CCCP была Комиссия по внутрен­ней торговле СССР, образованная в мае 1922 г. Согласно Положе­нию о данной Комнсснн. она регулировала вопросы внутренней торговли на всей территории Союза, осуществляла общее руково­дство учреждениями, призванными способсгвовать развитию тор­гового оборота биржами, ярмарками и т п Развитие торговли достаточно скоро привело к преобразованию на основании поста­новления ЦИК и CHK CCCP от 9 мая 1924 г. названной Комис­сии в объединенный Народный комиссариат го внутренней тор­говле СССР. Одновременно был ликвидирован Наркомат продо­вольствия СССР, а его аппарат передавался в Наркомат внутрен­ней торговли Союза ССР. B ноябре 1925 г. Наркомвнуторг CCCP был слит с Наркомвнешторгом в единый Наркомат внешней и внутренней горгоали.

При Совете Tpyna и Обороны CCCP состояла также Государст­венная арбитражная комиссия дяя разрешения имущественных споров предприятий обобществленного сектора.

Изменении в составе СССР. Состав Союза CCP не осгавался не­изменным Число союзных республик увеличилось в ходе нацио­нально-государственного размежевания Средней Азии, которое на­чалось во второй половине 1924 г B результате бьши образованы- Узбекская Советская Социалистическая Республика (в ее состав вошли населенные узбеками районы бывшей Туркестанской АССР, Бухары и Хорезма), Туркменская CCP и Таджикская ACCP в соста­ве Узбекской ССР, а также две автономные области Kapa- Киргизская (в составе РСФСР) и Кара-Калпакская (в составе Кир­гизской ACCP[66], которая входила в РСФСР). B соответствии с этим Трегий Всесоюзный сьезд Советов внес изменения в Конституцию СССР.

B 1926 г. бьша создана Киргизская автономная республика, а в 1929 г. — Третий Чрезвычайный съезд Советов Таджикистана принял решение о преобразовании Таджикской ACCP в союзную республик)