Национально-государственное строительство. Образование CCCP
Переход к новой экономической политике. По словам В.И.Ле- нина, он был обусловлен жесточайшим кризисом во всех областях жизнедеятельности государства. Дпя вывода народного хозяйства из разрухи, вызванной многолетней войной, требовались срочные меры Формы и методы руководства страной, присущие военному коммунизму (голое администрирование, прямое распределение н т-л ) в мирной обстановке не могли быть использованы.
Продразверстка, которую крестьянство терпело в годы войны, геперь вызывала всеобшее неприятие, именно она явилась причиной антисоветских выступлений Ленин признавал, что по пути национализации торгоали и промышленности, ло пути закрытия местного оборота зашли слишком далеко и это бьшо ошибкой, что продразвер- СтКа не есть «наилучшее с точки зрения социализма»Поиск альтернативных методов упрааления экономикой был связан с отказом от догматических предстаалений о принципах организации социалистического планового хозяйства как хозяйства, основанного на натуральных формах обмена и распределения продукции по приказам учетно-распредедительных и административно-распорядительных органов. Введение рыночных отношений, хозяйственного расчета сопровождалось изменениями в области государственного строительства, реформой правовой системы, реорганизацией системы государственных органов, правоохранительных в том числе.
Ha развитие государства и права в 1920-е гг. непосредственное воздействие оказали и другие важные событии, национвльно-госу- дарственное строительство, образование Союза ССР, проведение курса строжайшей экономии и сокращения административноуправленческих расходов, изменение положения страны на международной арене (устаноалснис дипломатических и торговых отношений с европейскими странами в первой половине 1920-х гг и провозглашение курса на изоляцию Советского государства во второй половине, надежды на мировую пролетарскую ревОдюцию в начале нэпа и переход к политнке построения социализма в одной отдельно взятой стране) и др.
Образование новых республик и автономных областей. Начавшееся сразу после Октябрьской социалистической революции самоопределение народов России, оформление в той или иной форме их национальной государственности продолжилось в период Гражданской войны н иностранной интервенции, новый импульс приобрело с переходом к мирному строительству
B рамках РСФСР это происходило преимущественно в форме образования новых автономных республик, автономных областей. Так, в 1920 г. возникли Карельская Трудовая Коммуна, Киргизская (позже Казосская) АССР, Вотская, Калмыкская, Марийская, Чувашская автономные области, в 1921 г. — Дагестанская и Горская автономные республики, автономная область Коми B |922 г бьши образованы Якутская автономная республика, Кабардино-Балкарская, Карачаево-Черкесская, Монголо-Бурятская, Ойротская, Черкесская (Адыгейская), Чеченская автономньіе области, восста- ноалена Крымская АССР. B отличие от предыдущего этапа нацио- нально-государственное строительство геперь осущесталялось не исключительно ио национально-территориальному принципу, а с таким расчетом, чтобы эти образования обладали также экономической целостностью
Нужно упомянуть о двух обстоятельствах, не имевших непосредственного отношения к социалистическому национально- государственному строительству, но которые нужно учитывать при рассмотрении вопроса о развитии форм государственного единства РСФСР B 1920 г на территориях Хивинского ханства и Бухарского эмирата, бывших до революции под протекторатом Российской империи, возникли Хорезмская Народная Советская Республика и Бухарская Народная Советская Республика, с которыми РСФСР поддерживала тесные связи. B ходе начавшегося с середины 1920-х гг. национально-государственного размежевания[63] их народы вошли в состав образованных в Средней Азии советских социалистических республик.
B связи с тем что Дальний Восток был оккупирован японскими войсками, чтобы избежать столкновения. Советское государство пошло на создание в |920 г. буферной Дальневосточной республики CQBP).
27 апреля l92l г. Учредительное собрание ДВР приняло Конституцию После освобождения Дальнего Востока Красной армией Народное собрание ДВР |4 ноября |922 г постановило передать власть Советам, отменило Конституцию и все законы ДВР и обратилось во BLlHK с просьбой присоединить Дальний Восток к РСФСР. 15 ноября территория ДВР включена в состав РСФСР.B нормативно-правовых актах, регламентировавших взаимоотношения автономных республик с РСФСР, оговаривалось, что руководство необъединенными наркоматами (к их числу относились и народные комиссариаты внутренних дел) находится в исключительном ведении автономных республик. B ходе районирования (с включением автономных республик в состав краев или обдастей) этих полномочий автономные республики были лишены.
Автономные области по своему статусу приравнивались к губерниям
Согласно Конституции РСФСР 1925 г. каждая автономная республика могла иметь свой Основной Закон, который должен был приниматься па съезде Советов той или иной республики, затем предстааляться на утверждение ВЦИК и на окончательное утверждение вноситься на Всероссийский сьезд Советов. Проекты конституций рассматривались специально созданной комиссией Президиума ВЦИК, но ни одип иэ пих не был ею одобреп п передан на утверждение ВЦИК.
Проблемы в огношешяѵ респу&пик с РСФСР. Если национально-государственное строительство в рамках РСФСР протекало в ранее установленных, прошедших проверку временем фермах, то развитие отношений между независимыми советскими республиками привело к созданию нового федеративного государства[64]. Как известно, за годы Гражданской войпы между независимыми советскими республиками сложился военный союз. C переходом к мирному строительству упрочение государственно-правовых связей этих республик стало одной из насущных задач. Для интеграции имелись все предпосылки Тесные народно-хозяйственные связи, сложившиеся на базе разделения труда между отдельными регионами еше в дореволюционной России, не были утрачены за годы войны Только на их основе каждая независимая советская республика могла рассчитывать иа восстановление хозяйства
По окончании Гражданской войны и иностранной интервенции интеграционные лроисссы ешс болсе углубились B 1921— 1922 г.
быди объединены транспорт и связь республик, органы внешней торговли, создан единый бюджет, что повлекло введение единой налоговой и денежной системы и т.д. Важно, что соответствующие государственные органы РСФСР начинали играть роль общесоюзных (СТО, Наркомат финансов РСФСР), представители республик участвовали в работе высших органов власти РСФСР (девятый и десятый Всероссийские съезды Советов, избранный девятым съездом Советов ВЦИК) Совнарком РСФСР, многие наркоматы и ведомства республики также прнобречи черты общефеле- ративных органов РСФСР представляла интересы других республик (по их просьбе иди согласию) на международной арене Первый хозяйственный план, принятый восьмым Всероссийским съездом Советов вдекабре 1920 г., известный ш план ГОЭЛРО, касался не только РСФСР, но и других республик.B числе предпосылок объединения независимьш республик следует назвать также складывание единой правовой базы. Этому способствовала практика так называемой «регистрации», когда ЦИК той или иной республики прямо вводил своим актом в действие соответствуюший акт РСФСР Чаше та или иная республика принимала свои законы на основе актов РСФСР
B республиках существовала единая по своей сущности политическая основа — Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, единая правящая партия, строившаяся на строго централизованной основе.
Нужно принимать в расчет и социально-психологический аспект. За годы Гражданской войны и иностранной интервенции народы бывших окраин империи увидели, какое будущее их жлет без союза с Россией.
Таким образом, реально существовавшие между независимыми советскими республиками отношения означали их единение с признанием первенства РСФСР; ло правовой природе отношения республик с РСФСР были федеративными, которые, однако, не нашли четкого единообразного оформления B то же время в некоторых сферах жизнедеятельности вэаимотношения между республиками и РСФСР отошли от зафиксированных в договорах и соглашениях положений, стали расиениваться республиками как ущемление их прав, сведение их до уровня автономий Поэтому в марте 1922 г Украина, а в июле и ЗСФСР поставили вопрос о взаимоотношениях с Российской Социалистической Федеративной Советской Республикой.
Реальные отношения республик с РСФСР, конечно же, учитывалось при решении вопроса в какую правовую форму облечь союз республик. Фактические отношения и послужили основанием для выдвижения идеи автоиомизаиии, которую поддержали мпогие республики, она легла в основу решений Комиссии ЦК РКП(Б) 23—24 сентября 1922 г Предложенный комиссией проект решения о взаимоотношениях РСФСР с другими совегскими республиками сохранял и усиливал преимущественное положение РСФСР (§ I проекта предусматривал «вступление» других республик в РСФСР).
C другим предложением, основьшавшемся на принципе равноправия республик, выступил В.И. Ленин Идея новой федерации, купа как равноправные члены входят РСФСР и другие республики, бьша им обоснована в письме в Политбюро 26 сентября 1922 г [65] Входящие в состав нового союзного государства республики, оставаясь суверенными, должны были передать некоторые сферы правления в ведение федерации.
Это предложение в октябре 1922 г. было одобрено Пленумом ЦК РКП(б), принявшем решение об объединении РСФСР. УССР, БССР и Закавказской Федерации в Союз Советских Социалистических Республик Их съезды Советов также поддержали это предложение
Декларация и Договор об образовашы СССР. 30 декабря 1922 г. состоялся Первый съезд Советов СССР, принявший Дехіараццю об образовании CCCP и Договор об образовании CCCP B Декларации подчеркивалось, что «само строение Советской власти, интернациональной по своей классовой природе, тодкает трудлщиеся массы советских республик на путь объединения в одну социалистическую семью».
Договор об образовании Союза CCP разграничивал компетенцию союзного государства и вошедших в его состав республик, определял систему высших общефедерттивных органов Верховным органом страны являлся съезд Советов СССР, а между съездами — Центральный исполнительный комитет СССР, который избирался из представителей союзных республик пропорционально населению каждой в составе 371 члена. ЦИК CCCP избирал Президиум, который возглавляли четыре председаггеля ЦИК (no числу союзных республик — председатели их ЦИК) Презишцді ЦИК яалялся высшим органом власти Союза в период между сессиями ЦИК СССР.
Исполнигельным органом ЦИК Союза CCP яалялся Совет Народных Комиссаров СССР.Съезд принял тексты Декларации и Договора в основном и пе- редая их на рассмотрение ЦИК союзных республик. Он поручил ЦИК CCCP с учетом полученных от республик отзывов утвердить Декларацию и Договор, ввести их в действие и представить их на окончательное утверждение Второго съезда Советов CCCP
B ходе работы над юридическим оформлением образования Союза CCP бьіло решено разработать и принять Конституцию СССР, хотя представители Украины и Грузии преляагали ограничиться разработкой Договора (что с правовой точки зрения придавало новому союзу характер скорее конфедерации, а нс федерации) После всестороннего обсуждения на разных уровнях проекта, б июля 1923 г вторая сессия ЦИК CCCP одобрила проект Конституции и постановила:
1) утвердить Конституцию Союза CCP и немеляенно ввести ее в действие,
2) внести прииятый сессией текст Конституции на окончательное утверждение Второго съезда Советов СССР.
Создание Союза Советских Социалистических Республик явилось событием, повлиявшим пе только па развитие отечественного государства и права, «о н на весь ход мчравой истории
13 июля 1923 г. Президиум ЦИК CCCP прииял Обращение ко всем народам и правительств тм мира, в котором сообщалось, что высшие органы государственной власти и государственного управления нового государства сформированы и приступили к своей деятельности B обращении особо оговаривалось, что отнесенные к велению союзных республик вопросы остаются в их исключительной компетенции.
Конституционное строительство активно продолжалось Ha второй и третьей сессиях ЦИК CCCP первого созыва бьши приияты постановления: «О Совете Труда и Обороны Союза ССР», «О Государственном банке Союза ССР», «О Центральном статистическом управлении Союза ССР», Положение о Центральном Исполнительном Комитега Союза ССР, Положение о Верховном Суде Союза Советских Социалистических Республик, Общее положение о народных комиссариатах Союза ССР.
Принятие Конституции CCCP 1924 г. Состоявшийся в январе [924 г. Второй Всесоюзный съезд Советов утвердид Конституцию СССР. Она состояла из двух разделов. Декларации об образовании CCCP и Договора o6 образовании СССР.
Основной закон относил к компетенции верховных органов власти CCCP такие жизненно важные вопросы, как. например- представительство Союза в международных сношениях, ведение всех дипломатических сиошений, заключение полигических и иных договоров с другими государствами; изменение внешних границ Союза, урегулирование вопросов об изменении границ между союзными республиками; заключение договоров о приеме в состав Союза новых республик, объявление войны и заключение мира; заключение внешних и внутренних займов CCCP и разрешение внешних и внутренних займов союзных республик, ратификация международных договоров, руководство внешней торговлей и установление системы внутренней торговли; руководство транспортным и почтово-телеграфным делом; организация и руководство вооруженными силами; устаноаление обшего плана народного хозяйства Союза; определение отраслей промышленности и отдельных промышленных предприятий, имеющих общесоюзное значение; заключение концессионных договоров (общесоюзных и от имени союзных республик), утверждение единого государег- венного бюджета СССР, в состав которого входят бкшжеты союз- ньк республик; установление общесоюзных налогов и доходов; установление основ судоустройства и судопроизводства, гражданского и уголовного законодательства: установление основных законов о груде, право амнистии, распространяемое на всю территорию Союза, и другие вопросы
Согласно Конституции CCCP суверенитет союзных республик ограничивался лишь в предедал, определенных Основным Законом, и по предметам, отнесенным к ведению Союза. Охрана суверенных прав республик возлагаяась на СССР. Вместе с тем. Союз CCP наделялся правом отмеиять постаноаления верховных органов союзных республик, еели они прогиворечили союзной Конституции, а также право разрешать возникаюшие между республиками споры.
Союзные республики наделішись правом свободного выхода из CCCP Конституиия гласила, что вля изменения, ограничения или отмены свободы выхода из Союза CCP необходимо согласие всех входящих в него республик
Органы власти в СССР и их полномочия. Высшим органом власти яалялся Всесоюзный съезд Советов, в промежутках между съездами — Центральный итолнитеіьный комитет СССР, а между его сессиями — Президиум ЦИК.
Всесоюзный съезд Советов формировался на тех же основах, что и Всероссийский съезд Советов, из представителей городских Советов и Советов городских поселений из расчета один депутаг на 25 тыс. избирателей, а представителей губернских съездов Советов один 1 депутат на 125 тыс. жителей.
Очередные съезды Советов CCCP созывались ЦИК CCCP один раз в год. Чрезвычайные могли созываться по инициативе ЦИК СССР, по требованию одной из его падат или двух союзных республик
Конституция CCCP 1924 r. отнесла к исключительному ведению съезда Советов только утверждение и изменение основных начал Основного Закона. B каждодневной государственно-правовой практике верховенство представительных органов аласти прояалялось в том, что они принимали к своему рассмотрению и другие вопросы, имевшие важное значение. Всесоюзные съезды рассматривали перспективы развития промышленности, сельского хозяйства, заслушивали доклады о состоянии армии и проч.
B период между Всесоюзными съездами Советов высшую государственную власть осущссталял Центральный исполнительный комитет СССР, избиравшийся съездом Советов и несший перед ним ответственность за свою работу.
Центральный исполнительный комитет CCCP состоял из двух равноправных палат; Союзного Совета и Совета Национальностей. Союзный Совет избирался непосредственно Всесоюзным съездом Советов из представителей союзных республик пропорционально населению каждой (ге. крупные республики получали преимущество) — всего 414 человек Совет Национальностей формировался из представителей союзных и аатономных республик (по пять от каждой), по одному от каждой автономной области РСФСР Персональный состав Совета Национальностей утверждался съездом Советов СССР.
Даже в случае совместных заседаний палаты голосовали раздельно. Возникавшие между ними разногласия палаты устраняли через согласительные комиссии Если же их работа не приносила результатов, то вопрос переносидся на совместное заседание палат.
а пО требованию одной из палаг — на разрешение очередного или внеочередного съезда Советов СССР.
ЦИК CCCP работал сессионно. Очередные сессии должны быди собираться три раза в год До 1925 г. очередность созыва ЦИК CCCP выдерживалась, а затем стала нарушаться. Председателями его являлись председатели президиумов ЦИК союзных республик, выполнявшие эти обязанности поочередно
B перерывах между сессиями союзного ЦИК законодательным, исполнительным и распорядительным органом власти CCCP яалялся формиролавшийся на сессии ЦИК Президиум ЦИК (в него в полном составе входили члены Президиумов обеих палат ЦИК — по семь человек, еще семеро избирались сессией ЦИК). Ero роль последовательно повышалась, в том числе и вследствие удлинения перерывов между сессиями ЦИК CCCP Он наделдлся правом приостанавливать и отменять постановления союзного правительства, приостанааяивать решения съездов Советов союзных республик, отменять постаноаления республиканских ЦИК, мог издавать дек- регы, постаноаления, распоряжения (за исключением определню- ших обшие нормы политической и экономической жизии) рассматривать и утверждать проекты постановлений, вносимых CHK СССР, отдельными ведомствами или высшими органами власти союзных республик
Согласно Конститупии CCCP ЦИК надслялся правом издавать кодексы, постановления и распоряжения, обьединял всю работу по законодательству и упраалению Союзом Bce нормативно-правовые акты, определявшие обшие нормы политической и экономической жизии страны, вносившие «коренные изменения в сушествуюшую практику государственных органов Союза ССР» поляежали обязательному рассмотрению и утверждению ЦИК СССР».
Высшим исполнительным и распорядительным органом являлся Совет народных комиссаров CCCP Формирование его происходило на первой сессии ЦИК CCCP каждого созыва. Статус правительства был определен Конституцией и Положением о CHK CCCP от 12 ноября 1923 г. CHK CCCP издавал декреты и постановления, которые могли быть приостановлены и отменены ЦИК CCCP и его Президиумом, а ПИК и Президиумы ЦИК союзных республик могли их опротестовать в Президиум ЦИК CCCP
Совнарком CCCP руководил общесоюзными и объединенными наркоматами. Ему поручалось предварительное рассмотрение проектов декретов и постаноалений, вносимых на утверждение ЦИК или Президиума ЦИК СССР, а гакже вопросов, которые ЦИК и Президиум ЦИК CCCP передавали на его рассмотрение.
B соегав Совнаркома CCCP входили:
• общесоюзные наркоматы — иностранных дел, военных и морских дел, внешней торговли, путей сообщения, почт и телеграфов;
• объединенные (союзно-республиканскис по более поздней терминологии) наркоматы — продовольствия, труда, финансов, рабоче-крестьянской инспекции и BCHX.
C совещательным голосом в заседаниях правительства участвовали представители союзных республик, члены ЦИК СССР, председатели ЦСУ и ОГПУ, председатели Совнаркома союзных республик. По решению Совнаркома CCCP к его работе могли привлекаться и другие лица
Союзный Совнарком активно участвовал в нормотворческой работе, принимал соответствующие акты самостоятельно, вносил законопроекты в Президиум ЦИ K CCCP Так, в 1927 г. подавляющая масса — около 80% — законопроектов, рассмотренных Президиумом ЦИК СССР, поступили из Совнаркома СССР.
Bce остальные отрасли государственного управления находи лпсь в исключительном ведении союзных республик. Там создавались наркоматы земледелия, юстиции, внутренних дел, просвешения, здравоохранения, социадьного обеспечения внутренней торгоали.
Хотя ни Договором об образовании СССР, ни Конституписи CCCP не предусматривалось создание Совета труда и обороны CCCP, Совнарком CCCP постаноалением ог 17 июля 1923 г. образовал такой орган, а 21 августа утвердил Положение о CTO СССР, которое гласило, что CTO создается «в целях осущесталения хозяй- ственных и финансовых планов Союза, корректирования их в соответствии с экономической и политической обстановкой, а также в целях ближайшего руководства наркоматами в области хозяйственных мероприятий и в области мероприятий по обороне»
B числе учреждений, состоявших при CTO СССР, Положение называло Государственную плановую комиссию — Госплан, задачей которого являлось согласование планов народного хозяйства советских республик, разработка союзного перспективного плана государственного хозяйства на основе утвержденного IX Всероссийским съездом Советов плана электрификации вместе с тем дяя разработки на основе единого хозяйственного плана календарных годовых планов, а также в целях систематического наблюдения за проведением означенного единого плана и регулирования всего народного хозяйства в нелом.
Роль Госплана из г. в год возрастала. Проведенная по результатам обследования Народным комиссариатом рабоче-крестьянской инспекции в 1927 г. реорганизация Госплана сушественно повысила его значение как организатора общегосударственного планирования B 1928 г, как известно, был принят первый пятнлетний пдан развития народного хозяйства СССР.
Еше одной комиссией CTO CCCP была Комиссия по внутренней торговле СССР, образованная в мае 1922 г. Согласно Положению о данной Комнсснн. она регулировала вопросы внутренней торговли на всей территории Союза, осуществляла общее руководство учреждениями, призванными способсгвовать развитию торгового оборота биржами, ярмарками и т п Развитие торговли достаточно скоро привело к преобразованию на основании постановления ЦИК и CHK CCCP от 9 мая 1924 г. названной Комиссии в объединенный Народный комиссариат го внутренней торговле СССР. Одновременно был ликвидирован Наркомат продовольствия СССР, а его аппарат передавался в Наркомат внутренней торговли Союза ССР. B ноябре 1925 г. Наркомвнуторг CCCP был слит с Наркомвнешторгом в единый Наркомат внешней и внутренней горгоали.
При Совете Tpyna и Обороны CCCP состояла также Государственная арбитражная комиссия дяя разрешения имущественных споров предприятий обобществленного сектора.
Изменении в составе СССР. Состав Союза CCP не осгавался неизменным Число союзных республик увеличилось в ходе национально-государственного размежевания Средней Азии, которое началось во второй половине 1924 г B результате бьши образованы- Узбекская Советская Социалистическая Республика (в ее состав вошли населенные узбеками районы бывшей Туркестанской АССР, Бухары и Хорезма), Туркменская CCP и Таджикская ACCP в составе Узбекской ССР, а также две автономные области Kapa- Киргизская (в составе РСФСР) и Кара-Калпакская (в составе Киргизской ACCP[66], которая входила в РСФСР). B соответствии с этим Трегий Всесоюзный сьезд Советов внес изменения в Конституцию СССР.
B 1926 г. бьша создана Киргизская автономная республика, а в 1929 г. — Третий Чрезвычайный съезд Советов Таджикистана принял решение о преобразовании Таджикской ACCP в союзную республик)