1.3. Формирование системы стратегического управления как основы долгосрочного развития публичного администрированияв современной России
©
Сі
стратегии регионов
<=>/ Г"Т"та \<=>
стратегии муниципальных образований
©
?
R<
Гі
s
О 5
J5 Й х
О s
^ X
стратегия государства
>
3
%
Рисунок 1.3.1 - Система стратегического управления в ОИВ на основе взаимосвязи стратегий федерального, регионального и муниципального уровней.
Приоритеты и конечные цели деятельности органов власти как феде-рального, так регионального и муниципального уровней должны быть едиными. Так согласно Конституции государственные органы власти в РФ вне зависимости от их уровней являются единой системой.
Оценивая текущее состояние стратегического планирования в ОИВ РФ можно отметить, что в определении долгосрочных приоритетов, выборе способов их достижения, ОИВ различного уровня самостоятельны.
Причина подобной ситуации в том, что в российском законодательстве не предусмотрено создание единой комплексной системы государственного планирования, пронизывающей федеральный, региональный и муниципальный уровни.
Таким образом, с правовой точки зрения стратегических документов в области регионального планирования могут не разрабатывать ни Федерация, ни субъекты. Тем более в российском законодательстве не регламентируется вопрос необходимой взаимосвязи основных документов социально-экономического планирования федерального, регионального и муниципального уровней (рис. 1.3.2).
Рисунок 1.3.2 - Модельная схема стратегического планирования
20
территориального развития в Российской Федерации
При этом очевидным является тот факт, что показатели деятельности Правительства РФ должны консолидировать в себе итоги работы в субъектах РФ. Итоги же развития региона РФ предопределяются агрегированны-
ми показателями муниципальных образований, находящихся на его территории. При этом каждый уровень власти, как известно, имеет свои возможности, свои полномочия. Программа социально-экономического развития страны, принимаемая на основе Федерального закона о государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития, ориентирована в основном только на отраслевой принцип. Отсутствие в подобных документах конкретных предложений по развитию территорий затрудняет планирование социально-экономического развития субъектов.
Поэтому для обеспечения конкурентоспособности государства на основе концентрации и эффективного использования всех имеющихся у страны ресурсов необходимым является создание единой системы стратегического управления на основе определения национальных приоритетов, их каскадирования для каждого уровня управления с учетом объема имеющихся у него полномочий и наличествующими возможностями.
Рассмотрим предлагаемые подходы к построению вертикали стратегического управления подробнее.
Приоритеты долгосрочного национального развития должны закрепляться на федеральном уровне в Стратегии развития РФ.
В данном документе должны быть определены пути и способы обеспечения укрепления национальной безопасности и динамичного развития экономики в долгосрочной перспективе, укрепления позиций страны в мировом сообществе. Стратегия должна выступать фундаментальным документом долгосрочного планирования национального развития, выполняя организующую роль для аналогичных программ субъектов РФ, служа основой для разработки средне и краткосрочных документов планирования.На сегодняшний день в РФ разработан проект Концепции долгосрочного социально-экономического развития России до 2020 года, одоб-
21
ренный на заседании Правительства РФ 2 октября 2008 года .
По словам Министра экономического развития Э.Ш. Набиуллиной, Концепция ставит амбициозные задачи по развитию экономики и социальной сферы. Согласно документу, стратегической целью России является достижение уровня экономического и социального развития, соответствующего статусу России как ведущей мировой державы XXI века, занимающей передовые позиции в глобальной экономической конкуренции и надежно обеспечивающей национальную безопасность и реализацию конституционных прав граждан. Так в 2015-2020 гг. Россия должна войти в пятерку стран-лидеров по объему ВВП (по паритету покупательной спо-собности). При этом предполагается увеличение обобщающего показателя уровня жизни - ВВП на душу населения - с 13,9 тыс. долл. в 2007г. (42% от среднего уровня стран Организации экономического сотрудничества и развития, ОЭСР) до более чем 30 тыс. долл. в 2020г. (70%) и примерно до 50 тыс. долл. в 2030г.
Концепция предполагает, что к 2020 г. Россия, оставаясь мировым лидером в энергетической сфере, сможет занять значимое место на рынках высокотехнологичных товаров и интеллектуальных услуг в пяти-семи и более секторах. Кроме того, Россия намерена укрепить свое лидерство в интеграционных процессах на евразийском пространстве, постепенно становясь одним из глобальных центров мирохозяйственных связей (в том числе в качестве международного финансового центра) и поддерживая сбалансированные многовекторные экономические отношения с европейскими, азиатскими, американскими и африканскими экономическими партнерами.
Таблица 1.3.1 Приоритеты социально-экономического развития РФ согласно Концепции долгосрочного развития до 2020 года. 2007 2020 ВВП на душу населения по ППС (тыс.долл.) 13,9 30 Среднегодовой темп прироста ВВП,% 6,5 Средняя продолжительность жизни, лет 66,5 72-75
Доля среднего класса, % 20 > 52 - 55 Доля населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума, % 10,4 6-6,5 Доля высокотехнологичного сектора и экономики зна-ний в ВВП, % 10,9 17-20 Доля инновационной продукции в выпуске промышлен-ности, % 5,5 25 - 35 Доля промышленных предприятий, осуществляющих инновации, % 9,5 40 - 50 Общие затраты на исследования и разработки, % ВВП 1,1 2,5 -3 Объем экспорта, млрд.
долл. 354 >900 Экспорт машиностроительной продукции, млрд.долл. 19,7 110 - 130 Повышение производительности труда, 2020 к 2007 г. 1 2,6 Динамика энергоемкости, % 100 60 Доля России в мировой экономике, % 3,2 4,3 Предполагается, что инновационное развитие российской экономики в период 2008-2020гг. будет проходить в два этапа, различающиеся по условиям, факторам и рискам социально-экономического развития и приоритетам экономической политики государства. Первый этап (2008 - 2012гг.) базируется на реализации и расширении тех глобальных конкурентных преимуществ, которыми обладает российская экономика в «традиционных» сферах - энергетике, транспорте, аграрном секторе, переработке природных ресурсов. Одновременно планируется создавать институциональные условия и технологические заделы. Второй этап (2013—2020гг.) предполагает рывок в повышении глобальной конкурентоспособности экономики на основе ее перехода на новую технологическую базу (информационные, био- и нанотехнологии), улучшения качества человеческого потенциала и социальной среды, а также структурной диверсификации экономики. Развитие после 2020г. должно закрепить лидирующие позиции России в мировом хозяйстве и превратить инновации в ведущий фактор экономического роста, сформировать сбалансированную социальную структуру общества.Следует отметить, что Концепция долгосрочного развития это ведущий, но не единственный документ в системе актов стратегического планирования. На основе Концепции должны быть разработаны соответст-
вующие отраслевые (например, стратегии развития электроэнергетики, машиностроения) и макрорегиональные документы стратегического пла-нирования, детализирующие соответствующие направления развития. Действующие целевые стратегии и программы должны быть скорректированы в соответствии с обозначенными в Концепции приоритетами.
Рисунок. 1.3.3. Концепция долгосрочного развития как основа системы документов стратегического планирования в РФ
При этом заметим, что официальное принятие Концепции планировалось на начало 2008 года, однако по разным причинам оно откладывалось. На ноябрь 2008 года Концепция законодательно не утверждена в качестве нормативно-правового акта.
В тоже время следует отметить, что документы стратегического планирования российские регионы по рекомендациям федерального центра массово разрабатывали с 2005 года. Так до 2007 года в Министерство регионального развития России представили проекты долгосрочных программ социально-экономического развития (концепций, стратегий и схем) 62 субъектов Российской Федерации. Представленные субъектами Российской Федерации стратегические документы были различны по объему, структуре, степени проработке материала. В тоже время, отсутствие доку-
мента, закрепляющего стратегические приоритеты на федеральном уровне, предопределяло неясность перспектив развития государства в целом и его отдельных территорий в частности. Так по замечанию экс-министра регионального развития РФ Д. Козака, по причине отсутствия формализованных планов долгосрочного развития на федеральном уровне, регионам России не хватает исходных данных для разработки собственных стратегий развития. Д. Козак отметил: «Эти данные регионам должен дать федеральный центр. Регионы должны понимать, как будет осуществляться эко-
22
номическое развитие страны в целом» . Об этом же говорит исполнявшая в октябре 2008 года обязанности руководителя администрации губернато-
23
ра Пермского края Н. Катаева .
На региональном уровне Стратегии должны фиксировать приоритеты, цели и задачи политики органов государственной власти, направленной на обеспечение социально-экономического развития региона, и реали-зуемых органами государственной власти субъекта РФ с учетом государственной политики РФ. При этом стратегия должна также разрабатываться с учетом межрегиональных связей, формирующих взаимосвязь и взаимозависимость экономик территорий.
Данный аспект вызывает необходимость координации планов развития субъектов РФ.Отметим, что на 2008 год большинство субъектов РФ разработали свои стратегии или концепции социально-экономического развития. Однако, по мнению многих экспертов, глубина проработки этих программ, их практическая применимость пока не всегда отвечает уровню стратегиче-
24
ских задач, стоящих как перед регионом, так и страной в целом .
В свою очередь, закрепленные в стратегии субъекта приоритеты регионального развития должны отражаться в документах стратегического
планирования муниципальных образований, находящихся на территории данного субъекта. Стратегии развития, градостроительные планы, документы территориального планирования муниципального образования должны учитывать приоритеты развития региона в целом, координироваться с перспективами развития соседних муниципальных образований.
В реализации всего комплекса стратегических планов должны быть заинтересованы общество и бизнес. Поэтому стратегии развития должны формироваться на основе максимально широкого вовлечения бизнес- сообщества, общественности в процесс их разработки. При этом подобное участие является взаимовыгодным для всех субъектов взаимодействия. Так анализ потребностей бизнес-сообщества позволяет ОИВ: 1) получить информацию о намерениях, стратегиях и планах компаний и предпринимателей, 2) привлечь финансовые, интеллектуальные и политические ресурсы бизнеса для развития территории, 3) найти активных союзников в продвижении и реализации стратегии.
Для бизнес-структур стратегия развития территорий дает следующие преимущества:
возможность учета своих интересов в стратегии муниципального образования: а) формирование требований на инфраструктуру, обеспечиваемую за счет ОИВ; б) формирование требований на человеческие ресурсы; в) определение перспектив развития рынков; г) выделение новых рыночных ниш;
возможность определения ограничений на развитие бизнеса.
Таким образом, закрепленные в федеральной Стратегии национальные приоритеты должны, по сути, пронизывать деятельность всех органов государственного и муниципального управления как перспективные направления деятельности, иначе любая самая грамотная стратегия развития страны останется декоративным элементом, которым государственный аппарат не руководствуется вовсе или руководствуется в последнюю очередь. Поэтому создание единой системы стратегического управления на
основе концентрации и эффективного использования всех имеющихся ресурсов и консолидации общества вокруг обоснованной, ясной и привлекательной стратегии государства - необходимая и первоочередная задача обеспечения поступательного устойчивого развития страны.
Следует отметить, что на сегодняшний день в России предпринимаются значимые меры для выполнения данной задачи. Так разработана «Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года», Минрегионразвития утверждены требования и технические стандарты к стратегии социально-экономического развития субъекта РФ, что задаёт общую методологию разработки документов стратегического характера. При этом нерешенным остается вопрос обеспечения согласованности федеральной, региональных и муниципальных стратегий. Поэтому дальнейшее развитие системы стратегического планирования национального развития - одна из приоритетных задач, так как нынешний уровень развития России, стоящие перед страной цели должны быть обеспечены соответствующей глубиной и качеством государственного планирования.