Принципи адміністративно-правового забезпечення функ­ціонування ювенальної юстиції

Необхідність вдосконалення правових механізмів ювенальної юсти­ції на засадах паритету публічної безпеки та забезпечення прав дітей шляхом здійснення правосуддя, виконання програм профілактики пра­вопорушень серед неповнолітніх, реалізації ефективних заходів соціаль­ної адаптації та реабілітації дітей, які перебувають у складних життєвих обставинах обумовлюють доцільність аналізу принципів цього інституту на рівні окремих галузей права.

В переважній більшості випадків дослідження принципів ювенальної юстиції зводиться до аналізу загальноправових принципів і принципів здійснення правосуддя та застосування юридичної відповідальності. По цей час поза належної уваги науковців залишаються принципи публіч­ного адміністрування та інших проявів адміністративно-правової діяль­ності у сфері ювенальної юстиції, які забезпечують значну частину її функціонування.

На сьогодні адміністративно-правова наука містить декілька ціліс­них досліджень, присвячених проблемам організації та функціонування системи ювенальної юстиції, в яких окремим питанням розглядалися принципи цього інституту. Наприклад, дисертації Т. Ю. Новікової «Ад­міністративно-правова організація захисту прав неповнолітніх органами ювенальної юстиції», В. О. Левченко «Адміністративно-правові переду­мови створення органів ювенальної юстиції в Україні» містять відповід­ні підрозділи.

Національна стратегія реформування системи юстиції щодо дітей в Україні на період до 2023 року окреслює принципи реалізації цієї Стра­тегії. Ними є: пріоритет захисту прав та свобод дитини; забезпечення належного захисту прав, свобод і законних інтересів дітей; недискримі- нація; економія кримінальної репресії; відновлювальний підхід у здійс­ненні правосуддя за участю дітей; різнобічність та комплексність захо­дів; системність та наступність; забезпечення професійного підходу осіб, уповноважених на роботу із дітьми; підтримка сімей у вихованні дітей та забезпечення їх повноцінного розвитку; співпраця між державними органами і громадськими організаціями, впровадження найкращих прак­тик та методів захисту прав і свобод дітей. Практичне втілення багатьох з цих засад пов’язано з публічним адмініструванням, внутрішньо систе­мною адміністративною діяльністю органів судової системи, прокурату­ри, органів досудового розслідування, уповноваженого з прав людини, впровадженням і розвитком заходів некримінального характеру щодо неповнолітніх делінквентів.

Цілком логічним буде припустити, що запропонована нами модель системи принципів ювенальної юстиції буде актуальною і при розгляді принципів адміністративно-правового забезпечення функціонування ро­зглянутого нами інституту. Група загальних (загальноправових, міжга­лузевих та галузевих) принципів закладає спільні для всіх правовідносин ідеї, які потім знаходять відбиток у спеціальних (основних (керівних), конкретно-функціональних та специфічних) принципах. Ці домінанти достатньо широко розкриті в адміністративно-правовій науці у доктри- нальних працях В.

В одній з наших публікацій була розглянута певна частина основних (керівних) принципів ювенальної юстиції, де було звернуто увагу на окремі прояви їх адміністративно-правового забезпечення. Зміст та ха­рактер основних (керівних) принципів ювенальної юстиції вказує на те, що називати їх кримінально-правовими чи адміністративно-правовими, штучно прив’язуючи їх до тієї чи іншої галузі права, видається нам не зовсім правильним. Наприклад, можна казати про принципи криміналь­ної ювенальної юстиції, але і в цьому випадку залишатимуться такі ас­пекти, які вимагатимуть адміністративно-правового забезпечення. Отже, щодо основних (керівних) принципів ювенальної юстиції в цілому, то правильнішим буде казати про ті чи інші галузеві аспекти забезпечення їх реалізації, тобто їх практичного втілення^{[344] [345].}

Принципи ж адміністративно-правового забезпечення функціону­вання та розвитку ювенальної юстиції слід віднести до груп конкретно- функціональних та (або) специфічних принципів. Ці принципи насліду­ють основні ознаки, притаманні принципам адміністративного права та обумовлені аксіологією цієї галузі права. Займаючи ключове положення у фундаменті правової системи України, виконуючи провідну роль у процесах регулювання владно-управлінських відносин, адміністративне право забезпечує процес повної та своєчасної реалізації значної частини конституційних положень у сфері прав, свобод та обов’язків людини і громадянина, діяльності органів виконавчої влади, відправлення окремо­го виду судочинства, функціонування виконавчих утворень органів міс­цевого самоврядування та їх взаємодії зі структурами державної вико­навчої влади. На думку Є. В. Курінного, стратегічна мета адміністратив­ного права досягається виконанням його головних завдань, формування яких відбувається згідно з двома основними функціями цієї галузі права:

345

охоронною та регулятивною.

П. О. Баранчик принципи адміністративного права визначає як зага­льновизнані, універсальні, імперативні, закріплені в адміністративно- правових нормах положення, які окреслюють правила поведінки суб’єктів публічного управління, правові засади діяльності органів, по­садових осіб державної влади та місцевого самоврядування, проходжен­ня публічної служби, вирішення спорів адміністративними судами та за­стосування заходів адміністративного примусу^[346]. Є. В. Курінний наго­лошує, що адміністративне право є найбільш динамічним і в норматив­ному плані нестабільним правовим інструментарієм регулювання суспі­льних відносин^[347], що безумовно має враховуватися і при окресленні принципів цієї галузі права. Водночас риса динамічності знаходить своє місце серед переваг адміністративно-правого регулювання ювенально- правових відносин, дозволяючи більш оперативно реагувати на об’єктивні зміни у країні, суспільстві, що також підкреслюється у прин­ципах адміністративно-правового забезпечення функціонування ювена­льної юстиції.

Проаналізувавши наявні наукові здобутки вітчизняних та зарубіж­них авторів у галузі адміністративного права та у сфері ювенальної юс­тиції (М. А. Бояринцевої, Т. М. Кравцової та А. В. Солонар, С. П. Погребняка, В. Ф. Пузирного, А. А. Пухтецької, К. А. Сергієнко, О. М. Соловйової ми виділили низку принципів адміністративно- правового забезпечення функціонування та розвитку системи ювена­льної юстиції, які розподілили на три групи.

До названої категорії принципів доцільно віднести:

1) організаційно-забезпечувальні принципи:

- професійна компетентність - функції та завдання органів (поса­дових осіб) публічного адміністрування, а також судових органів (при чому не лише щодо розгляду адміністративних справ, а й кримінальних і цивільних, які стосуються прав та законних інтересів дітей) мають вико­нувати належним чином професійно підготовлені фахівці;

- плановість - визначення певних конкретних спільних завдань, ви­конавців, необхідних матеріальних та фінансових ресурсів, планів діяль­ності, виконання яких покладено на цих суб’єктів системи ювенальної юстиції;

- науковість, що полягає в необхідності привести систему та адміні­стративно-правові механізми взаємодії складових елементів системи ювенальної юстиції у відповідність до рівня розвитку суспільних відно­син та світової практики забезпечення прав дитини;

- злагодженість - адміністративно-правові відносини є фактично тим умовним середовищем, на ріні якого відбувається узгодженість ос­новних та додаткових (проміжних) рішень і дій різних гілок та підрозді­лів влади, а також взаємодія влади та неурядових організацій з приводу здійснення превенції, правосуддя, ресоціалізація та інших форм забезпе­чення прав дітей.

- системність та наступність - даний принцип розглядає адмініст­ративно-правовий механізм забезпечення функціонування ювенальної юстиції як складної динамічної системи. Сукупність елементів цього ме­ханізму та системи знаходяться у взаємозв’язку і взаємозалежності один від одного і утворюють певну цілісність, певну єдність, що має врахову­ватися при правовому регулюванні та скоординованості їх роботи. У свою чергу принцип наступності відображає закономірність, згідно з якою подальший розвиток системи ювенальної юстиції здійснюється з урахуванням набутого національного та перевіреного міжнародного до­свіду через удосконалення вже існуючої структури та зв’язків;

- принцип програмування - реалізація політики в сфері ювенальної юстиції на основі стратегії як на центральному, так і на регіональному рівнях. Саме завдяки адміністративно-правовим актам, таким як держа­вні (регіональні) програми, концепції, національні стратегії відбувається узагальнення та нормативне закріплення перспективних цілей щодо під­тримання належного функціонування та подальшого розвитку системи ювенальної юстиції, окреслюються практичні шляхи їх досягнення про­тягом певного періоду. При цьому ці програмні правові акти здатні по­єднувати заходи в різних сферах державного управління та галузевої спрямованості;

- сбір статистичної інформації, моніторинг та аналіз тенденцій, проблем і причин правопорушень і злочинності серед неповнолітніх, а також різних конкретних потреб дітей, які перебувають у складних жит­тєвих обставинах. Ця аналітично-дослідницька робота, організація якої базується на нормах адміністративного характеру є основою обґрунто­ваного планування та програмування в системі ювенальної юстиції, а та­кож оцінювання ефективності управлінських та судових рішень і захо­дів;

- ефективність та результативність - принцип, з якого випливає обов’язок публічної адміністрації забезпечувати досягнення необхідних результатів у вирішенні покладених на неї завдань у сфері ювенальної юстиції при оптимальному використанні публічних ресурсів;

- належне фінансування, а також забезпечення матеріальними та людськими ресурсами - цей принцип має допоміжний характер, втім са­ме від виконання цих умов залежатиме дієвість та ефективність більшо­сті заходів та взагалі функціонування суб’єктів системи ювенальної юс­тиції;

- підконтрольність і підзвітність - підкреслює обов’язковість вну­трішнього та зовнішнього контролю за діяльністю публічної адміністра­ції, в тому числі з боку судової системи. Через усвідомлення цілей та за­ходів, механізмів оцінювання та систем обміну інформацією суд може контролювати ефективність системи та визначати області системних збоїв;

2) функціональні принципи:

- юридична визначеність - один із фундаментальних принципів єв­ропейського права, відповідно до якого всі суб’єкти права повинні керу­ватися у своїх діях правовими приписами (нормами).

- дискреційність повноважень адміністративних органів (посадо­вих осіб). З огляду на різні особливі потреби дітей, а також розмаїття на­явних адміністративно-правових заходів, слід передбачати відповідний обсяг дискреційних повноважень для судів та інших адміністративних органів системи ювенальної юстиції на всіх етапах здійснення правосуд­дя, виконання судових рішень, ресоціалізації та превентивної діяльності щодо неповнолітніх. Разом з тим слід докладати зусиль для забезпечен­ня відповідної звітності на всіх етапах і рівнях при здійсненні будь-яких дискреційних правочинів (п. 6.1 «Пекінських правил»);

- принцип належного управління - містить у собі поєднання вимог щодо справедливого розгляду та використання найкращого досвіду (ме­тодів) в управлінні, а також запровадження інституту ювенального ом­будсмена для розгляду скарг про факти неналежного адміністрування щодо забезпечення прав дитини, що мали місце в діяльності органів пу­блічного адміністрування;

- різнобічність та комплексність заходів - передбачає поєднання на платформі адміністративно-правового регулювання заходів виховного, педагогічного, психологічного, медичного та соціального характеру, широке використання можливостей цих гуманітарних сфер суспільного життя у превенції правопорушень, здійсненні правосуддя та ресоціаліза- ції неповнолітніх правопорушників;

- принцип субсидіарності - рішення повинні прийматися на найни­жчих рівнях організації, забезпечувати ефективність запропонованих за­ходів, що, у свою чергу, призводить до деволюції (передачі) владних по­вноважень у середині системи ювенальної юстиції від центральних до місцевих органів виконавчої влади, а також органів місцевого самовря­дування та громади. Крім того, цей принцип передбачає диференціацію допустимого втручання органів публічного адміністрування у справи ді­тей і сім’ї (не залежно від їх власного бажання) залежно від віку, стану психічного розвитку та рівня соціалізації останніх з метою забезпечення їх прав та законних інтересів;

- принцип пропорційності, відповідно до якої в реалізації повнова­жень установ та організацій мають використовуватися такі засоби, які відповідають цілям отримання відповідного результату та, які не повин­ні виходити за межі необхідного для досягнення поставленого завдання (мети). Пропорційність у вузькому сенсі нерідко іменують принципом балансування (наприклад, Й. Крістофферсен)^[348]. Балансування обумов­лює кореляційна залежність забезпечення прав дитини з одного боку та охорони публічної (громадської) безпеки, інтересів держави і особи - з іншого. С. П. Погребняк до змісту цього принципу також включає судо­ву перевірку актів на їх доречність та необхідність^[349];

- принцип прозорості - в європейському праві переважно вживаєть­ся щодо доступу до офіційних документів, що містять у собі прийняті рішення, роз’яснення їх юридичного значення та наслідків, а також на­дання публічної інформації на вимогу громадян;

- збереження конфіденційності інформації про дітей, які вчинили правопорушення і до яких застосовувалися заходи індивідуальної про­філактики;

- позитивні зобов’язання органів (посадових осіб) публічного адміні­стрування, притаманні ефективній «повазі» до сімейного життя - цей принцип також згадується у практиці ЄСПЛ (Справа «М.Р. та Д.Р. проти України» (п. 55))^[350]. Ер-Ріядські керівні принципи втручання офіційних органів розглядають як одну із засад попередження злочинності серед неповнолітніх, однак таке втручання повинно здійснюватися в першу чергу з урахуванням спільних інтересів неповнолітнього і на основі неу- передженого і справедливого підходу. Уряду слід вживати заходів щодо сприяння зміцненню єдності і гармонії в родині і перешкоджати відді­ленню дітей від їхніх батьків, за винятком тих випадків, коли обставини, що негативним чином впливають на благополуччя і майбутнє дитини, не залишають іншого розумного вибору (п. 17);

- участь громадськості в прийнятті управлінських рішень та їх ре­алізації. Для попередження злочинності серед неповнолітніх, особливо в тих місцях, де ще не створено жодних установ, необхідно розробляти общинні служби і програми. Офіційні установи соціального контролю повинні використовуватися лише в крайніх випадках (п. 6 Ер-Ріядських керівних принців);

- принцип відповідальності публічної адміністрації - обумовлює обов’язок публічної адміністрації нести юридичну відповідальність за прийняті рішення, дії та бездіяльність, що можуть негативно вплинути на права та становище дітей, які перебувають у складних життєвих об­ставинах, права інших фізичних та юридичних осіб;

3) адміністративно-юрисдикційні принципи:

- економія кримінальної репресії - цей принцип можна розглядати як заклик до подальшого удосконалення заходів адміністративно-правового характеру (включаючи застосування адміністративної відповідальності, як менш репресивного виду юридичної відповідальності за правопору­шення), пріоритет досудового вирішення конфлікту інтересів за участю неповнолітніх осіб. Відповідно цей принцип створює передумови для можливість звільнення неповнолітніх від відповідальності до розгляду справи судом та обумовлює необхідність розробки адміністративної процедури покладення на них певних обов’язків (відвідування корекцій- них програм, закладу освіти тощо);

- диференційований підхід - врахування як загальних особливостей детермінантів (об’єктивних факторів та умов) адміністративних деліктів, так і індивідуальних властивостей неповнолітніх правопорушників;

- пріоритет та адекватність заходів впливу, що застосовуються до осіб віком від 16 до 18 років, які вчинили адміністративні правопору­шення деліктній ситуації - зміст цього принципу закладено та деталізу­ється у ст. 13 КУпАП;

- принцип самостійності в ухваленні рішень - полягає у самостійно­му здійсненні юрисдикційної процедури органом (посадовою особою) адміністративної юрисдикції, а також винесенні в межах визначеної за­коном компетенції рішень без втручання інших органів і посадових осіб;

- принцип змагальності - полягає у наданні особам, що притягають­ся до адміністративної відповідальності, потерпілим, їх представникам, адвокату рівних процесуальних прав, що дає змогу активно захищати свої інтереси, подавати докази, заявляти клопотання, заперечувати пред’явленні докази у вчиненні адміністративного правопорушення;

- презумпція невинуватості в провадженнях у справах про адмініс­тративні правопорушення та дисциплінарних провадженнях щодо дітей - особа вважається невинуватою у вчиненні адміністративного проступ­ку, доки її вина не буде доведена у передбаченому законом порядку і за­фіксована постановою, що набула чинності чи рішенням у справі. Ця ви­значальна засада не має належного визначення у нашому національному законодавстві про адміністративні правопорушення;

- позитивна дискримінація - принцип під яким Н. М. Крестовська розуміє встановлення мінімального віку, з якого є можливим притягнен­ня дитини до юридичної відповідальності (у нашому випадку - до адмі­ністративної. - Прим. авт.), пом’якшені форми юридичної відповідаль­ності і, по можливості - звільнення від неї із застосуванням виховних заходів^[351]. Чинна редакція КУпАП на відміну від КК України не містить будь-яких виключень (особливостей) щодо застосування адміністратив­них стягнень до неповнолітніх правопорушників, але вважаємо, що це питання потребує обговоренню;

- своєчасність та розумний строк здійснення адміністративної про­цедури - адміністративна справа вирішується своєчасно, тобто до на­стання обставин, за яких втрачається сенс у прийнятті адміністративного акту. Це стосується не лише прийняття рішень під час судового процесу, а й в інших видах адміністративних проваджень, що випливають з за­вдань органів публічного адміністрування у сфері ювенальної юстиції;

- мінімальна формалізація прийняття, оформлення та виконання рішення органу (посадової особи) публічного адміністрування - цей принцип фактично втілює умови реалізації таких принципів як ефектив­ність публічного адміністрування та розумний строк здійснення адмініс­тративної процедури, завдяки якому остання позбавляється надмірної формалізації. У сфері ювенально-правових відносин вказана засада на­буває особливого значення при виникненні чи виявленні ситуації, що за­грожує життю чи здоров’ю дитини та спрямовується на максимальне скорочення часу між формальним моментом прийняття рішення посадо­вою особою та практичним вжиттям превентивних чи протекційних за­ходів щодо дитини. Як зазначено у рішенні ЄСПЛ (Справа «М.Р. та Д.Р. проти України») у справах, коли питання часу є суттєвим, адекватність заходів має оцінюватися оперативністю їхнього вжиття (п. 55))^{[352] [353];}

- принцип презумпції правомірності дій і вимог особи, який полягає у припущенні, що особа, звертаючись до адміністративного органу з ви­могою, діє правомірно. Під час вирішення питання адміністративно - правового характеру орган (посадова особа) визнає дії та вимоги особи правомірними, поки інше не буде доведено в результаті розгляду адміні­стративної справи. О. М. Соловйова зазначає, що вказана презумпція є важливою гарантією реалізації прав учасниками адміністративної про-

353

цедури ;

- можливість скасування (або відкликання) незаконного адмініст­ративного акту тощо.

Отже, нами було наведено понад тридцять принципів, які містять ви­значальні засади адміністративно-правового забезпечення функціону­вання та розвитку системи ювенальної юстиції. А як слушно каже В. Ф. Пузирний, принципи - одна з ідентифікаційних ознак, яка дає змо­гу говорити про самодостатність і самостійність окремого явища^[354].

Враховуючи наведене, під принципами адміністративно- правового забезпечення функціонування та розвитку ювенальної юс­тиції пропонуємо розуміти закріплені в адміністративно-правових но­рмах основоположні засади, керівні ідеї, що відбивають сутність і спе­цифіку публічного адміністрування та правосуддя у справах про адміні­стративні правопорушення у вказаній сфері правовідносин. Ці принципи спрямовані на забезпечення сучасних завдань діяльності органів публіч­ної адміністрації у системі ювенальної юстиції, пронизують її внутріш­ню структуру та забезпечують дієвість механізму зв’язків і взаємодії з іншими соціальними системами та видами діяльності (процесами вихо­вання, навчання дітей, психологічної підтримки, медичної допомоги, фі­нансування тощо), тобто виконують роль інтегруючої складової у ком­плексній міжгалузевій структурі названої системи^[355].