Эффективность природоохранной деятельности.
Подход 1 связан с политикой увеличения затрат на мероприятия по охране и рациональному использованию природных ресурсов: земельных, водных и лесных ресурсов, а также атмосферного воздуха, внедрению природоохранных технологий, связанных с очисткой воздуха, воды, почв, защитой от шума и т.д. Эффективность природоохранной деятельности оценивается по величине этих затрат [111J. Вложения в охрану природы принесли определенный результат, особенно там, где они были адекватны существующей экологической проблеме. Именно, как следствие такой политики расценивают достигнутое в середине 70-х годов улучшение качества воды в р.Рейне (ФРГ), состояния атмосферного воздуха в промышленных центрах США и Европы и т.д. В среднем темпы роста сред-негодовых расходов на охрану окружающей среды в западных странах удваива-лись каждые 4-6 лет. Однако, несмотря на достигнутые в отдельных странах ус-пехи, этот подход не привел даже к стабилизации темпов ухудшения экологиче-ской ситуации [347]. И здесь весьма уместно стал возникать вопрос: а какова ра-зумная цена вложений в охрану природы? По подсчетам некоторых специали-стов, она должна составлять 8-10% ВРГП и только тогда можно ожидать каких-либо качественных изменений к лучшему [353]. Сторонники определения веди-чины природоохранных затрат не от объема ВНП, а от объема основных произ-водственных фондов, считают, что восстановления качества окружающей среды можно достичь, расходуя не менее 30-50% от величины вложений, в производство [304]. Ни в одной стране мира даже приближенно объем природоохранных затрат не достиг такой величины.
Подход 2 связал с расширением правового механизма природопользования.
Примененный впервые на Западе в начале 70-х годов такой подход активно использовался и в пашей стране в начале 90-х годов, когда был закрыт ряд действующих производств, прекращено строительство нескольких новых хозяйственных объектов, вызвавших в свое время общественное возмущение (строительство канала Волга-Чограй, Иштугановского водохранилища и т.д.). Однако попытки таким образом решать экологические проблемы оказались бесперспективными, поскольку сразу же создавали экономические и социальные проблемы - уменьшалось количество рабочих мест, росла безработица, сокращались поступления в бюджеты всех уровней [363]. Прекращение производства какого-либо продукта на закрывающемся предприятии создавало проблему в других отраслях. Развитые государства предпринимали шаги по переводу наиболее экологически опасных производств в развивающиеся страны, но и эти меры особого успеха не имели. Во-первых, издержки на такой "переезд" (обучение специалистов, развитие ин-фраструктуры, расширение транспортной сети и т.д.) порой превышали затраты на природоохранные мероприятия у себя в стране, а во-вторых, политика ужесто-чения экологических требований стала применяться и в странах третьего мира.Подход 3. С конца 60-х годов начал действовать механизм природопользования, включающий как экономические, так и социальные аспекты развития. В основу был положен критерий нормативного КОС. в России - система предельно допустимых концентраций (ПДК) загрязняющих веществ, относительно которой рассчитывался предельно допустимый уровень (ПДС и ПДВ) воздействия на окружающую среду (сбросы/выбросы) для каждого предприятия. .Вели установленные уровни ПДВ и ПДС нарушаются предприятием, то на него налагается штраф. Таким образом стимулировалось развитие природоохранной деятельности, а ее эффективность оценивалась по общему объему штрафных санкций. С 1991 г. в
России внедрен механизм платы за загрязнение окружающей среды. Была установлена система платежей за;
е выброс в атмосферу загрязняющих веществ;
« сброс в водные объекты загрязняющих веществ;
« размещение твердых отходов.
За сбросы (выбросы) загрязняющих веществ и размещение отходов устанавливалось два вида нормативов платы за:
• допустимые (в пределах установленных лимитов) объемы сбросов (выбросов) загрязняющих веществ и размещения твердых отходов:
« превышение допустимых (относительно установленных лимитов) объемов сбросов (выбросов) загрязняющих веществ и размещения твердых отходов.
Истопником первого вида платы является прибыль предприятия, второго -хозрасчетный доход предприятия [134].
Несмотря на увеличение средств, выделяемых предприятиями на осуществление природоохранных мероприятий, введение экономического механизма природопользования не способствовало улучшению состояния окружающей среды на наиболее загрязненных территориях. Главный недостаток такого механизма - увеличение затрат со стороны природо-пользователей на природоохранные мероприятия, которые сами по себе не приносят ему прибыли, влечет за собой повышение себестоимости продукции и, как следствие, снижение ее конкурентно способности. Взимание платы за природопользование с финансово неустойчивых предприятий вообще превратилось в фикцию.Мировое сообщество вынуждено было пересмотреть принцип "загрязнитель - платит", взяв на себя часть расходов по охране окружающей среды и переложив их на плечи налогоплательщиков. Принцип "коллективной ответственности" за состояние окружающей среды был впервые внедрен в Герма-
Россия нс поддержала это направление, наоборот, закрепила экономическую ответственность лрнрешотюльзова-те.тя как форму юридической ответственности [1 13].
нищ где часть природоохранных расходов легла на конечного потребителя промышленного продукта. Логика разработчиков такого подхода основывалась на том, что "необходимо реализовать ту концепцию восстановления природы, которая в финансовом плане будет привлекательной и каждый станет себя считать ответственным за сложившееся положение" [364], В ряде стран стали образовываться специальные фонды за счет средств от налогообложения отдельных граждан, частных и государственных компаний. В фондах аккумулировалась основная масса штрафов за нарушение природоохранных норм и стандартов, которая используется в свою очередь для решения конкретных природоохранных проблем. Внедрение принципа "коллективной ответственности" принесло определенные положительные результаты - простые граждане, вовлеченные в решение экологических проблем, более активно стали реагировать на нарушения экологических норм и стандартов, возросла доля государственных (и муниципальных) инвестиций в общей сумме общенациональных природоохранных затрат.
Однако, как и в случае с персональной ответственностью природогюльзователя, принцип "коллективной ответственности" в природоохранном механизме, построенном на нормативном подходе, не создавал стимулов для развития эффективной приро-доохранной деятельности на предприятии и не давал ощутимых результатов в улучшении состояния окружающей среды,Причин было несколько. Во-первых, полная реализация механизма требовала значительных вложений финансовых средств, превышающих общественные возможности. В частности, только в России природоохранные расходы с переходом на экономический механизм природопользования возросли в 3 раза [7]. Во-вторых, необходимость выполнения жестких природоохранных нормативов вынуждала предприятия не совершенствовать технологию, а дооснащать се очистными сооружениями и оборудованием (так называемая "пристроечная технология" [304]), что привело к увеличению доли природоохранных затрат в основном капитале и снижению их эффективности. В-третьих, нормативный подход оперировал, как правило, только "объемными" загрязняющими веществами, попадание которых в окружающую среду оценивалось внушительными цифрами. Чтобы заставить предприятие снизить объемы воздействия, требовалось не только ужесточить нормы, но и утвердить их на законодательном уровне. При этом нормативный подход не охватывал такие явления, как аккумуляция и синергизм различных химических веществ (например, свинец, ртуть и др.) в окружающей среде. Даже если предприятие полностью выполняло свои обязательства по природоохранным платежам, экологическая ситуация вокруг него нередко постоянно ухудшалась исключительно за счет подобных явлений.
В западных странах, прежде всего США, Канаде, Германии предпринятые усилия были признаны неудачными и стала очевидной необходимость развития стимулов к охране окружающей среды у природопользователей, тем более что всё большее число стран включали экологические принципы в государственную политику. В зависимости от имеющихся ресурсов, сложившейся СППР и законодательных механизмов многие государства начали модернизировать рыночные механизмы природопользования.
Был предложен "бабл-принцип", суть которого заключалась в отказе от единых требований к источникам загрязнения окружающей среды, в предоставлении предприятиям права самостоятельного выбора природоохранной стратегии и комплекса природоохранных мер в рамках установленных ограничений [169]. В Германии в конце 70-х годов получила распространение практика введения сертификатов на право выбросов вредных веществ [349]. Эта идея сродни платности за природопользование (за воздействие на окружающую среду) в пределах нормы. Предполагалось, что такая стратегия позволит добиться хотя бы первоначальных успехов в решении экологических проблем. Однако этого не произошло.Подход 4. В середине 80-х годов стал разрабатываться и внедряться в практику механизм природоохранной деятельности, основанный на расчетах средств на природоохранные мероприятия. В качестве обобщающих показателей природоохранной деятельности по разработке Госкомэкологии России были приняты:
* капиталовложения природоохранного назначения;
• предотвращенный экологический ущерб.
Эти показатели являются основополагающими критериями при оценке эффективности природоохранной деятельности как в целом по стране, так и по отдельным отраслям экономики. Произведение сумм, выражающих годовой объем капитальных вложений природоохранного назначения и годовой объем предот-вращенного экологического ущерба, в общем виде характеризует эффективность природоохранной деятельности [346].
Краткий анализ различных подходов, используемых в разных странах одновременно или порознь для совершенствования действующих механизмов природопользования или создания новых, но основанных на оценке затрат в охрану природы, показывает, что конечная цель - стабилизация экологической ситуации - также не достигается. В России сложилась наиболее напряженная экологическая ситуация, хотя и здесь, как, например, в США, Канаде и Германии, апробировались различные методы решения экологических проблем в течение последних более чем 25 лет. Очевидно, проблема эффективности природоохранной деятельности не должна рассматриваться только в контексте неких природоохранных мероприятий, направленных не на борьбу с причинами болезни, а на ликвидацию последствий этой болезни.
Следствием такого подхода к определению эффективности природоохранной деятельности стало представление о том, что "допустимый, приемлемый (или желаемый) для общества уровень воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду определяется федеральными или региональными органами власти, управления и надзора на межотраслевой основе", а соблюдение экологических норм стало считаться гарантией предотвращения деградации природной среды [10].
Отсутствие стимулирующей роли эффективности вообще и эффективности в природоохранной деятельности в частности, вынуждает перейти к проблеме эф-фективности функционирования всей СППР, в рамнах которой вырабатываются хозяйственные решения.