<<
>>

Эффективность природоохранной деятельности.

Такие эффективности, как социальная, а позднее и экологическая были введены в расчеты эффективности социально-экономического развития в начале 80-х годов, когда социальные и экологические приоритеты стали включаться в состав издержек в виде так называемых "социальных.результатов ухудшения качества окружающей среды, на которые приходится идти ради удовлетворения требований к качеству окружающей среды, диктуемых долговременными социальными целями" [62].
Введение этих показателей было вызвано не столько потребностью в каких-то конкретных экономических расчетах, сколько формирующейся в те годы стратегией государственной экологической политики, заключающейся в создании эколого-социального общества, где наряду с экономической и социальной сферами определяющим выступает и фактор окружающей среды с ее жизнеобеспечивающими ресурсами. Не случайно утвержденная указом Президента Российской Федерации "Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию" (1996 г.) предусматривает интеграцию экономических интересов и экологических потребностей общества, позволяющую объединить в одной шкале ценностей не только труд, производственные фонды, деньги, инфраструктуру, но и не производимый человеком природный капитал [121]. Поддержка этой позиции "идет*' еще со Стокгольмской конференции по защите окружающей среды в 1972 г., где отмеча-лось, что "нет непримиримых противоречий между экономическим ростом и про-грессом, с одной стороны, и защитой окружающей среды - с другой. Нам требу-ется повышение производительности, чтобы обеспечить необходимые средства для улучшения и защиты окружающей среды" [266]. Суть организации "равновесного природопользования" или "управления окружающей средой" со-стоит в признании реальной возможности решения проблем окружающей среды "не отступая - свертывая производство, а наступая - переходя к более высокому уровню его природоохранных характеристик'1 [225].
Однако, несмотря на прой-денный более чем 25-летний этап внедрения в практику хозяйствования концеп-ции равновесного природопользования, темпы деградации окружающей среды (особенно в развивающихся странах) не снизились; а дело охраны природы, по оценкам большинства специалистов, оказалось в кризисной ситуации. Очевидно, следует рассмотреть накопленный в разных странах опыт создания механизмов охраны природы, с тем чтобы оценить различные подходы к оценке эффективно-сти природоохранной деятельности.

Подход 1 связан с политикой увеличения затрат на мероприятия по охране и рациональному использованию природных ресурсов: земельных, водных и лесных ресурсов, а также атмосферного воздуха, внедрению природоохранных технологий, связанных с очисткой воздуха, воды, почв, защитой от шума и т.д. Эффективность природоохранной деятельности оценивается по величине этих затрат [111J. Вложения в охрану природы принесли определенный результат, особенно там, где они были адекватны существующей экологической проблеме. Именно, как следствие такой политики расценивают достигнутое в середине 70-х годов улучшение качества воды в р.Рейне (ФРГ), состояния атмосферного воздуха в промышленных центрах США и Европы и т.д. В среднем темпы роста сред-негодовых расходов на охрану окружающей среды в западных странах удваива-лись каждые 4-6 лет. Однако, несмотря на достигнутые в отдельных странах ус-пехи, этот подход не привел даже к стабилизации темпов ухудшения экологиче-ской ситуации [347]. И здесь весьма уместно стал возникать вопрос: а какова ра-зумная цена вложений в охрану природы? По подсчетам некоторых специали-стов, она должна составлять 8-10% ВРГП и только тогда можно ожидать каких-либо качественных изменений к лучшему [353]. Сторонники определения веди-чины природоохранных затрат не от объема ВНП, а от объема основных произ-водственных фондов, считают, что восстановления качества окружающей среды можно достичь, расходуя не менее 30-50% от величины вложений, в производство [304]. Ни в одной стране мира даже приближенно объем природоохранных затрат не достиг такой величины.

Подход 2 связал с расширением правового механизма природопользования.

Примененный впервые на Западе в начале 70-х годов такой подход активно использовался и в пашей стране в начале 90-х годов, когда был закрыт ряд действующих производств, прекращено строительство нескольких новых хозяйственных объектов, вызвавших в свое время общественное возмущение (строительство канала Волга-Чограй, Иштугановского водохранилища и т.д.). Однако попытки таким образом решать экологические проблемы оказались бесперспективными, поскольку сразу же создавали экономические и социальные проблемы - уменьшалось количество рабочих мест, росла безработица, сокращались поступления в бюджеты всех уровней [363]. Прекращение производства какого-либо продукта на закрывающемся предприятии создавало проблему в других отраслях. Развитые государства предпринимали шаги по переводу наиболее экологически опасных производств в развивающиеся страны, но и эти меры особого успеха не имели. Во-первых, издержки на такой "переезд" (обучение специалистов, развитие ин-фраструктуры, расширение транспортной сети и т.д.) порой превышали затраты на природоохранные мероприятия у себя в стране, а во-вторых, политика ужесто-чения экологических требований стала применяться и в странах третьего мира.

Подход 3. С конца 60-х годов начал действовать механизм природопользования, включающий как экономические, так и социальные аспекты развития. В основу был положен критерий нормативного КОС. в России - система предельно допустимых концентраций (ПДК) загрязняющих веществ, относительно которой рассчитывался предельно допустимый уровень (ПДС и ПДВ) воздействия на окружающую среду (сбросы/выбросы) для каждого предприятия. .Вели установленные уровни ПДВ и ПДС нарушаются предприятием, то на него налагается штраф. Таким образом стимулировалось развитие природоохранной деятельности, а ее эффективность оценивалась по общему объему штрафных санкций. С 1991 г. в

России внедрен механизм платы за загрязнение окружающей среды. Была установлена система платежей за;

е выброс в атмосферу загрязняющих веществ;

« сброс в водные объекты загрязняющих веществ;

« размещение твердых отходов.

За сбросы (выбросы) загрязняющих веществ и размещение отходов устанавливалось два вида нормативов платы за:

• допустимые (в пределах установленных лимитов) объемы сбросов (выбросов) загрязняющих веществ и размещения твердых отходов:

« превышение допустимых (относительно установленных лимитов) объемов сбросов (выбросов) загрязняющих веществ и размещения твердых отходов.

Истопником первого вида платы является прибыль предприятия, второго -хозрасчетный доход предприятия [134]. Несмотря на увеличение средств, выделяемых предприятиями на осуществление природоохранных мероприятий, введение экономического механизма природопользования не способствовало улучшению состояния окружающей среды на наиболее загрязненных территориях. Главный недостаток такого механизма - увеличение затрат со стороны природо-пользователей на природоохранные мероприятия, которые сами по себе не приносят ему прибыли, влечет за собой повышение себестоимости продукции и, как следствие, снижение ее конкурентно способности. Взимание платы за природопользование с финансово неустойчивых предприятий вообще превратилось в фикцию.

Мировое сообщество вынуждено было пересмотреть принцип "загрязнитель - платит", взяв на себя часть расходов по охране окружающей среды и переложив их на плечи налогоплательщиков. Принцип "коллективной ответственности" за состояние окружающей среды был впервые внедрен в Герма-

Россия нс поддержала это направление, наоборот, закрепила экономическую ответственность лрнрешотюльзова-те.тя как форму юридической ответственности [1 13].

нищ где часть природоохранных расходов легла на конечного потребителя промышленного продукта. Логика разработчиков такого подхода основывалась на том, что "необходимо реализовать ту концепцию восстановления природы, которая в финансовом плане будет привлекательной и каждый станет себя считать ответственным за сложившееся положение" [364], В ряде стран стали образовываться специальные фонды за счет средств от налогообложения отдельных граждан, частных и государственных компаний. В фондах аккумулировалась основная масса штрафов за нарушение природоохранных норм и стандартов, которая используется в свою очередь для решения конкретных природоохранных проблем. Внедрение принципа "коллективной ответственности" принесло определенные положительные результаты - простые граждане, вовлеченные в решение экологических проблем, более активно стали реагировать на нарушения экологических норм и стандартов, возросла доля государственных (и муниципальных) инвестиций в общей сумме общенациональных природоохранных затрат. Однако, как и в случае с персональной ответственностью природогюльзователя, принцип "коллективной ответственности" в природоохранном механизме, построенном на нормативном подходе, не создавал стимулов для развития эффективной приро-доохранной деятельности на предприятии и не давал ощутимых результатов в улучшении состояния окружающей среды,

Причин было несколько. Во-первых, полная реализация механизма требовала значительных вложений финансовых средств, превышающих общественные возможности. В частности, только в России природоохранные расходы с переходом на экономический механизм природопользования возросли в 3 раза [7]. Во-вторых, необходимость выполнения жестких природоохранных нормативов вынуждала предприятия не совершенствовать технологию, а дооснащать се очистными сооружениями и оборудованием (так называемая "пристроечная технология" [304]), что привело к увеличению доли природоохранных затрат в основном капитале и снижению их эффективности. В-третьих, нормативный подход оперировал, как правило, только "объемными" загрязняющими веществами, попадание которых в окружающую среду оценивалось внушительными цифрами. Чтобы заставить предприятие снизить объемы воздействия, требовалось не только ужесточить нормы, но и утвердить их на законодательном уровне. При этом нормативный подход не охватывал такие явления, как аккумуляция и синергизм различных химических веществ (например, свинец, ртуть и др.) в окружающей среде. Даже если предприятие полностью выполняло свои обязательства по природоохранным платежам, экологическая ситуация вокруг него нередко постоянно ухудшалась исключительно за счет подобных явлений.

В западных странах, прежде всего США, Канаде, Германии предпринятые усилия были признаны неудачными и стала очевидной необходимость развития стимулов к охране окружающей среды у природопользователей, тем более что всё большее число стран включали экологические принципы в государственную политику. В зависимости от имеющихся ресурсов, сложившейся СППР и законодательных механизмов многие государства начали модернизировать рыночные механизмы природопользования. Был предложен "бабл-принцип", суть которого заключалась в отказе от единых требований к источникам загрязнения окружающей среды, в предоставлении предприятиям права самостоятельного выбора природоохранной стратегии и комплекса природоохранных мер в рамках установленных ограничений [169]. В Германии в конце 70-х годов получила распространение практика введения сертификатов на право выбросов вредных веществ [349]. Эта идея сродни платности за природопользование (за воздействие на окружающую среду) в пределах нормы. Предполагалось, что такая стратегия позволит добиться хотя бы первоначальных успехов в решении экологических проблем. Однако этого не произошло.

Подход 4. В середине 80-х годов стал разрабатываться и внедряться в практику механизм природоохранной деятельности, основанный на расчетах средств на природоохранные мероприятия. В качестве обобщающих показателей природоохранной деятельности по разработке Госкомэкологии России были приняты:

* капиталовложения природоохранного назначения;

• предотвращенный экологический ущерб.

Эти показатели являются основополагающими критериями при оценке эффективности природоохранной деятельности как в целом по стране, так и по отдельным отраслям экономики. Произведение сумм, выражающих годовой объем капитальных вложений природоохранного назначения и годовой объем предот-вращенного экологического ущерба, в общем виде характеризует эффективность природоохранной деятельности [346].

Краткий анализ различных подходов, используемых в разных странах одновременно или порознь для совершенствования действующих механизмов природопользования или создания новых, но основанных на оценке затрат в охрану природы, показывает, что конечная цель - стабилизация экологической ситуации - также не достигается. В России сложилась наиболее напряженная экологическая ситуация, хотя и здесь, как, например, в США, Канаде и Германии, апробировались различные методы решения экологических проблем в течение последних более чем 25 лет. Очевидно, проблема эффективности природоохранной деятельности не должна рассматриваться только в контексте неких природоохранных мероприятий, направленных не на борьбу с причинами болезни, а на ликвидацию последствий этой болезни.

Следствием такого подхода к определению эффективности природоохранной деятельности стало представление о том, что "допустимый, приемлемый (или желаемый) для общества уровень воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду определяется федеральными или региональными органами власти, управления и надзора на межотраслевой основе", а соблюдение экологических норм стало считаться гарантией предотвращения деградации природной среды [10].

Отсутствие стимулирующей роли эффективности вообще и эффективности в природоохранной деятельности в частности, вынуждает перейти к проблеме эф-фективности функционирования всей СППР, в рамнах которой вырабатываются хозяйственные решения.

<< | >>
Источник: МАКСИМЕНКО Юрий Леонидович. ЭКОЛОГИЗАЦИЯ СИСТЕМЫ подготовки и принятия ХОЗЯЙСТВЕННЫХ РЕШЕНИЙ. 1999

Еще по теме Эффективность природоохранной деятельности.:

  1. Экономическая эффективность применения КТАНов в котельных
  2. ИНФОРМАЦИОННЫЕ И ЭЛЕКТРОННЫЕ РЕСУРСЫ - ОСНОВА ЭФФЕКТИВНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ БИБЛИОТЕКИ ПО ВОСПИТАНИЮ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ КУЛЬТУРЫ
  3. Отходы
  4. Современная концепция природоохранной деятельности.
  5. Эффективность природоохранной деятельности.
  6. Эффективность
  7. Анализ деятельности государственной экологической экспертизы.
  8. Анализ эффективности ГЭЭ.
  9. Оценка экологической эффективности реализации проекта ХДТ.
  10. 9.1 Классификация природоохранных мероприятий
  11. 33.2. ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ЭФФЕКТИВНОСТЬ ПРИРОДООХРАННЫХ МЕРОПРИЯТИЙ
  12. 49. Участие и роль России в международном природоохранном сотрудничестве в контексте перехода к устойчивому развитию.
  13. § 1. Формулирование государственной экологической политики
  14. § 1. Роль экономического механизма охраны окружающей среды в реализации экологической политики
  15. § 1. Экологизация законодательства и государства
  16. § 3. Понимание экологической оценки хозяйственной деятельности
  17. Примечания
  18. ВВЕДЕНИЕ
  19. §1.2. Природоохранный потенциал технических регламентов