§ 3. Соотношение права оперативного управления с ограничением и обременением прав публичного собственника
В цивилистической доктрине сложилось устойчивое мнение об отличительных от прав оперативного управления признаках права хозяйственного ведения: 1) объем правомочий у обладателя права хозяйственного ведения более широкий, чем у обладателя права оперативного управления; 2) собственник-учредитель вправе изъять у субъекта права оперативного управления закрепленное за ним имущество либо перераспределить это имущество между другими созданными собственником юридическими лицами по своему усмотрению; 3) если унитарное предприятие отвечает по долгам всем своим имуществом, то имущественная ответственность государственного бюджетного учреждения ограничена денежными средствами учреждения и субсидиарной ответственностью собственника; 4) если пределы осуществления права хозяйственного ведения устанавливаются законодательными актами, то пределы оперативного управления - дополнительно заданиями собственника, назначением имущества, целями деятельности юридического лица lt;1gt;.
--------------------------------
lt;1gt; См., например: Вещные права: система, содержание, приобретение: Сб. науч. тр. в честь проф. Б.Л. Хаскельберга / Под ред. Д.О. Тузова. М.: Статут, 2008. С. 60.
Статьями 120, 296, 298 - 300 ГК РФ закреплен правовой статус бюджетных государственных и муниципальных учреждений, а также автономных учреждений, особенности правового режима закрепленного за ними имущества, их имущественной ответственности и финансирования.
Бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам лишь находящимися в его распоряжении денежным средствами (п. 2 ст. 120 ГК РФ).
Учреждение, за которым имущество закреплено на праве оперативного управления, владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника этого имущества и назначением этого имущества.
Собственник имущества вправе изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество, закрепленное им за учреждением либо приобретенное учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение этого имущества, и распорядиться этим имуществом по своему усмотрению (ст. 296 ГК РФ).Бюджетное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным этим учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества (п. 1 ст. 298 ГК РФ).
Если в соответствии с учредительными документами учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе (п. 2 ст. 298 ГК РФ).
Бюджетный кодекс РФ (далее - БК РФ) lt;1gt; установил правило, согласно которому в смете доходов и расходов должны быть отражены все доходы бюджетного учреждения, получаемые как из бюджета и государственных внебюджетных фондов, так и от осуществления предпринимательской деятельности, в том числе доходы от оказания платных услуг, другие доходы, получаемые от использования государственной и муниципальной собственности, закрепленной за бюджетным учреждением на праве оперативного управления, и иной деятельности (п. 2 ст. 42, п. 3 ст. 161).
--------------------------------
lt;1gt; Федеральный закон от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ (с изм. и доп.) // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.
В юридической литературе продолжаются дискуссии относительно правомочий (права) учреждения на имущество (доходы), приобретенное (полученное) учреждением в результате осуществления такого рода деятельности. Некоторые исследователи-цивилисты признают правомочия (право) по распоряжению, использованию имущества, полученного в результате деятельности, приносящей доходы, правом хозяйственного ведения lt;1gt;; другие - самостоятельным (особым) вещным правом lt;2gt;; третьи полагают, что дискутируемое право является правом собственности lt;3gt;; четвертые определяют это право как расширенную разновидность права оперативного управления lt;4gt;.
--------------------------------
lt;1gt; См.: Научно-практический комментарий, части первой Гражданского кодекса Российской Федерации для предпринимателей. М., 1999. С. 376; Иванова Н.Р. Защита права собственности в арбитражном суде. М., 1999. С. 74.
lt;2gt; См.: Гражданское право: Учебник / Под ред. Ю.К. Толстого, А.П. Сергеева. М., 1996. Ч. 1. С. 288; Щенникова Л.В. Вещные права в гражданском праве России. М., 1996. С. 18; Коновалов А.В. Владение и владельческая защита в гражданском праве. СПб., 2001. С. 60; Сорокина С.Я. Вещные права учреждений и их осуществление // Вещные права: система, содержание, приобретение: Сб. науч. тр. в честь проф. Б.Л. Хаскельберга / Под ред. Д.О. Тузова. М.: Статут, 2008. С. 73.
lt;3gt; См.: Камышанский В.П. Право собственности: пределы и ограничения. М., 2000. С. 170; Бабаев А.Б. Имущественные права унитарных предприятий и учреждений // Право и политика. 2002. N 7. С. 42; Богданов Е.В. Моделирование права собственности в гражданском законодательстве Российской Федерации // Государство и право. 2001. N 11. С. 21; Дозорцев В.А. Принципиальные черты права собственности в Гражданском кодексе // Гражданский кодекс России: Проблемы. Теория. Практика: Сб. памяти С.А. Хохлова / Отв. ред. А.Л. Маковский. М., 1998. С. 247.
lt;4gt; См., например: Генкин Д.М. Оперативное управление как институт гражданского права // Советская юстиция. 1963. N 3. С. 3; Чередникова М.В. О вещных правах по Гражданскому кодексу РФ // Актуальные проблемы гражданского права / Под ред. С.С. Алексеева. М., 2000. С. 123; Феофилактов А.С. Право оперативного управления государственных (муниципальных) учреждений: проблемы реализации и защиты // Арбитражная практика. 2007. N 6. С. 13.
По нашему мнению, самостоятельное распоряжение учреждением доходами, получаемыми в результате осуществления разрешенной учредительными документами деятельности, приносящей такие доходы, а также имуществом, приобретенным за счет этих доходов, не является самостоятельной разновидностью ограниченного вещного права, а происходит в рамках полномочий права оперативного управления и не создает права собственности для учреждения lt;1gt;.
Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ подчеркнул, что Гражданский кодекс РФ, не регламентируя содержание права самостоятельного распоряжения имуществом, приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доходы деятельности, определяет, что учреждение в силу ст. ст. 120, 296, 298 ГК РФ не может обладать данным имуществом на праве собственности. Пункт 3 ст. 161 БК РФ (как и п. 2 ст. 42) не определяет содержание прав учреждений на доходы, полученные учреждениями от приносящей доход деятельности, а закрепляет особенности их учета. Поэтому установление нормами бюджетного законодательства особого порядка учета доходов, полученных от такого рода деятельности, не изменяет закрепленный Гражданским кодексом объем прав учреждений относительно данных доходов и приобретенного за их счет имущества lt;2gt;.--------------------------------
lt;1gt; Впервые термин "право на самостоятельное распоряжение" появился в российском законодательстве благодаря п. 4 ст. 5 Закона РФ от 24 декабря 1990 г. N 443-1 "О собственности в РСФСР" (Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. N 30. Ст. 416).
lt;2gt; Пункт 2 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 июня 2006 г. N 21 "О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением ст. 120 ГК РФ" (Вестник ВАС РФ. 2006. N 8).
Действительно, законодатель позволяет учреждению распоряжаться указанными видами доходов и имуществом по своему усмотрению, от своего имени и независимо от согласия собственника, в отличие от имущества, закрепленного за ним собственником или приобретенного этим учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества. По нашему мнению, "право самостоятельного распоряжения" имуществом означает правовую возможность для учреждения совершать различные гражданско-правовые сделки по отчуждению имущества, передаче имущества в аренду, по договору займа, по внесению данного имущества в качестве вклада в уставный (складочный) капитал, паевой фонд других юридических лиц в установленном законом порядке lt;1gt;, облегчать финансовое бремя (ответственность) государства.
Однако изложенное нормоположение вовсе не означает, что у учреждения возникает право собственности на имущество, денежные средства, получаемые в результате деятельности, приносящей доходы, ибо деятельность любого, предположим, бюджетного, государственного учреждения, включая деятельность, приносящую доходы, строится на основе государственного имущества, причем трудового коллектива, действующего в рамках государственного учреждения, и плоды, доходы от использования этого имущества, находящегося в оперативном управлении, а имущество, приобретенное учреждением по договору или иным основаниям, поступает в оперативное управление этого же учреждения (п. 2 ст. 299 ГК РФ). Бюджетное учреждение продолжает оставаться государственным учреждением, юридическим лицом публичного права с использованием все той же публичной (государственной) собственности. Юридическое лицо (в нашем случае - учреждение) не может иметь обособленное имущество одновременно на основе двух или трех различных видов вещных прав, так как это противоречит требованиям п. 1 ст. 48 ГК РФ. Аналогичным образом выглядит положение и с бюджетным муниципальным учреждением. Публичное учреждение выполняет публичные социальные функции, причем на основе государственного или муниципального имущества (финансирования), и доходы, полученные таким учреждением, независимо от осуществления им основной или дополнительной деятельности, приносящей доходы, остаются объектом публичной собственности. Пункт 2 ст. 48 ГК РФ указывает на то, что учредители таких видов юридических лиц, как учреждения, имеют право собственности на имущество этих учреждений. В юридической литературе вполне обоснованно подвергается резкой критике положение п. 5 ст. 39 Закона РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" (в ред. Федерального закона от 13 января 1996 г.) lt;2gt; о том, что "негосударственное образовательное учреждение (организация) может быть собственником имущества в соответствии с законодательством Российской Федерации" lt;3gt;. Данное положение больше относится к правовому режиму имущества автономных некоммерческих организаций, являющихся собственниками имущества, переданного этому виду некоммерческих организаций их учредителями lt;4gt;.--------------------------------
lt;1gt; Е.А. Суханов совершенно верно пишет: "Если в соответствии с п. 1 ст. 298 ГК РФ учреждение вообще лишено права распоряжения "бюджетным имуществом", то в отношении "внебюджетного" имущества за ним сохраняется предусмотренное п. 2 ст. 298 ГК РФ "право самостоятельного распоряжения", видимо, включающее и возможности его отчуждения по усмотрению учреждения" (Суханов Е.А. Гражданское право - частное право / Отв. ред. В.С. Ем. М.: Статут, 2008. С. 461).
lt;2gt; СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 150.
lt;3gt; См., например: Агешкина Н.А. Защита интересов школьников и студентов при получении образования. М.: Омега, 2008. С. 125.
lt;4gt; Статья 10 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (с изм. и доп.) // СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145.
Указание законодателя о предоставлении права самостоятельного распоряжения тем или иным видом имущества (доходами) расширяет объем правомочий учреждения в рамках оперативного управления, позволяет более успешно решать поставленные перед учреждением уставные задачи и цели, вызванные объективным развитием социальных функций (услуг) государства.
Так, например, упомянутый Закон РФ "Об образовании", а также Федеральный закон от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском образовании" (с изм. и доп.) lt;1gt; разрешают образовательным учреждениям выступать в качестве арендодателей в отношении закрепленного за ними имущества. Такие же права предоставлены Законом и государственным учреждениям культуры, искусства, здравоохранения, науки, архивной деятельности lt;2gt;.
--------------------------------
lt;1gt; СЗ РФ. 1996. N 35. Ст. 4135.
lt;2gt; См., например: Федеральный закон от 26 мая 1996 г. N 54-ФЗ "О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2591.
В настоящее время автономные государственные и муниципальные учреждения получили право самостоятельного (без согласия собственника) распоряжения имуществом, закрепленным за ним собственником (если иное не установлено законом), за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества. Распоряжение последними видами имущества возможно лишь с согласия собственника lt;1gt;.
--------------------------------
lt;1gt; Исходя из изложенного можно сделать вывод о некотором сближении правового регулирования хозяйственного ведения унитарного предприятия с обсуждаемым выше правом оперативного управления, включающим в себя право самостоятельного распоряжения имуществом.
Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (с изм. и доп.) lt;1gt; предусмотрел дополнительную (наряду с государственным бюджетным учреждением) разновидность учреждения - автономное. Согласно этому Закону автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах (п. 1 ст. 2). В отличие от бюджетных государственных (муниципальных) учреждений собственник имущества автономного учреждения не несет имущественной ответственности по долгам созданного юридического лица lt;2gt; и не имеет права на получение доходов от осуществления автономным учреждением деятельности и использования закрепленного за учреждением имущества (п. 7 ст. 2).
--------------------------------
lt;1gt; СЗ РФ. 2006. N 45. Ст. 4626.
lt;2gt; Автономное учреждение отвечает по своим обязательствам всем закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением собственником этого имущества или приобретенных автономным учреждением за счет выделенных таким собственником средств. Собственник имущества автономного учреждения не несет ответственность по обязательствам автономного учреждения (п. 2 ст. 120 ГК РФ; п. 4 ст. 2 Закона об автономных учреждениях).
Законодателем существенно увеличен объем полномочий автономных учреждений по распоряжению имуществом, закрепленным за учреждением: автономное учреждение вправе без согласия учредителя распоряжаться движимым и недвижимым имуществом, за исключением особо ценного движимого имущества lt;1gt;, а также недвижимого имущества, закрепленного за ним учредителем или приобретенным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества (п. 2 ст. 3). Автономное учреждение вправе с согласия своего учредителя вносить денежные средства и иное имущество в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или иным образом передавать это имущество другим юридическим лицам в качестве их учредителя или участника (п. 6 ст. 3).
--------------------------------
lt;1gt; Под особо ценным движимым имуществом понимается имущество, без которого осуществление автономным учреждением своей уставной деятельности будет существенно затруднено. Виды такого имущества определяются в порядке, устанавливаемом Правительством РФ (п. 3 ст. 3 Закона об автономных учреждениях).
Учредитель автономного учреждения осуществляет финансовое обеспечение выполнения задания с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки, а также финансовое обеспечение развития автономных учреждений в рамках программ, утвержденных в установленном порядке. В случае сдачи в аренду с согласия учредителя недвижимого имущества или особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, финансовое обеспечение содержания такого имущества учредителем не осуществляется (п. 3 ст. 4).
Автономное учреждение вправе по своему усмотрению выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях в порядке, установленном федеральными законами, осуществлять иные виды деятельности, способствующие достижению целей, ради которых оно создано, при условии, что такие виды деятельности указаны в его уставе (п. п. 6, 7 ст. 4).
Самостоятельное распоряжение бюджетными и автономными учреждениями имуществом в разрешенных законом случаях не является и правом хозяйственного ведения, ибо последним правом наделены унитарные предприятия - коммерческие организации, выполняющие экономические функции как агенты публичного собственника и преследующие при этом цель извлечения прибыли lt;1gt;. Учреждения же по своему правовому статусу являются, как известно, некоммерческими организациями, созданными не для извлечения прибыли, а для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера (п. 1 ст. 120 ГК РФ). И хотя российские публичные учреждения получают все больше самостоятельных правомочий в сфере распоряжения закрепленным за ним имуществом, способствующих некоторому сближению с правом хозяйственного ведения lt;2gt;, следует утверждать, что эти правомочия продолжают действовать в рамках оперативного управления, а не становятся правом хозяйственного ведения или правом собственности или каким-либо иным особым вещным правом. Е.А. Суханов совершенно верно замечает, что Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ lt;3gt; фактически "распространил на "внебюджетное" имущество учреждения режим права оперативного управления, хотя и в несколько расширенном варианте...", современная арбитражно-судебная практика признает за учреждением право самостоятельного распоряжения как разновидность права оперативного управления lt;4gt;.
--------------------------------
lt;1gt; Д.В. Петров совершенно верно замечает, что современный ГК РФ не повторил в отличие от п. 2 ст. 48 действовавших ранее Основ гражданского законодательства 1991 г. правовую норму, характеризовавшую право самостоятельного распоряжения имуществом учреждения как право хозяйственного ведения (см.: Петров Д.В. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления. СПб.: Юридический центр Пресс, 2002. С. 203).
lt;2gt; См., например: Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой / Под ред. О.Н. Садикова. М., 1997. С. 230.
lt;3gt; Речь идет о Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 июня 2006 г. N 21 "О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением ст. 120 ГК РФ", согласно которому учреждения отвечают по своим обязательствам не только имеющимися у них бюджетными средствами, полученными в порядке финансирования, но и денежными средствами, приобретенными за счет внебюджетных источников (в результате деятельности, приносящей доходы (п. 3)).
lt;4gt; Суханов Е.А. Гражданское право - частное право / Отв. ред. В.С. Ем. М.: Статут, 2008. С. 461 - 462.