Глава 6 Модель поиска оптимальных санкций ЗА ПРЕСТУПЛЕНИЯ В УСЛОВИЯХ КОРРУПЦИИ
А.А. Курдин, кандидат экономических наук, начальник отдела проблем мировой энергетики ФГБУ «Российское энергетическое агентство»
Специфика сложившейся в стране институциональной среды может оказывать существенное влияние на эффективность различных инструментов государственной политики.
Недостаточное внимание к особенностям среды часто приводит к неэффективному законотворчеству и правоприменению, даже если принимаемые и реализуемые законы представляются обоснованными с экономической и правовой точки зрения «в идеальных условиях».Одной из характерных черт институциональной среды в России является высокая распространенность коррупционных норм поведения. К примеру, в ежегодном «Индексе восприятия коррупции» от Transparency International от 2011 года Россия оказалась на 143—151-м местах из 183 обследованных стран мира. Фактор доминирующей коррупции может оказать существенное влияние на стратегии поведения экономических агентов во многих сферах их деятельности.
В данной работе проводится теоретический анализ проблемы уголовного преследования за правонарушения в экономической сфере[151]. Масштабы применения уголовного преследования в России довольно значительны, и это влечет за собой серьезные общественные издержки. В то же время в соответствии с результатами предложенной в работе теоретико-игровой модели и выводами, содержащимися в ряде зарубежных разработок, ужесточение санкций за правонарушения и повышение вероятности применения этих санкций в условиях высокой коррупции необязательно снижают уровень преступности. Напротив, завышенный уровень ожидаемых санкций за преступления способен привести к дальнейшему росту экономической преступности и коррупции, и это — помимо прочих негативных последствий для экономической активности.
Поэтому государство должно с осторожностью подходить к вопросам уголовного преследования за экономические преступления и предъявлять относительно более серьезные санкции к коррумпированным представителям государственной власти.
В основе дальнейшего анализа лежит «экономический подход» к вопросам законотворчества или, более широко, институционального проектирования. Говоря об «экономическом подходе», следует сделать отсылку прежде всего к исследованиям Г. Беккера[152] и экономической теории преступления и наказания, а также Р. Поз- нера[153] и экономического анализа права. Несмотря на то что эти исследования получили широкое признание, а Г. Беккер был отмечен премией памяти А. Нобеля по экономике, эти подходы далеко не всегда (скорее, редко) используются в законотворческой практике, направляемой профессиональными юристами. В более широком смысле слова «экономический подход» можно понимать как выбор между дискретными структурными институциональными альтернативами, то есть в рамках конечного набора альтернативных институтов[154], с точки зрения затрат и выгод членов общества.
При выборе наилучшего набора институтов защиты прав собственности методами уголовного преследования важным представляется формирование у экономических агентов устойчивого и сильного мотива, сдерживающего оппортунистическое поведение. Одновременно существует целый ряд издержек, возрастающих при более масштабном применении уголовного преследования, которые подробно рассмотрены в статье «Уголовное преследование экономической преступности и экономическая активность»[155].
Среди издержек можно, во-первых, выделить издержки правоохранительных органов и судебной системы, ресурсы которых могли бы быть высвобождены и перенаправлены на расследование и рассмотрение других дел с целью повышения качества работы по ним либо просто сокращены с последующим высвобождением бюджетных средств.
Во-вторых, действия правоохранительных органов в отношении предпринимателей и их фирм, сопровождающиеся обысками и выемками, заключением под стражу, замораживанием счетов и изъятием тех или иных активов, другими средствами процессуального принуждения, необходимостью участия в судебных процессах, со значительной вероятностью приводят к сокращению активности предприятия или вовсе к приостановке его деятельности, по крайней мере на период проведения всех этих действий.
В-третьих, после вынесения приговора, если он будет связан с лишением свободы, потребуются дополнительные расходы государственного бюджета на содержание осужденных под стражей.
В-четвертых (по порядку, но не по важности), ресурсы предпринимателей и предприятий могут быть исключены из хозяйственного оборота на долгое время. В случае вынесения приговора, связанного с лишением свободы, человеческий капитал и другие активы предпринимателя с высокой вероятностью не будут использоваться по назначению, более того, предприятие также не сразу может восстановиться или вообще не восстановится после процедуры уголовного преследования. Ликвидация предприятия или приостановка его деятельности означают возникновение фрикционной или структурной безработицы среди его работников, простои в использовании основных и оборотных средств, потерю актива в виде товарного знака и деловой репутации. При смене владельца и продолжении функционирования могут возникнуть сложности с адаптацией нового руководства к сложившейся структуре, приводящие к убыткам предприятия, либо же предприятие может быть перепродано как целостный комплекс или по частям. Последнее также де-факто означает ликвидацию предприятия.
Кроме этого, существует еще более значительный объем косвенных издержек: чистый отток капитала за рубеж вследствие неблагоприятного инвестиционного климата, расширение теневого сектора экономики, снижение предпринимательской активности или отказ от нее и т.д. Перечисление всех этих издержек, безусловно, не должно вводить в заблуждение о целесообразности отказа от уголовного преследования за совершение экономических преступлений. Конечная цель использования этого инструмента для защиты прав собственности может оправдать все издержки, поскольку роль защиты прав собственности в экономическом развитии не нуждается в дополнительном обосновании.
И все же неизбежно возникает вопрос о мере применения уголовного преследования, а именно о масштабах санкций в отношении экономических преступников и о вероятности их применения, то есть фактически — об ожидаемой величине санкции (с учетом математического ожидания).
При этом зададимся вопросом, можно ли утверждать, что повышение этой ожидаемой величины неминуемо приведет к более эффективному предотвращению преступлений?В соответствии с разрабатываемой далее гипотезой, зависимость между ожидаемой величиной санкции и вероятностью предотвращения преступления не является монотонно возрастающей в условиях возможного выбора оппортунистического поведения агентом, контролирующим соблюдение законодательства, иными словами, при наличии коррупции среди «контролеров». Данная особенность показана на базе теоретико-игровой модели, излагаемой далее. Это положение характерно для стран с высоким уровнем коррупции, в число которых на данный момент входит и Россия[156].
Необходимо также отметить, что повышение вероятности применения санкции в отношении виновного означает сокращение вероятности «ошибки II рода» (то есть ухода виновного от наказания), при этом одновременно может возрастать вероятность «ошибки I рода» (то есть наказания невиновного). Этот эффект здесь оставлен за скобками, с его исследованием в отечественной литературе можно ознакомиться, в частности, в работах А. Ша- ститко[157], а также П. Крючковой и С. Авдашевой (с точки зрения механизмов «инфорсмента» законодательства)[158].
Следует выделить ряд разработанных в литературе фундаментальных моделей в сфере экономики и права, направленных на анализ факторов как преступности в целом, так и коррупции. Г. Беккер и Дж. Стиглер[159], А. Полински и С. Шавелл[160], а также Н. Гароупа[161] не только рассмотрели преступное поведение, но и подробно проанализировали механизмы государственного «инфорсмента» законодательства, включая поиск оптимального размера ожидаемой санкции (в части как величины наказания, так и его вероятности) с учетом расходов на правоприменение и причиненного ущерба. С. Левитт и Т. Майлс[162] составили обзор эмпирических исследований в сфере экономики преступления и наказания — несмотря на ряд интересных разработок, эти исследования в значительной мере скованы недостатком данных.
Безусловно, при рассмотрении теории коррупции и ее последствий для развивающихся стран важны разработки А. Шлейфера и Р. Вишни[163], в которых коррупция исследуется как один из ключевых факторов, влияющих на экономическую активность в целом и поведение экономических агентов. На этих позициях основана и приводимая здесь модель.Ключевую роль в модели, предложенной в этой работе, играет фактор коррупции контролера. Контролером или гарантом в этой работе назван экономический агент, осуществляющий контроль от лица государства за соблюдением предпринимателями установленных законов и способный применять санкции за нарушения, проще говоря — государственный чиновник. В целом круг моделей государственного регулирования в условиях коррупции на уровне непосредственного контролера достаточно широк, но в данной работе мы не ставим перед собой задачу их подробного обзора. После изложения нашей модели мы сравним полученные результаты с выводами относительно оптимальных санкций для предпринимателей и контролеров, полученными в других работах по аналогичной тематике.
Модель
Цель разработки модели состоит в изучении взаимодействия предпринимателя и потенциально коррумпированного контролера как игры с учетом возможности выбора между взяткой и отказом от использования механизма коррупции каждым из игроков, а также с возможностью выбора предпринимателем стратегии нарушения закона или его соблюдения, а контролером — величины взятки.
Введем основные предпосылки и исходные данные модели. Предположим, что на рынке действует индивидуальный предприниматель, который в обычных условиях и при соблюдении закона может получить нормальную прибыль величиной П0. Предприниматель может нарушить закон и в этом случае получить дополнительный доход величиной X.
Вероятность проверки данного предпринимателя составляет p. В случае обнаружения нарушения он должен быть подвергнут санкции величиной S. Таким образом, ожидаемая санкция для предпринимателя за первичное нарушение закона[164] составляет pS.
Предприниматель освобождается от ответственности в том случае, если он априори, не дожидаясь проверки, заплатит взятку должностному лицу (контролеру), а оно примет взятку.Исполнение закона контролирует гарант (контролер), имеющий право налагать санкции по своему усмотрению, при этом в его силах наказывать невиновного и освобождать от санкции виновного. Контролер получает зарплату[165] T и может брать взятку от предпринимателя, самостоятельно устанавливая ее величину B. Торг между контролером и предпринимателем относительно размера взятки в модели не предусмотрен.
Контролер может быть оштрафован вышестоящей инстанцией за недобросовестное поведение (коррупцию или наказание невиновных) на величину F с вероятностью обнаружения злоупотреблений q. Таким образом, ожидаемая санкция для контролера за злоупотребления составляет qF. Санкция для предпринимателя за дачу взятки в модели не предусматривается. Предполагается, что контролер по роду деятельности регулярно взаимодействует с предпринимателями, поэтому даже с учетом сложности обнаружения коррупции для него существует вероятность быть изобличенным хотя бы при одном из многочисленных взаимодействий. Но для предпринимателя взаимодействия с контролером носят единичный или спорадический характер, поэтому риск понести наказание за взятку для него пренебрежимо мал. И предприниматель, и контролер нейтральны по отношению к риску. В этой связи здесь не рассматривается ожидаемая полезность для первого и второго — предполагается, что при выборе стратегии поведения их решения основываются исключительно на ожидаемом доходе. В связи с этим важно указать, что данная модель может считаться вполне применимой именно в целях исследования экономической преступности, для которой ожидаемые выгоды могут быть оценены с точки зрения дохода.
«
1
S
К
к
К
а
к
э
а
к
а
о
ю
3
М
Таким образом, предприниматель имеет на выбор четыре стратегии (выбор давать / не давать взятку, выбор соблюдать / нарушать закон), а контролер — две стратегии (действовать честно или использовать коррупционные механизмы (табл. 1).
Таблица 1
Матрица выигрышей в игре между предпринимателем и контролером (в ячейках: выигрыш предпринимателя; выигрыш контролера)
Выбор контролера
А. Брать взятку (B gt; 0) и наказывать предпринимателя (pS) в случае ее отсутствия | Б. Не брать взятку (B = 0), наказывать за нарушения | |
1. НЕ нарушать закон, НЕ давать взятку | П0 - pS; T - qF | Щ; t |
2. НЕ нарушать закон, давать взятку | П0 - B; T + B - qF | п0; т |
3. Нарушать закон, НЕ давать взятку | П0 + X - pS; T | П0 + X - pS; T |
4. Нарушать закон, давать взятку | П + X - B; T + B - qF | П0 + X - pS; T |
Если предприниматель не дает взятку, а контролер выбирает вариант А (со взяткой), то контролер будет наказывать предпринимателя за отказ от дачи взятки и накладывать на него санкцию как в случае наличия нарушения, так и при его отсутствии. Но если при наличии нарушения (случай 3 — А) это ничем контролеру не грозит, то при отсутствии нарушения (случай 1 — А) контролер может быть сам оштрафован за злоупотребление полномочиями. В случае выбора коррупционной стратегии обоими участниками (случаи 2 — А и 4 — А) сумма взятки переходит от предпринимателя к контролеру, а последний подвергается угрозе санкции за взяточничество. Если контролер выбирает добросовестное поведение (стратегия Б), то дачи взятки не происходит, при этом контролер во всех случаях получает только заработную плату, а выигрыши предпринимателя зависят от выбора соблюдения закона (случаи 1 — Б, 2 — Б) или его нарушения (случаи 3 — Б, 4 — Б).
Особенность данной игры состоит в том, что важный параметр — величина взятки B — заранее устанавливается контролером. Также предполагается, что игроки в данном случае действуют по принципу итерационно-недоминируемого решения в слабой форме; они осведомлены о выигрышах партнера и достаточно дальновидны, чтобы рассчитать доминирование стратегий для себя и друг для друга.
Устанавливая размер взятки, контролер заинтересован в том, чтобы повысить свой уровень дохода по сравнению с исходной заработной платой. Если контролер устанавливает взятку на уров- не[166] B gt; pS, то предприниматель выберет стратегию 1 или стратегию 3 по нестрогому доминированию (санкция в любом случае будет предпочтительнее высокой взятки). Предприниматель не будет платить взятку. Контролер в этом случае откажется от стратегии А, поскольку в отсутствие взятки она принесла бы ему только угрозу дополнительной санкции в случае 1 — А. В результате игра окажется в равновесии 1 — Б или 3 — Б. Конкретное равновесие будет определяться соотношением выигрыша от правонарушения X и ожидаемой санкцией за исходное правонарушение pS. Контролер при этом не получит взятку B, поэтому вариант B gt; pS не является для него наиболее предпочтительным.
Если контролер устанавливает взятку на уровне B lt; pS и одновременно B lt; qF, то ему самому невыгодно брать взятку B. Он откажется от стратегии А в пользу стратегии Б, хотя предприниматель при этом готов платить: он предпочтет стратегии 2 или 4. Соответственно, игра придет к равновесию 2 — Б или 4 — Б. Конкретное равновесие будет опять-таки определяться соотношением выигрыша от правонарушения X и ожидаемой санкцией за исходное правонарушение pS. Но в этой ситуации бюрократ опять не получит взятку B, поэтому ему невыгодно устанавливать B lt; pS и одновременно B lt; qF.
Единственной возможностью извлечь дополнительный доход для контролера является установление взятки B в интервале qF lt; B lt; pS. Предприниматель в этом случае откажется от стратегий 1 и 3, поскольку взятка выгоднее, чем легальная санкция. Осознавая это, контролер откажется от «честной» стратегии Б, поскольку выигрыш от взятки точно окажется для него положительным. Но в этом случае предприниматель откажется и от стратегии 2, поскольку ему понятно, что контролер будет в любом случае брать взятку, а в этом случае лучше получать доход от нарушения, ведь платить контролеру придется в любом случае. Игра придет в равновесие 4 — А, при котором состоятся и исходное нарушение закона со стороны предпринимателя, и взятка.
Следовательно, если контролер имеет возможность установить взятку в интервале qF lt; B lt; pS, то он непременно выберет этот вариант, наименее благоприятный и с точки зрения преступности, и с точки зрения коррупции.
Но эта возможность будет у контролера не всегда, а лишь в том случае, если qF lt; pS, то есть ожидаемая санкция для предпринимателя за его нарушение выше ожидаемой санкции для корруп- ционера-контролера. В противном случае, если pS lt; qF, игра непременно попадет в одно из четырех равновесий без коррупции, описанных выше и соответствующих стратегии Б («честной» стратегии) контролера.
В каждом из четырех равновесий, получаемых при pS lt; qF, то есть при относительно низких санкциях за первичное нарушение предпринимателя и высоких санкциях за злоупотребления контролера, дача (получение) взятки не состоится. Исходное правонарушение предпринимателя в этом случае состоится при низкой санкции за него, то есть при pS lt; X, и не состоится при высокой санкции, то есть при pS gt; X. Отметим, что на основе одного лишь соотношения между выгодой от правонарушения и санкцией за него, в отсутствие информации о соотношении между ожидаемыми санкциями для предпринимателя и для контролера, при данной формулировке игры предприниматель не может принять решение о выборе стратегии соблюдения или нарушения закона.
Следствия из модели можно обобщить следующим образом. Если ожидаемая санкция в отношении предпринимателя за его нарушение ниже ожидаемой санкции в отношении контролера за злоупотребление (pS lt; qF), то взятка отсутствует при любом равновесии, а совершение предпринимателем нарушения зависит от соотношения между выгодой от нарушения и санкцией за него.
Если же ожидаемая санкция в отношении предпринимателя за его нарушение выше ожидаемой санкции в отношении контролера за злоупотребления (pS gt; qF), то рациональный гарант (контролер) назначит такую величину взятки B, что в равновесии непременно состоятся и взятка, и нарушение закона.
Следовательно, оптимальный размер ожидаемых санкций для предпринимателя и для контролера должен быть таким, чтобы соблюдалось соотношение X lt; pS lt; qF. Ожидаемая санкция за нарушение закона для предпринимателя должна быть ниже ожидаемой санкции для гаранта (контролера) за коррупцию, но выше ожидаемой выгоды от первичного нарушения закона предпринимателем. Только тогда будут предотвращены как нарушение закона, так и злоупотребление властью гаранта.
Альтернативные теории
В приведенных нами исследованиях оптимального преследования государством коррупционных правонарушений имеются результаты, которые в разной степени соответствуют нашим выводам. Рассмотрим их подробнее.
А. Полински и С. Шавелл[167] также приходят к выводу о необходимости превышения ожидаемой санкции за коррупцию для контролера над размером санкции (в их варианте — без учета вероятности применения санкции) за первичное правонарушение. Они также упоминают о меньшей эффективности санкций за исходное нарушение в случае коррумпированного контролера на основаниях, схожих с изложенными в рамках нашей модели: наличие коррупции снижает относительные стимулы предпринимателя к соблюдению закона. Но логика их работы направлена прежде всего на выработку оптимальной санкции за коррупцию, тогда как в нашей модели подчеркивается возможность манипулирования другой составляющей — санкцией за первичное преступление либо вероятностью применения этой санкции.
Нормативный вывод этих авторов о необходимости повышения ожидаемых санкций за коррупцию представляется нам вполне обоснованным, но у этого повышения есть предел. Он связан, во-первых, со сложностью обнаружения коррупционных действий (то есть вероятность поимки коррупционера низка). Компенсировать сложность поимки коррупционера могли бы высокие санкции, но, во-первых, принцип гуманности законодательства ограничивает верхний предел санкций, во-вторых, опыт (в частности, китайский) свидетельствует о том, что даже угроза смертной казни отнюдь не всегда может остановить коррупционеров.
А. Полински и С. Шавелл также отмечают возможность изменения наказания за первичное преступление, но приходят к другому выводу. По их мнению, повышение санкций за первичное нарушение приведет к росту величины взятки и, следовательно, к отказу от первичного нарушения, поскольку оно в любом случае принесет нарушителю существенные издержки[168]. Тем самым и будет достигнута победа над коррупцией, поскольку необходимость во взятках отпадет. На первый взгляд этот подход может показаться обоснованным: действительно, пусть повышаются и законные санкции, и взятки одновременно — сдерживающий эффект усилится в любом случае.
Отметим, однако, что данная логика имеет два существенных ограничения. Во-первых, она работает только в том случае, если коррумпированный контролер может добиться взятки лишь в случае фактического нарушения. Если же он может требовать взятку в любом случае и наказывать даже при отсутствии нарушения, то отказ от нарушения не избавит предпринимателя от необходимости давать взятку. И если взятка или штраф в любом случае будут истребованы, то у предпринимателя возрастают стимулы все-таки совершить нарушение. Представляется, что наша предпосылка о возможностях гаранта наказывать предпринимателя за отказ от дачи взятки является более реалистичной, по крайней мере в ряде областей контроля над предпринимательской деятельностью (противопожарный, санитарно-эпидемиологический, налоговый контроль и т. п.), где, в силу обилия регулятивных требований, элементы нарушений могут быть найдены или злонамеренно сконструированы контролером в любом случае. Но для некоторых областей, в которых наказать невиновного более затруднительно, одновременный рост величины штрафов и взяток действительно может сыграть позитивную роль с точки зрения сдерживания нарушений.
Второе ограничение связано с возможностью стратегического поведения коррумпированных контролеров. Рост размера требуемых взяток необязательно будет пропорционален росту величины штрафов или иных санкций. Осознавая стимулы предпринимателей к отказу от коррупции при росте взяток, коррупционеры могут установить меньший размер взятки по сравнению с законными санкциями, стремясь сохранить источник незаконного обогащения.
Р. Боулз, как и мы, приходит к идее существования верхнего и нижнего порога суммы взятки за сокрытие правонарушения[169]. Однако в его расчетах учитываются ожидаемые санкции за взяточничество для контролера и правонарушителя, а также ожидаемый доход от первичного правонарушения, но не санкция за него, играющая ключевую роль в приведенной здесь модели.
К идее относительного снижения санкций за исходное нарушение достаточно близко подошли Р. Боулз и Н. Гароупа[170]. Они отметили, что повышение санкций за исходное нарушение способствует коррупции, но в то же время, по их оценке, снижает преступность. Согласно их модели, прямое негативное влияние роста санкции за правонарушения на уровень преступности превосходит косвенное (через механизмы коррупции) воздействие в сторону роста преступности[171].
Наконец, продолжившие исследование в этом направлении Дж. Чанг с соавторами показали, что повышение наказания за исходное нарушение все-таки может повысить уровень преступности в условиях широкого распространения коррупции среди контролеров[172]. Однако в основе их модели, в отличие от нашей, лежит уровень распространения в обществе субъективных социальных норм, способствующих или препятствующих коррупции. Эта гипотеза представляется довольно перспективной, но ее применение осложняется еще более глубоким погружением в сферу исследований социального капитала и неформальных институтов.
К выводу о возможности сокращения санкций за первичное правонарушение относительно максимального уровня приходят также Н. Гароупа и М. Джеллаль[173]. Но их вывод распространяется только на те случаи, в которых издержки на обнаружение коррупции выше, чем издержки на обнаружение исходного преступления. Можно предполагать, что это довольно широкий, но все же ограниченный круг ситуаций. При этом авторы исходят из того, что основная цель государства — максимизация благосостояния с учетом издержек на правоохранительную деятельность и при условии нулевой коррупции. Это необязательно предусматривает минимизацию собственно преступности, тогда как мы приходим к выводу, что умеренная величина санкций за исходное преступление также снижает и преступность по сравнению с завышенной санкцией.
Выводы
Избыточное использование механизмов уголовного преследования в отношении предпринимателей приводит к ряду прямых и косвенных негативных эффектов. Они включают расходы государственного бюджета на проведение расследования, судебного процесса и исполнение наказания, исключение ресурсов предпринимателя и предприятия из делового оборота на время или навсегда, отток капитала и эмиграцию, ухудшение инвестиционного климата, снижение экономической активности, коррупцию, негативные последствия для контрагентов предприятия, руководители которого подверглись уголовному преследованию.
Все эти издержки могли бы быть целиком оправданы повышением уровня защиты прав собственности в экономике, но активное уголовное преследование, сопровождающееся высокими санкциями за нарушения закона и высокой вероятностью их применения, необязательно снижает уровень экономической преступности.
Как показывает модель, разработанная в данном исследовании, эффективные санкции в отношении предпринимателей за экономические преступления в условиях существования коррупции имеют верхний предел: это ожидаемые санкции в отношении правоохранителей за злоупотребление полномочиями (коррупцию). В то же время санкции в отношении предпринимателей не должны быть ниже, чем ожидаемая выгода от нарушения, если государство ставит цель обеспечить низкий уровень преступности. Таким образом, в первом приближении при фиксированных ожидаемых санкциях для коррупционеров и фиксированной выгоде от совершения преступления предпринимателями зависимость уровня экономической преступности от строгости санкций за совершение экономических преступлений имеет U-образный вид.
Это означает, что максимизация ожидаемых санкций за правонарушения в условиях существования коррупции может скорее негативно повлиять на общественное благосостояние, одновременно повышая и коррупцию, и уровень экономической преступности. При таких обстоятельствах одним из решений проблемы борьбы с преступностью могло бы стать повышение ожидаемых санкций для коррупционеров. Однако с учетом низкой вероятности обнаружения взяточничества масштабы необходимого повышения могут войти в противоречие с принципом гуманизма законодательства. На наш взгляд, более приемлемой альтернативой может стать применение умеренных санкций за экономические преступления при условии жесткого контроля над коррупцией.